Система полномочий органов публичной власти в области развития предпринимательства

Введение .

В соответствии со ст. 34 Конституции РФ, каждый имеет право для свободного использования своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. При этом роль органов публичной власти не сводится только к охране права на свободу предпринимательской деятельности.

Преобразование деловой инициативы российских граждан в социально-экономическую пользу, направление предпринимательства в конструктивное с точки зрения целей социальноэкономического развития русло – важнейшая задача государства. Как отметил Президент России В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 21 февраля 2023 г., «именно частный бизнес на фоне внешних попыток сдержать Россию доказал, что умеет адаптироваться к быстро меняющейся конъюнктуре, в непростых условиях обеспечивать рост экономики. Поэтому каждая деловая инициатива, направленная на пользу стране, должна получить поддержку»1.

Одна из проблем публично-правового регулирования в предпринимательской сфере состоит в практическом разграничении компетенции и зон ответственности между федеральными органами публичного управления и органами публичного управления субъектов РФ.

Недостаточно чёткое разграничение предметов ведения Российской Федерации и её субъектов на конституционном уровне оставляет широкий диапазон для различных подходов к распределению функций публичного управления в предпринимательской сфере между федеральным центром и регионами. Вышесказанное предопределяет актуальность темы настоящей статьи.

Обсуждение .

Необходимо отметить, что разграничение полномочий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в действующем законодательстве отнесено к числу основных принципов государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации2.

Рассматриваемый принцип представляет собой частное проявление конституционного принципа федерализма, который в научной литературе признаётся основным принципом организации государств, основанным на объединении равноправных и относительно самостоятельных составных частей и основой функционирования которых является распределение властных полномочий между центром и составными частями [1, с. 203].

Вместе с тем, предметы ведения между Российской Федерацией и её субъектами разграничены по модели «остаточной компетенции»; то есть, к полномочиям субъектов относится то, что не отнесено к исключительной компетенции РФ и к их совместному ведению. При этом развитие современного российского конституционного правопорядка сопровождается регулярно возникающими противоречиями между федеральным публично-правовым регулированием и публичноправовым регулированием на уровне субъектов РФ. На это указывает практика Конституционного Суда РФ, в рамках которой нередко даётся оценка конституционной правомерности регионального законодательства и разрешается вопрос о том, не вышел ли законодатель за пределы своей компетенции при регулировании предпринимательской деятельности ( см ., например : Опре деление Конституционного Суда РФ от 01 июля 1999 г . № 111- О « По жалобе граждани на Варганова Валерия Витальевича на наруше ние его конституционных прав Федеральным законом « О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности » и За коном Белгородской области « О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности » // Собрание законодательства РФ , 02.08.1999. № 31. Ст . 4039; Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2001 № 82- О « По жалобам граждан С . О . Евсикова , Т . Г . Сибирченковой , Р . К . Исламовой , Л . И . Лен - гле , С . В . Рыбакова , А . В . Привалова на наруше ние их конституционных прав положениями Федерального закона « О едином налоге на вме ненный доход для определенных видов дея тельности » и положениями соответствующих законов Республики Марий Эл , Ставропольско го края , Нижегородской области и Пермской области » // Собрание законодательства РФ . 11.06.2001. № 24. Ст . 2500).

Приблизительно с середины 2000-х годов федерализм в России вновь вступил в фазу трансформации, особенность которой заключается в одновременном усиление центростремительных сил, с одной стороны, и сохранение определённой самостоятельности субъектов Российской Федерации – с другой. Данная тенденция предопределила введению в Конституцию понятия « публичная власть», система которой объединя- ет в себе органы государственной, муниципальной власти, а также иные государственные органы. При этом логичным стало появление в публично-правовом поле и коррелирующего понятия «публичное управление», система которого включает в себя также общественные органы [2, с. 20]. Отчасти согласимся с Ю.В. Кимом, что Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» содержит положения о деэтатизации субъектов РФ и «деконституционализации» начал федерализма, выразившиеся в дальнейшем сужении самостоятельности субъектов РФ и усилении централизации власти [3, с. 29]. При этом сложно не согласиться и с Н.Д. Эриашвили в том, что принципы государственно-территориального устройства должны быть переориентированы на цели устойчивого развития и национальной безопасности государства безотносительно к тому, в какой мере в государственном управлении присутствуют элементы унитаризма и федерализма» [4, с. 85].

Толкование конституционных полномочий в области публично-правового регулирования предпринимательской деятельности между Российской Федерацией и субъектами Российской в логической связи с пределами ведения, установленными статьями 71 и 72 Конституции РФ должно осуществляться в контексте актуальных целей национального и социально-экономического развития.

