Сельские агломерации: проблемы формирования правового статуса

По состоянию на 1 января 2024 года все население страны составляло 146,2 миллиона человек, из них сельское население – 365,9 миллиона человек 1. Сельское население Российской Федерации – основа кадрового обеспечения российской аграрной отрасли. Сельские территории являются базой для развития сельского хозяйства и экономики страны в целом, поскольку именно на них располагаются необходимые для ведения аграрного производства ресурсы, прежде всего природные (земельный и лесной фонды, водные источники и т. п.).

В нормативных правовых актах зачастую наряду с понятием «сельские территории» используются такие понятия, как «сельская местность» 2, «сельское поселение» 3,

«сельский населенный пункт» 4, «территории сельских поселений» 5, что в целом усложняет правовую терминологию.

В целях эффективного управления развитием сельских территорий необходимо выделить объекты такого развития, которыми, на мой взгляд, станут сельские агломерации. Понятие «городские агломерации» было в значительной мере исследовано такими известными учеными в области российского земельного и градостроительного права, как, например, С.А. Боголюбов, Н.В. Кичигин 6, Е.С. Болтанова, О.А. Романова, Л.Е. Бандорин 7, Е.А. Галиновская 8, Н.Л. Лисина, А.П. Ушакова 9. По вопросу правовой категории «городская агломерация» Е.А. Галиновской и Н.В. Кичигиным

проводилось отдельное фундаментальное исследование 10, а вот понятие «сельская агломерация» в правовом аспекте до сих пор не изучалось.

Одна из основных проблем развития сельских агломераций и сельских территорий заключается в том, что в российском законодательстве отсутствуют как однозначное их определение, так и их критерии (признаки). В связи с этим требуются дополнительная разработка нормативных подходов и критериев к их определению 11, а также дифференциация указанных понятий.

Создание и развитие сельских территорий – это одно из самых важных направлений социально-экономической политики страны, поскольку представляет собой один из инструментов развития территорий муниципалитетов. Именно сельские территории (агломерации) играют ключевую роль в обеспечении продовольственной безопасности страны. Сельская агломерация создается с целью развития агропромышленного комплекса сельских территорий, повышения эффективности аграрного производства, развития сельской инфраструктуры и повышения инвестиционной привлекательности отрасли.

До 2010 года в российском законодательстве не существовало нормативное понятие «сельские территории», оно возникло только в Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года 12, где «сельские территории» определялись как территории сельских поселений и соответствующие межселенные территории. Затем, в октябре 2019 года, это понятие было закреплено в рамках государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий» 13 (далее – госпрограмма КРСТ 2019), в которой подчеркивается, что сельские территории являются ключевым ресурсом страны, основными задачами развития которых являются:

• •    сохранение доли сельского населения в общей численности населения Российской Федерации на уровне не менее 25,3 процента в 2025 году;

• •    повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах до 50 процентов в 2025 году.

Также в госпрограмме КРСТ 2019 впервые введено понятие «сельские агломерации» (см. табл.).

В развитие госпрограммы КРСТ 2019 Министерством сельского хозяйства Российской Федерации был издан приказ о порядке разработки и отбора проектов комплексного развития сельских территорий или сельских агломераций 14, в котором появляется понятие «сельские агломерации» на подзаконном уровне. В последующем отдельные регионы России утвердили перечни сельских агломераций в соответствии с указанным регламентом 15, однако критерии и случаи образования сельских

Соотношение понятий «сельские территории» и «сельские агломерации» ¹⁶

Сельские территории

Сельские агломерации

Сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района Сельские населенные пункты, входящие в состав городских поселений, муниципальных округов, городских округов (за исключением городских округов, на территориях которых находятся административные центры субъектов Российской Федерации) Сельские населенные пункты, входящие в состав внутригородских муниципальных образований города Севастополя Рабочие поселки, наделенные статусом городских поселений Рабочие поселки, входящие в состав городских поселений, муниципальных округов, городских округов (за исключением городских округов, на территориях которых находятся административные центры субъектов Российской Федерации)

Примыкающие друг к другу сельские территории, а также примыкающие к сельским территориям поселки городского типа и (или) малые города с численностью населения, постоянно проживающего на территориях малых городов, не превышающей 30 тысяч человек Перечень сельских агломераций на территории субъекта Российской Федерации определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом

агломераций на федеральном уровне так и не были определены. Госпрограммой КРСТ 2019 предлагается создать реестр сельских агломераций на территории субъекта Российской Федерации высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом. Единственным критерием образования сельских агломераций является численность населения в размере, не превышающем 30 тысяч человек. При этом в ряде регионов утвержден перечень как сельских агломераций, так и сельских территорий 17.

