Симбирская городская дума: на пути к советам в эпоху перемен

После февральских событий 1917 года Симбирская городская дума уже 4 марта собралась на экстренное заседание в составе 32 гласных. Первоочередным вопросом, рассмотренным на заседании, стала подготовка приветственного адреса для председателя Государственной Думы М. В. Родзянко. Из протокола собрания следует, что такой документ был сформулирован следующим образом: «Симбирская городская дума, собравшись первый раз официально, в дни великих событий, шлёт приветствие как представитель новой власти и подчиняется исполнительному комитету. Наш низкий поклон армии и народу! Да здравствует новый порядок!» [6, л. 1].

Уже 15 апреля Временное правительство утвердило Постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях», которое, в свою очередь, вводило новые правила деятельности гласных городских дум. Суть нововведений сводилась к тому, что впервые в истории России провозглашались выборы на основе всеобщего прямого, равного и тайного избирательного права. Весьма подробно в документе был регламентирован порядок составления списков избирателей и кандидатов в гласные, формирования избирательных округов и участков [14, с. 805—832]. Действующим по Городовому Положению 1892 года думам предписывалось немедленно приступить к подготовке к проведению выборов в новые органы управления на местах. Теперь гласным городских и земских дум надлежало избираться по пропорциональной системе связанных списков. Активным и пассивным избирательным правом наделялись граждане вне зависимости от вероисповедания и национальности в возрасте от 20 лет.

На очередном заседании 28 апреля 1917 года дума Симбирска, следуя указаниям Временного правительства, приняла Постановление «О демократизации Симбирской городской думы», в котором настаивала на необходимости сохранения принципов «непрерывности и пре- емственности» [6, л. 9 об.]. Согласно решению гласных город был поделён на 27 избирательных участков. От каждого было решено допустить в думу по три человека для представления интересов населения данных территориальных единиц. В постановлении отмечалось, что в экстренных случаях пополнять состав думы могли исключительно представители демократических слоёв населения. Также фиксировалось существенное увеличение числа кандидатов в городские гласные. В частности, если на XI четырёхлетие было допущено 350 лиц, то на XII — 1380 [6, л. 12].

Важнейшими задачами, стоящими перед Симбирской городской думой, были подготовка к очередным выборам на местах и выборам в Учредительное собрание. Кроме того, в данный период политической борьбы были намечены проблемы продовольственного обеспечения жителей, роста цен на товары первой необходимости, охраны общественной безопасности. Разумеется, все они требовали комплексного решения, однако в условиях гражданского противостояния решить их в полном объёме не представлялось возможным.

Временное правительство 9 июня 1917 года приняло новый нормативный правовой акт, касающийся деятельности органов самоуправления, — Постановление «Об изменении действующего Положения об общественном управлении городов» [16, с. 444—480]. С этого периода думы в соответствии со статьей 134 Постановления наделялись правом распоряжения сборами и налогами, что в немалой степени способствовало повышению правового статуса органов местного самоуправления. Также законодатель, действуя согласно принципу разделения властей, вводил должность председателя думы как главы распорядительного органа, таким образом закрепляя за городским головой полномочия по должности главы органа исполнительной власти. При этом надо отметить, что правительство делегировало органам местного самоуправления ряд полномочий органов государственной власти, разумеется, не обеспеченных бюджетом. В частности, речь идёт о существенном увеличении с 12 до 19 полномочий городских дум. С этого периода они должны были обеспечивать деятельность по охране труда, борьбе с безработицей, принимать меры к сокращению пьянства среди местных жителей, обеспечивать общественный порядок и безопасность.

В результате избирательной кампании в Симбирскую городскую думу 1917 года число избирательных участков было сокращено до 26.

Впервые в списках гласных в депутаты городской думы Симбирска, а также дум уездных городов губернии не упоминалась сословная принадлежность кандидатов.

