Симметричность российского федерализма в рамках обеспечения демографической безопасности на Дальнем Востоке России

Одной из конституционных характеристик российского государства является его федеративное устройство, которое предопределило наличие в его составе 85 субъектов, образуемых на основе нацио- нально-территориальных и территориальных особенностей каждого. При этом статья 5 Конституции Российской Федерации дает науке конституционного права возможность рассматривать российское государство как симметричную федерацию, провозглашая равенство субъектов как во взаимоотношениях друг с другом, так и с федеральными органами власти. Тем не менее анализ социальноэкономического развития регионов и связанной с ним возможности последних воплощать в жизнь предусмотренные законодательством Российской Федерации права и обязанности позволяет нам сделать вывод о несостоятельности механизма реализации данной нормы. Отсутствие индивидуального подхода в формировании основных направлений внутренней и внешней политики государства с учетом особенностей регионов предопределило появление множества экономических, политических, культурных, социальных и иных проблем, разрешение которых невозможно без деятельного участия федерального центра. Ярким примером в данной области является демографическая политика государства, которая, преследуя общую для страны цель, порождает совершенно противоречивые по содержанию результаты в регионах.

Основным нормативно-правовым актом в сфере реализации демографической политики российского государства является Концепция демографической политики Российской Федерации до 2025 года1, которая провозглашает стабилизацию численности населения как основную цель деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Стабилизация численности населения связана с основными демографическими показателями, установленными на определенный промежуток времени и учитываемыми при анализе статистических данных. Более того, одним из принципов реализации демографической политики в Российской Федерации является «учет региональных особенностей демографического развития и дифференцированный подход к разработке и реализации региональных демографических программ». Таким образом, чтобы дать оценку эффективности норм федерального законодательства в сфере реализации демографической политики, необходимо проанализировать принятые на уровне регионов нормы в рассматриваемой сфере, изучить особенности формирования и деятельности органов государственной и муниципальной власти и, самое важное, оценить результаты этой деятельности на основе анализа статистических показателей для конкретного региона.

Дальневосточный федеральный округ является аутсайдером по демографическим показателям не только в количественном, но и качественном их содержании. Имея самую большую территорию среди других федеральных округов (общая площадь 11 субъектов входящих в округ 6952 кв. км при общей площади Российской Федерации в целом 17125 кв. км), он является самым слабозаселенным (1,2 человека на 1 кв. км). Более того, согласно официальным данным Росстата, численность населения с 1 января 2021 г. по 1 января 2022 г. сократилась приблизительно на 23 тысячи человека, 40% из которых – это естественная убыль населения и 55% – миграционный отток. Таким образом, только за один год население федерального округа сократилось почти на 30%2.

Стоит отметить, что большинство субъектов, входящих в Дальневосточный федеральный округ, являются пограничными территориями и соседствуют с густонаселенными Японией, США по морю и Китаем, КНДР и Монголией по суше. На территории округа находятся крупнейшие месторождения алмазов, золота, нефти, газа, угля, полиметаллов мирового значения. Через территорию региона проходят крупнейшие в России железнодорожные магистрали, связывающие страну с Европой и Азией [5, с. 23].

Катастрофическая убыль населения с территорий Дальневосточного федерального округа является явной угрозой национальной безопасности Российской Федерации и может повлечь нарушение территориальной целостности государства. До сих пор остро стоит территориальный вопрос с Японией по поводу Курильских островов, входящих в территорию Дальневосточного федераль- ного округа. В данном случае стоит согласиться с мнением ведущих ученых демографов о том, что негативные демографические процессы носят центростремительную направленность, и совершенно очевидно, что уже завтра количество спорных территорий может резко возрасти ввиду их ресурсной привлекательности и слабой развитости как в экономическом, так и в демографическом потенциале [1, с. 98].