Термин «агломерация» (лат. agglomerare) означает «прочно связанный» и относится к концентрации населенных пунктов, поселений.

Понятие «агломерация» было введено в начале XX века А. Вебером для «обозначения возникающего притяжения между предприятиями, располагающимися в одной местности» 18 и затем исследовано французским географом М. Руже, который полагал, что «агломерация представляет собой новую форму расселения и размещения некоторых видов экономической деятельности и возникает при условии выхода за административные границы и получает распространение на соседние населенные пункты концентрации видов деятельности» 19. Е.Н. Перцик дополняет понятие «агломерация»: «агломерация формируется в виде преемника города в его автономной точечной форме, являющейся особым продуктом современной урбанизации» 20.

В научной литературе существует позиция, согласно которой сельские агломерации следует рассматривать не по административному делению, а с точки зрения развития сельскохозяйственного производства по типу агрогородков 21.

В Советском Союзе слово «агломерация» тоже существовало, и его применяли в терминологии группы сельских и городских поселений, под которыми понималась их совокупность различной величины, объединенных развитыми территориальными связями, инженерной инфраструктурой, единой сетью центров социально-культурного обслуживания и мест отдыха населения 22. В Руководстве [10] использовались такие понятия, как «сеть перспективных сельских поселений» и «опорная сеть сельских населенных мест», о которых речь пойдет далее.

Возникает вопрос, что включать в понятие «сельская агломерация». Сельская агломерация может выходить за границы поселения, и в ее состав могут входить как сельские населенные пункты, так и малые города (и их части). Безусловно, при формировании сельских агломераций должна быть принята во внимание совокупность следующих факторов:

• •    транспортная доступность;

• •    инженерная инфраструктура;

• •    состояние экологии;

• •    качество жизни населения;

• •    климатические и географические особенности территории.

Как справедливо отмечают профессор В.Б. Агафонов и профессор Н.В. Жаворонкова, «принципиальным недостатком всех многочисленных документов пространственного развития является почти полное игнорирование фактора своеобразия, уникальности, «социально-экологической»

особенности тех или иных территорий» 23.

Создание сельских агломераций будет способствовать решению следующего комплекса задач:

• 1)    экологические (вопросы расселения и охраны окружающей среды);

• 2)    экономические (использование потенциала сельской агломерации, рост производства и т. д.);

• 3)    социальные (качество жизни).

При этом сельская агломерация может развиваться не только в сфере сельского хозяйства, но и в иных направлениях (например добыча угля, переработка отходов, туризм, машиностроение и т. д.). Таким образом, сельские агломерации могут обладать потенциалом развития как промышленных, так и сельскохозяйственных отраслей. Кроме того, сельские агломерации имеют большое значение для обеспечения продовольственной безопасности страны.

В 2022 году в законодательстве, а именно в распоряжении Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2022 года № 4132-р «Об утверждении методических рекомендаций по критериям определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий» (далее – распоряжение Правительства № 4132-р), появилось понятие «опорный населенный пункт». Оно определяется как «населенный пункт, на базе которого обеспечивается ускоренное развитие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию гарантий в сфере образования, доступность медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализацию иных потребностей населения территории одного или нескольких муниципальных образований». Цель создания опорных населенных пунктов – в законодательной форме определить, в каком населенном пункте власти будут концентрировать социальные, куль- турно-бытовые объекты (больницы, суды, многофункциональные центры и т. п.).

Итак, опорный населенный пункт – это населенный пункт, численностью населения которого составляет от 3 до 50 тысяч человек, расположенный вне границ городских агломераций. Прилегающая территория – это территория населенных пунктов, население которых имеет возможность получать медицинскую помощь, образование, услуги в сфере культуры и реализовывать иные потребностей на базе инфраструктуры опорного населенного пункта. К числу опорных причислят только 1 процент от сельских населенных пунктов, еще около 10–20 процентов населенных пунктов окажутся в составе «прилегающих территорий».

Согласно распоряжению Правительства № 4132-р на базе такого опорного населенного пункта должно проводиться ускоренное развитие инфраструктуры, которое обеспечит в будущем доступность в сфере образования, медицинской помощи и т. д. При этом опорный населенный пункт и прилегающая к нему территория должны располагаться вне границ городских агломераций.

Позднее Правительство Российской Федерации подготовило Стратегию «Агрессивное развитие инфраструктуры» 24, где дано следующее понятие: «опорный населенный пункт – малый город или сельский населенный пункт, обеспеченный всеми видами инженерных и социальных услуг и характеризующийся высоким уровнем благоустройства и транспортной доступности территорий, расположенных в 50 км зоне от него». Согласно этому документу в одном регионе должны быть около 15–30 опорных населенных пунктов. Тогда каждый из них будет иметь радиус обслуживания в 50 километров. Однако многие муниципальные образования имеют территорию в два-три раза меньше указанной площади, что вы- зывает сомнения в обоснованности применения такого критерия. По сути, сейчас сельская агломерация – это утвержденный список опорных населенных пунктов и прилегающих к ним территорий.