В целях обеспечения охраны избирательных участков и соблюдения порядка на выборах симбирский городской голова спешно телеграфировал 2 августа 1917 года начальнику гарнизона об участии в работе межведомственной комиссии: «Имею честь покорнейше просить Вас пожаловать в Городскую управу… для обсуждения вопроса об охране избирательных помещений во время выборов гласных» [5, л. 223]. 15 августа состоялись выборы, комиссия по подсчёту голосов приступила к работе спустя двое суток. Участие в выборах по семи спискам приняло 19 359 человек [5, л. 225]. Из сообщения Симбирской городской управы в Главное Управление по делам местного хозяйства следует, что в списки избирателей было включено 36 300 горожан [5, л. 248], таким образом, явка составила 53,3 %, т. е. являлась довольно высокой.

В газете «Русские ведомости» № 210 от 14 сентября 1917 года была опубликована заметка о победе социалистических элементов. В ней значилось, что «из 65-ти гласных 33 места получили социалисты-революционеры. Прошли они главным образом голосами окраин и солдат» [15, с. 138]. Тем не менее в публикации отмечается отсутствие единой политической позиции среди избранных членов думы, а также отсутствие кандидата на пост городского головы. Уже на следующий день в газете «Симбирское слово» вышла статья о глубоком продовольственном кризисе в городе и «приближающемся голоде», а также возможных испытаниях и жертвах [17, с. 35].

Оценивая законотворческую деятельность, проведённую в 1917 году, следует отметить весьма действенные попытки по выстраиванию новой правовой отрасли для России — муниципального права. Основой новой советской теории местного самоуправления можно считать позицию В. И. Ленина. В своих трудах он писал о необходимости вовлечения всего «трудящегося населения поголовно… к самостоятельному участию в управлении государством» [12, с. 91]. Вместе с тем необходимо отметить, что разработка и принятие многочисленных правовых актов стали возможными во многом благодаря ранее проведённой работе, в том числе и органами Симбирского городского управления, в части разработки проектов реформирования управления на местах. Однако следует признать, что реализовать на практике столь радикальные для российского общества политические и правовые преобразования в короткие сроки просто не представлялось возможным.

О кризисе управления уже на своём втором заседании в середине сентября 1917 года заявили гласные Симбирской городской думы. Они приняли резолюцию, в которой обозначили ключевые задачи и проблемы. Правительство должно быть национально-коалиционным с участием представителей всех социальных групп, которые могли бы интересы государства поставить на первый план, т. е. пренебречь в некоторой степени классовыми целями, — значилось в документе [6, л. 90]. Гласные настаивали на том, что война не может быть окончена до тех пор, пока не будут созданы условия для заключения мира в единении с демократическими союзными странами без аннексий и контрибуций. Предвосхищая глубокий экономический и политический кризис, симбиряне в резолюции отмечают, что «жизнь страны дошла до такого состояния, что грозит в недалёком будущем разрушить русскую государственность» [там же].

Еще не были реализованы положения новых законодательных актов, затрагивающих основы местного самоуправления, а 19 декабря 1917 года уже был подписан Декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», что фактически означало полное объединение деятельности земств, городских дум и управ, полное подчинение органам Советского правительства.

Смена политических режимов усугублялась экономическим и общенациональным кризисами. Незначительное влияние представителей большевистской партии в местных Советах рабочих и крестьянских депутатов привело к «затягиванию» процесса смены власти в Симбирске. 11 ноября 1917 года на базе Комитета спасения родины и революции в Симбирске был создан новый распорядительный орган управления [4, л. 4]. А спустя 11 дней местные Советы солдатских и крестьянских депутатов вновь отказали поддержать власть Советов. В результате дальнейшей большевизации Симбирского объединённого Совета рабочих и солдатских депутатов 10 декабря в Симбирской губернии была провозглашена советская власть [10, с. 239]. В последующем для установления власти на местах действовал революционный комитет.

Материалы Государственного архива Ульяновской области свидетельствуют о том, что Симбирская городская дума продолжала осуще- ствлять свою деятельность до начала 1918 года. В частности, 25 января 1918 года состоялось очередное заседание распорядительного органа, на котором гласные утвердили инструкцию для Симбирской городской управы. Документ предоставлял право членам управы входить в «деловые сношения с советами» [6, л. 109].