Государственно-правовое регулирование демографических процессов в сфере миграции, социально-экономической, национальной политики в России связано, прежде всего, с нормативно-правовым воздействием на общественные отношения. Эффективность механизма реализации данных норм напрямую зависит от формируемых органов государственной власти, осуществляющих функции как в сфере нормотворчества, так и административной деятельности. Стоит отметить, что специально уполномоченный орган государственный власти в сфере реализации демографической политики на Дальнем Востоке России был образован сравнительно недавно. До этого момента функции в сфере реализации демографической политики государства осуществляли сразу несколько органов государственной власти, дублируя работу друг друга. Результатом такой деятельности стало неэффективное использование государственных ресурсов, а самое главное – невозможность эффективного планирования и как следствие – отсутствие ответственности органа власти, так как исполнение задач демографической функции государства не являлось для них основным направлением деятельности. В 2012 г. было образовано Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, данному министерству были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии. Однако это также не внесло ясности в вопрос определения результативности деятельности министерства.

В 2019 г. Указом Президента РФ Минвостокразвития было переименовано в Министерство по развитию Дальнего Востока и Арктики. В деятельности министерства появились новые функции, связанные с выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации. Таким образом, единственный специализированный орган государственной власти, непосредственно осуществляющий функции в сфере реализации демографической политики на Дальнем Востоке России, «прирос» новой территорией с совершенно отличными проблемами и способами их решения. В рамках деятельности нового министерства возникает вопрос, прямо вытекающий из его названия: почему реализацию социально-экономической политики на Дальнем Востоке России объединили с развитием Арктической зоны. Как эффективность освоения новой территории может повлиять на дистрофические процессы в субъектах Дальнего Востока, который на данный момент не нуждается ни в дополнительной территории, ни в ресурсах. Более того, анализ структуры данного министерства позволяет нам сделать вывод, что основная часть департаментов и отделов, входящих в его основу, ориентированы именно на проблематику освоения и развития Арктической зоны. Таким образом, в сфере государственного управления демографическая политика как одна из основных функций государства в рамках обеспечения национальной безопасности, разведена на миграционную, социальную и экономическую политику, проводимую без учета целей поставленных в нормативных актах.

Как говорилось ранее, базовый подход к нормативному регулированию демографической политики задан Конституцией Российской Федерации. Установленный порядок построения системы законодательства на принципах федеративного устройства, а также механизм разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обусловили особенности нормативного регулирования демографической политики. Таким образом, стоит согласиться с тем, что приоритетными направлениями регионального развития России в сфере демографической политики являются не только реализация конституционного принципа федерализма, воплощенного в централизованной системе власти и нормативного регулирования, но и узкая направленность в пределах правового регулирования территориального развития Дальнего Востока [3, с. 168].

Изучение нормативных основ демографической политики стоит начать не только с изучения норм федерального законодательства, но и затронуть давно забытый, но реабилитированный сравнительно недавно с советской эпохи механизм стратегического планирования. Так, Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» заменил закон о госпрогнозировании и программах социально-экономического развития страны. Благодаря ему в рамках стратегического планирования государство стремится создать четкую нормативную основу для разработки и реализации правовых норм в рамках обеспечения национальной безопасности России. Более того, в рамках реализации данного закона действуют достаточно большое количество подзаконных актов, обеспечивающих комплексную систему стратегического планирования и взаимодействия различных ветвей власти. На уровне большинства субъектов, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, были приняты подобные акты1. Проведенный анализ системы стратегического планирования в субъектах, входящих в Дальневосточный федеральный округ, указывает на отсутствие целостного подхода к механизму правового регулирования и контроля эффективности деятельности в субъектах. Говоря простым языком, данные акты попросту дублируют федеральное законодательство, ссылаясь лишь на учет в системе собственного планирования пространственно-локализованных видов деятельности каждого региона. Более того, большая часть дальневосточных субъектов в рассматриваемых документах закрепили принципиально различные порядки их утверждения. Например, Хабаровский, Камчатский края стратегии развития утвердили исполнительным органом государственной власти в субъекте, а Приморский край и Магаданская область – в форме закона законодательным органом власти. Данные расхождения указывают на явный дисбаланс в системе регулирования и контроля эффективности деятельности, так как в своем содержании захватывают деятельность различных органов власти как на уровне государственных органов субъекта, так и на муниципальном уровне. В данном случае уместно было бы принятие стратегии развития региона в форме закона субъекта.