Так, в Московской области уже образовано одиннадцать сельских агломераций 25, причем их создание не привело к изменению административно-территориального устройства этой области. Также не изменился статус сельских населенных пунктов или городов. Таким образом, сельская агломерация оказывается вне административного деления, и возникает вопрос, кто будет осуществлять управление сельской агломерацией? В рамках реализации реформы местного самоуправления и с учетом перехода на одноуровневую систему муниципальных образований в Московской области были созданы 64 городских округа, тогда как для формирования сельских агломераций, которые не являются частью административно-территориального устройства, требуется разработки системы управления сельскими агломерациями на основе законодательных принципов. Если понятие «сельская территория» ранее понималось, как правило, в контексте пригородных земель, находящихся за границами земель населенных пунктов, то сейчас сельская агломерация фактически образуется на территориях городских округов. Возникает вопрос: управление сельской агломерацией будут осуществлять муниципальные или региональные органы власти? Вероятно, этот вопрос следует решать на региональном уровне, поскольку сельская агломерация затрагивает интересы нескольких муниципальных образований. Однако не исключается создание агломераций посредством подписания соглашений между органами публичной власти либо формирование специальных органов управления.

Ввиду отсутствия понятия «агломерация» в Градостроительном кодексе Россий- ской Федерации можно сделать вывод о том, что агломерация не является объектом градостроительного регулирования и, следовательно, подготовка градостроительной документации в ее отношении не требуется. В таком случае возникает вопрос, какие документы подтверждают правовой статус такой территории. Учитывая агломерационную роль сельских поселений, которые составляют основу расселения на территории Российской Федерации, целесообразно закрепить правовой статус сельских агломераций на уровне федерального законодательства, а также определить подходы к их развитию. И здесь возникает вопрос: каким документом должен быть установлен правовой режим сельских агломераций?

В научной литературе 26 предлагается установить следующие критерии выделения сельской агломерации:

• 1)    общая численность населения агломерации;

• 2)    ядро (центр) агломерации как административный центр муниципального района, муниципального округа и т. д.

Несмотря на отсутствие федерального законодательства в части определения правового статуса и понятия агломераций, в регионах уже были приняты законодательные акты, касающиеся создания городских агломераций 27, но в отношении сельских агломераций правовая база отсутствует, за исключением ранее указанных сформированных перечней сельских агломераций по отдельным субъектам (исключительно в целях субсидирования).

В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года используется только понятие «городская агломерация», а сельская агломерация не является объектом пространствен- ного развития (в этом документе упомянуты только понятия «сельская территория» и «агропромышленный центр»). Возникает вопрос: почему сельская агломерация находится вне правового поля пространственного развития?

Выводы

• 1 . Необходимо внести следующие изменения в законодательство Российской Федерации:

• •    закрепить на уровне федерального закона понятия «сельские территории», «сельские агломерации», «опорные населенные пункты» и «прилегающие территории»;

• •    закрепить на федеральном уровне правовой статус сельских агломераций и особенности их правового режима;

• •    установить органы управления сельской агломерацией и исключить ненужное дублирование полномочий органов местного самоуправления и органов управления сельской агломерацией, поскольку «двойное» управление может привести, например, к повышению расходов бюджетов, то есть требуется дополнительная правовая проработка этого вопроса;

• •    предусмотреть специальные документы территориального планирования сельских агломераций (определить, в рамках какого законодательства эти документы будут предусмотрены, поскольку сельские агломерации не указаны в Градостроительном кодексе Российской Федерации);

• •    определить сельские агломерации в качестве объектов пространствен-

• ного развития;

• •    в стратегиях развития муниципальных образований (основных стратегических документов муниципалитетов) следует предусмотреть возможность создания сельских агломераций;

• •    ввести форму статистического наблюдения за сельскими агломерациями по ряду ключевых показателей.

• 2.    Необходимо увеличить количество опорных населенных пунктов за счет создания дополнительных опорных пунктов с целью уменьшения радиуса влияния (50-километровая зона).

• 3.    Следует законодательно определить стратегию и роль государства в формировании и поддержке развития сельской агломераций, а также создать институциональные условия для эффективной поддержки формирования агломераций на уроне регионов и страны.

• 4.    Необходимо ввести новый документ стратегического планирования – комплексный план (стратегия развития) сельской агломерации. При разработке стратегических планов развития сельских агломераций необходимо учитывать специфику и территориальные условия развития сельской местности.