Итогом совместного заседания гласных Симбирской городской думы и председателей районных комитетов 24 февраля 1918 года стал протест на действия местной советской власти.

«Открывается настоящее заседание при исключительных обстоятельствах. Группой лиц, захвативших власть в городе, арестованы городской голова, члены управы, а прежде них арестованы члены биржи, Союза домовладельцев, директор городского банка. Все они заключены в дом исправительных обвинений… и правильное течение жизни населения нарушено. Хотя избранные думой… члены управы вступили для ведения текущей работы и принятия возможных мер к охране города, неприкосновенности личности, но, очевидно, необходимо заявить протест против незаконности действий советской власти», — значится в протоколе заседания [6, л. 126].

Местные власти таким образом выступили с твёрдой позицией против незаконных арестов населения. Стоит отметить, что уже в это время Симбирская городская дума и управа действовали в нарушение норм Циркуляра НКВД от 6 февраля 1918 года, запрещавшего деятельность городских и земских органов местного самоуправления, выступавших против советской власти [1, с. 276].

Следующим закономерным этапом развития местного самоуправления в губернском городе становится учреждение в 1918 году Симбирского городского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов согласно решению II Всероссийского съезда Советов [10, с. 8]. С принятием Декрета о создании Рабоче-крестьянской Красной Армии с октября 1918 года он стал называться Симбирским городским советом рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов [9, с. 356]. Совет находился в прямом подчинении центральным органам государственной власти. Срок полномочий депутатов Советов был предельно коротким — всего три месяца.

Говоря о полномочиях Симбирского горсовета, отметим, что архивные данные содержат их исчерпывающий перечень: реализация государственных продовольственных мероприятий; осуществление учёта запасов и продовольствия;

предоставление возможности неимущим классам получить образование, одинаковое для всех детей обоего пола; организация бесплатной юридической помощи; борьба с преступностью; «оздоровление» окраин, устройство парков, садов и канализаций; учреждение санитарного надзора, бесплатной амбулаторной и больничной помощи населению; установление размера платы за пользование помещениями; посредничество при занятии квартир; осуществление земельного контроля [7, л. 17—19].

Обращает на себя внимание тот факт, что в последующие годы Советской власти в Симбирске (Ульяновске) существенно возросла избирательная активность горожан. Статистические данные фиксируют увеличение процента явки избирателей с 1917 к 1928 году на 210,1 %, к 1929 году — на 228,8 % [5, л. 225; 8, л. 10]. Данные факты можно объяснить, во-первых, увеличением числа избирателей в связи с отменой сословного и имущественного цензов, а во-вторых, увеличением числа прибывающих в Ульяновск граждан.

Тем не менее были установлены ограничения для участия в избирательном процессе для ряда категорий граждан. В статье 65 Конституции РСФСР 1918 года было определено семь категорий граждан, которые лишались избирательного права: «…лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; лица, живущие на нетрудовой доход; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, члены царствовавшего в России дома; душевнобольные или умалишенные, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления» [11]. Однако архивные данные свидетельствуют о существенном расширении круга лиц, подлежащих лишению избирательных прав в Симбирске. Вероятно, это связано с правотворческой деятельностью местных органов управления. В Инструкции о выборах ВЦИК 2 декабря 1918 года значилась необходимость скорейшего «удаления из советов всех тех эксплуататорских элементов, помещиков, кулаков, мироедов», лишённых недвижимого имущества в результате конфискации [14]. Никаких пояснений о конкретных категориях нормативный правовой акт не содержал. Зато спустя три года было принято Циркулярное постановление Президиума ВЦИК, которое предписывало губисполкомам разработать местные инструкции о порядке проведения выборов в соответствии с нормами дей- ствующей Конституции РСФСР [18], что собственно и было претворено в жизнь в Симбирске.

C введением Декрета ВЦИК, СНК от 10(23) ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» принцип сословного представительства прекратил своё действие [9, с. 72]. А сословные органы местного самоуправления Симбирска и уездных городов губернии были заменены новой системой управления. По мнению И. В. Архипкина, ограниченность «горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированный центр в значительной мере способствовали быстрому разрушению местного самоуправления после событий 1917 года» [2, с. 10].