Далее процесс нормативного регулирования становится еще более запутанным. Принятые на уровне субъекта стратегии развития включают в себя механизм их реализации, а также индикаторы оценки эффективности деятельности органов публичной власти. При этом полномочия органов власти заменяются общими фразами, что свидетельствует о явно формальном подходе к разграничению прав и обязанностей в рамках осуществления демографической функции. Ведомственные нормативно-правовые акты дальневосточных субъектов «растворяют» директивы демографических стратегий в рамках своей компетенции, подменяя «цели и задачи» условиями своей деятельности. Таким образом, анализ нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие общественные отношения в сфере реализации демографической политики на Дальнем Востоке России, позволяет нам сделать вывод, что государственные меры, направленные на стабилизацию численности населения в регионе, ориентированы только на улучшение социально-экономического положения дальневосточников за счет положительного сальдо рождаемости и уменьшения показателей смертности. Дей- ствующие программы социально-экономического развития дальневосточных регионов ориентированы в большей степени на инвестиционный капитал в развитии территорий, делая эффект от этих мер долгосрочным и весьма оценочным. Дальневосточное население не готово к таким ожиданиям и ежедневно выезжает на постоянное место жительства в другие регионы страны или за ее пределы.

Социально-экономические меры стимулирования внутренней миграции и закрепления на территориях дальневосточного населения, являющиеся исторически основным рычагом государственного воздействия на миграционные процессы, стали неэффективны. Так, утрата в связи с переездом в другие регионы дальневосточной надбавки к пенсии легко компенсируется местными выплатами в других регионах. Еще одним фактором, оказывающим негативное влияние на миграцию дальневосточного населения, является стоимость квадратного метра жилья в регионе. По данным Росстата, Дальний Восток России стоит на втором месте после Центрального федерального округа по стоимости жилья1. Налицо парадокс: регион с самыми низкими показателями социально-экономического развития имеет самые высокие цены на жилье.

Примечательно, что в отношении территорий Крайнего Севера действует программа по переселению с районов Крайнего Севе-ра2. Данная программа ориентирована на переселение постоянного населения с северных территорий на юг с целью снижения социальной нагрузки с северных территорий. Освоение Арктической зоны, таким образом, будет осуществляться вахтовым методом с привлечением иностранных инвесторов. Данная направленность нормативного регулирования идет вразрез с целями, поставленными главой государства в декларативных документах стратегического планирования в отношении дальневосточных земель. Трудно не согласится с мнением А.Г. Гришановой и Н.И. Кожевниковой, указывающих на не- состоятельность подхода, обозначенного в декларативных документах стратегического планирования и связанного с объединением субъектов Дальневосточного федерального округа. Хотя все субъекты и имеют статус приграничных территорий, их геополитическая роль и приоритет развития населенче-ского потенциала далеко не равнозначны для государства [4, с. 38].

На основе изученной системы нормативного регулирования демографической функции российского государства в рамках обеспечения ее национальной безопасности и разветвленной системы органов публичной власти, непосредственно реализующих эту функцию, стоит вернуться и еще раз обратиться к федеративным основам нашего государства. И именно «не учредительную, а технико-юридическую процедуру, направленную на перераспределение уже установленной компетенции (полномочий, но не предметов ведения) в отношении конкретного субъекта Российской Федерации. Разграничение же есть прежде всего уточнение универсальной границы между полномочиями органов власти разного уровня, и эта граница должна устанавливаться Конституцией РФ и федеральным законом» [6, с. 80]. Данный тезис подтверждает не только негативная статистика дальневосточной миграции и уровня социально-экономического развития Дальнего Востока России, но и положительный исторический опыт освоения и развития дальневосточных регионов. Как указывает Ю.А. Тихомиров, только государственное управление несет основную публичную нагрузку и обеспечивает устойчивое экономическое развитие регионов. Именно от него зависит реальное обеспечение прав и свобод граждан и обеспечение территориальной целостности и суверенитета государства [7, с. 13].

Асимметрия российского федерализма в рамках обеспечения демографической функции государства в отношении дальневосточных территорий обусловлена «миграционной непривлекательностью» региона, связанной, прежде всего, с отставанием в социальноэкономическом развитии. Выход из глубокого демографического кризиса видится только в установлении централизованной системы управления на уровне федерации. На сегод- няшний день стоит констатировать, что делегирование полномочий федерального центра для учета региональных особенностей показало полную неэффективность механизма государственного и муниципального управления.