В заключение следует отметить, что возрождение сельских территорий и их устойчивое развитие диктуют необходимость разработки и внедрения современных эффективных экономических и организационных механизмов комплексного развития сельских территорий. В современных российских условиях создание агломерационных сельских форм может способствовать более упорядоченному и рациональному административно-территориальному устройству и развитию сельских территорий.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *

• 1.    Федеральная служба государственной статистики : [официальные сайт]. URL:

• 2.    Об утверждении Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2010 года № 2136-р.

• 3.    Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 года № 696.

• 4.    Об утверждении порядка отбора проектов комплексного развития сельских территорий или сельских агломераций, а также требования к составу заявочной документации, представляемой на отбор проектов : приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 17 ноября 2021 года № 767.

• 5.    Об утверждении перечня опорных населенных пунктов и прилегающих территорий Московской области : постановление Правительства Московской области от 12 апреля 2023 года № 199-ПП.

• 6.    Растворцева С. Н. Экономическая активность регионов России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 1. С. 84–99.

• 7.    Rouge M.-F. Definition des agglomerations // Urbanisme. 1958. № 60.

• 8.    Перцик Е. Н. Крупные городские агломерации: развитие, проблемы проектирования. Проблемы развития агломераций России. М. : Крассанд, 2009. 192 с.

• 9.    Пилецкий И. В., Пилецкий И. А. Сельские агломерации культурных ландшафтов как фактор повышения конкурентоспособности национальной аграрной экономики // Проблемы безопасности российского общества. 2012. № 3. С. 95–105.

• 10.    Руководство по составлению схем и проектов районной планировки. М. : Строй-издат, 1978. 28 с.

• 11.    Жаворонкова Н. Г, Агафонов В. Б. Современные тенденции нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 5 (102). С. 193–204. EDN DRBWXH.

• 12.    Об утверждении методических рекомендаций по критериям определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий : распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2022 года № 4132-р.

• 13.    Стратегия «Агрессивное развитие инфраструктуры». URL: https://sroportal.ru/ media.pdf

• 14.    Об утверждении перечня опорных населенных пунктов и прилегающих территорий Московской области : постановление правительства Московской

  области от 12 апреля 2023 года № 199-ПП.

• 15.    Об утверждении Перечня сельских агломераций, расположенных на территории Московской области : распоряжение Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области от 19 апреля 2021 года № 19РВ-139.

• 16.    Ворошилов Н. В. Критерии выделения сельских агломераций и механизм управления их развитием // Развитие территорий. 2022. № 1. С. 51–58.

• 17.    Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2019, № 7 (ч. II), ст. 702.

***

Эксперты: объем нераспроданного жилья растет, но рынку это не угрожает, и застройщики знают, что делать дальше

P Л Л Единый

I IF M К ресурс

I         застройщиков

Показатель нераспроданности, согласно данным ДОМ.РФ, достиг уже рекордных цифр – 71,1 млн кв. м, или 67%. Однако, по мнению опрошенных СМИ экспертов, особых поводов для беспокойства нет. «Для более точного анализа рыночной ситуации необходимо использовать соотношение распроданности и стройготовности», – пояснил РИА Недвижимость руководитель Аналитического центра ДОМ.РФ Михаил Гольдберг. Текущее значение находится на отметке в 77% (33% жилья распродано при общей стройготовности в 43%), и это даже выше равновесных 70%. «Такие параметры, – уточнил аналитик, – соответствуют нормальной модели реализации проектов. Это означает, что к моменту окончания строительства распродается столько жилья, сколько необходимо для качественного обслуживания проектного финансирования».

С тем, что растущий показатель нераспроданного жилья не свидетельствует о затоваренности рынка, а является признаком возврата к балансу, благодаря рекордному объему запусков новых проектов, согласны и в Минстрое России. «Эти показатели не свидетельствуют о затоваренности рынка недвижимости, а являются признаком возврата к балансу благодаря рекордному объему запусков новых проектов после нескольких лет дефицита предложения», – отметили в профильном ведомстве.

Напомним, что проблемами распроданности и стройготовности Аналитический центр ДОМ.РФ занимается давно. Для этого эксперты госкорпорации разработали специальную панель индикаторов, позволяющую отслеживать сбалансированность жилищного строительства, оценивать в динамике риски для спроса и предложения. Если текущий объем продаж позволяет девелоперам обслуживать проектное финансирование, то компании защищены от банкротств, а дольщики – от появления новых долгостроев, подтвердил управляющий директор Метриум Руслан Сырцов. Ситуация на рынке, безусловно, меняется, но эксперт убежден, что девелоперы сумеют к ней адаптироваться и «вовремя снизят темпы запуска проектов, а также увеличат число применяемых маркетинговых инструментов».

Окончание на с. 96