В период с 1918 по 1925 год вводилась должность Первого секретаря (Председателя) городского комитета РКП(б), с 1926 по 1952 год — ВКП(б), а в последующем — КПСС. Фактически именно Первый секретарь осуществлял деятельность по управлению городом.

Наряду с Советами в Симбирске (Ульяновске) действовал образованный в октябре 1918 года на основании Конституции РСФСР Исполнительный комитет Симбирского (Ульяновского) городского Совета рабочих и красноармейских депутатов. Исполком формировался из состава депутатов местного Совета и был ответственен перед ним. Он являлся одновременно распорядительным и исполнительным органом. В первые годы советской власти в его компетенцию входили: реализация всех постановлений высших органов советской власти, принятие мер по решению хозяйственных нужд населения и культурному развитию, разрешение вопросов местного значения. В последующем функции Горисполкома были существенно расширены. К ним добавились полномочия по финансовому планированию и учёту, рассмотрению и утверждению планов городского хозяйственного и культурного строительства, рассмотрение и утверждение бюджета Ульяновска и отчета о его выполнении, руководство развитием местной промышленности и кооперации, руководство городской торговлей и общепитом, контроль за выполнением планов товарооборота, руководство подведомственным жилищным и коммунальным хозяйством, строительством, контроль за работой городского пассажирского транспорта, решение вопросов народного образования, здравоохранения, проведение санитарно-профилактических мероприятий, организация работы милиции, исполнение закона о всеобщей воинской обязанности, содействие работе суда и органов прокуратуры и т. д.

В структуру Исполнительного комитета Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов Симбирска (с 1924 года — Ульяновска) входили отделы. Также действовали секции, которые являлись совещательными органами, призванными распространять коллективный опыт работы трудящихся.

Согласно архивным данным, избирательных прав в Ульяновске лишались следующие категории граждан: лица, служившие в карательных органах царского строя; служители религиозного культа; лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью и состоящие на их иждивении; лица, живущие на доходы от домовладения и состоящие на их иждивении; душевнобольные; лица, занимающиеся торговлей и состоящие на их иждивении; арендаторы и состоящие на их иждивении; эксплуататоры; бывшие в Карамзинской колонии; административно высланные лица; служившие в жандармерии и полиции; охранники; лишённые права по приговору судебных органов [9, с. 10].

С введением Конституции СССР 1924 года были расширены полномочия Советов. В частности, им делегировали право разрабатывать и утверждать городские бюджеты, обеспечивать реализацию мероприятий по охране порядка и безопасности, революционной законности. Не стоит игнорировать и значение партийной системы управления, которая существенно доминировала в рассматриваемый период. В Государственном архиве новейшей истории Ульяновской области хранятся материалы, подтверждающие активную деятельность по осуществлению «чистки» партийных рядов от «элементов, её дискредитирующих в глазах трудящихся», а также пресечению фактов «злоупотребления властью и спекуляции» [3, л. 7—8].

Таким образом, форсированного перехода от дум к Советам на территории Симбирской губернии, а главным образом в Симбирске не было осуществлено. На местах выкристаллизовывалась новая концепция развития местного самоуправления, расходившаяся с устремлениями новой власти. Желание властей на местах сохранить отдельные элементы управления расходилось с желанием советской власти создать единый государственный механизм управления, в котором не нашлось места для автономии местного управления.

Обозначенная проблематика, к сожалению, не получила своего должного научного освещения в научной литературе. В то же время потребность в этом очевидна, особенно с учетом необходимости историко- и теоретико-правового анализа нормативных правовых актов, определяющих основные направления и перспективы развития местного самоуправления. Целостное научное понимание историко-правового развития местного самоуправления Симбирско-го-Ульяновского края — это возможность продолжить развитие конституционных норм, затрагивающих вопросы муниципального строительства, с учётом историко-культурных особенностей развития муниципалитетов.