Сельские и городские поселения в контексте законодательного регулирования в федеральных законах и проекте федерального закона о местном самоуправлении

Институт местного самоуправления претерпевает в России перманентные изменения, что, как показывает социальноправовая практика, негативно влияет на эффективность деятельности органов местной (муниципальной) власти. Такое положение сложилось во многом потому, что в начале 1990-х гг., в России возобладала западная модель организации местного самоуправления, что нашло отражение в Конституции Российской Федерации 1993 г., где в ст. 12 указывается, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Существенным образом изменилась и территориальная организация местного самоуправления. Так, в ст. 131 Конституции Российской Федерации указывалось, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях…». В сложившихся тогда условиях это, очевидно, был правильный подход, основанный на том, что именно поселения должны составлять территориальную основу местного самоуправления как публичной власти, поскольку поселенческие органы местного самоуправления наиболее близки к населению.

В 1995 г. в развитие норм Конституции Российской Федерации был принят первый постсоветский федеральный закон о местном самоуправлении (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в этом федеральном законе не было четкого регулирования общей для всего государства системы муниципальных образований, и субъекты Федерации по этому законодательному акту имели право самостоятельно определять виды муниципальных образований, в результате наблюдалась очень пестрая картина в разных субъектах Федерации, включая не только сами виды муниципальных образований, но и систему их соподчинения.

И довольно скоро стало ясно, что западная модель далеко не во всем подходит для России, где не было опыта высокой степени самостоятельности местного самоуправления. И с рубежа 2000 г. начался последовательный процесс централизации (огосударствления) местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый, и пока еще действующий федеральный закон о местном самоуправлении - «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» (далее – Закон о МСУ 2003 г.). В этом акте были определены единые для всей страны виды муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов Федерального значения).

Поселения являлись первичным терри- ториальным звеном местного самоуправления. Однако при этом поселения в обязательном порядке входили в состав муниципального района, и оказывались в доль-но сложном положении. С одной стороны, они являлись самостоятельными муниципальными образованиями, и формально не имели административного соподчинения с районными властями как местным самоуправлением второго уровня; а с другой стороны, районные власти не могли решать важнейшие вопросы местного значения (здравоохранение, образование и др.) на территории поселений без поселенческих властей. Это создавало труднопре- одолимые управленческие тупики.

Нужно также учесть, что формирование поселенческих бюджетов в значительной степени зависело от районных возможностей, и в итоге абсолютное большинство поселений в России имели и имеют дотационные бюджеты со всеми вытекающими последствиями. Такое положение в 2019 г. дало федеральному законодателю основание для введения нового вида муниципального образования - муниципального округа. Замысел был очевиден – за счет упразднения поселений преобразовывать муниципальные районы в муниципальные округа и тем самым упростить управление территориями. Такое укрупнение уже началось в ряде регионов России (Тверской, Курганской обл. и др.).

Аналогичным образом федеральный центр навязывал преобразование муниципальных районов (с тем же упразднением поселений) в городские округа; такая практика особенно активно внедряется в Московской области. Однако подобные решения, во-первых, уже вызвали в некоторых местах протестные движения, а эффективность управления не улучшилась, в том числе ожидаемого сокращения числа чиновников не произошло [1].

На наш взгляд, такой подход является большой и принципиальной ошибкой, учитывая то обстоятельство в 2021 г. в Государственную Думу РФ был внесен проект очередного федерального закона о местном самоуправлении – проект о ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [2], и в этом проекте в продолжение отмеченной идеи предусматривается полное упразднение поселений.

Между тем именно в сравнительно небольших по территории поселениях как раз и создаются условия для практического развития местного самоуправления, повышения гражданской активности населения, чего так не хватает современной России. Поэтому поселения нужно непременно сохранить – есть вещи, которыми нельзя жертвовать; другое дело, что поселения должны решать сравнительно небольшой круг вопросов местного значения, которые им по силам выполнить. А с учетом российских реалий муниципальные и городские округа целесообразно трансформировать в территории с государственным управлением. И уже потом, по мере развития гражданского общества местное самоуправление можно будет распространять на более крупные территории.