Анализируя ст. 71 Конституции РФ можно выделить следующие составляющие исключительный предмет ведения Российской Федерации конституционные полномочия, имеющие прямое или косвенное отношение к публично-правовому регулированию предпринимательской деятельности:

– установление правовых основ единого рынка;

– финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

– федеральный бюджет;

– федеральные налоги и сборы;

– федеральные фонды регионального развития;

– установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического и иных видов развития.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации из полномочий, составляющих предмет публично-правового регулирования предпринимательской деятельности, можно выделить установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, а также административное, административно-процессуальное и некоторые иные виды законодательства. Отдельные полномочия, предусмотренные ст. 72 Конституции РФ, несомненно, относятся к регулированию предпринимательства, но лишь косвенно.

Необходимо отметить, что дефиниции «предпринимательская деятельность» или «предпринимательство» не используются в статьях 71 и 72 Конституции. Из проанализированных конституционно-правовых норм следует, что отношения в сфере предпринимательства выступают в качестве самостоятельного предмета на трёх уровнях публично-правового регулирования: федеральном, региональном и, третьем, совместном – мезоуровне . Как отмечается в научной литературе, наличие особого мезоуровня управления, активно действующего в рамках единой «вертикали власти» и в обеспечении интересов экономической безопасности страны, выступает одним из преимуществ государства федеративного типа [5, с. 83].

Наличие трёх этих уровней, ввиду их институциональной самостоятельности предполагает и их неизбежную дихотомию, которая может выражаться в разнонаправленности, в том числе и публично-правового регулирования (принятии противоречащих друг другу и принимаемых на разных уровнях нормативных правовых актов, управленческих решений, заключаемых публично-правовых договоров и т.д.).

Публично-правовое регулирование на территории различных субъектов РФ характеризуется неравномерностью, различным уровнем правового и организационного обеспечения поддержки предпринимателей. Как следствие, в целом по России малый и средний бизнес имеет большую региональную концентрацию. На 10 субъектов приходится более 50 % от общего количества субъектов МСП по стране. Большая часть сосредоточена в Центральном ФО, где занято в сфере МСП 43 % экономически активного населения, и в Приволжском ФО – 33 % трудоспособного населения1. При этом неравномерность пространственного развития Российской Федерации, усиление дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития отнесены представляют собой одну из угроз экономической безопасности2.

Совокупное толкование статей 9, 10 и 11 Федерального закона «О развитии субъектов малого и среднего предпринимательства» позволяет выделить «равновекторные» полномочия, закрепленные за федеральным, региональным и муниципальным уровнями. В частности, к таковым следует отнести:

– содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства; пропаганду и популяризацию предпринимательской деятельности;

– поддержку развития программ развития предпринимательства (на федеральном уровне – поддержка программ субъектов, на региональном – поддержка муниципальных программ);

– формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и др.

На наш взгляд, совокупность полномочий органов системы публичной власти (федеральных, на уровне субъектов и муниципальных) отвечает таким системообразующим признакам, как:

• 1.    Наличие общих целей или целенаправленность системы [6, 7, 8] (прежде всего, речь идет о целях социально-экономического развития Российской Федерации, закрепленных в документах стратегического планирования).

• 2.    Делимость системы на подсистемы, компоненты и элементы. На этот признак в той или иной терминологической интерпретации указывает большинство ученых, исследовавших теорию систем в научно-правовом контексте [9, с. 52; 10, с. 18; 11, с. 237].

Всю совокупность полномочий в области развития предпринимательства можно разделить по следующим критериям:

• – по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные;

  – по уровню субъектов реализации полномочий: федеральный, региональные, муниципальные;

  – по содержанию: организационноуправленческие, финансово-экономические, правовые).

• 3.    К свойствам системы также относится её целостность. Целостной системой будет такая система, «в которой внутренние связи ее частей между собой преобладают над внешним воздействием, а также значительно превышают иные силовые вмешательства, обусловливающие су-

• ществующее движение этих частей в системе» [10, с. 82].

Кроме того, можно выделить исключительные (закрепленные только за одним уровнем власти – как, например, полномочия по выработке единой государственной политики в сфере предпринимательства закреплено исключительно за федеральным уровнем) и равновекторные (идентичные для всех уровней публичного управления – например, содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций).

Целостность всей совокупности полномочий в области развития предпринимательства обеспечивается их консолидацией в рамках Федерального закона «О развитии субъектов малого и среднего предпринимательства», а также единством системы публичной власти. Важное свойство системы, отмечаемое в научной литературе, заключается также в том, что целостность формирует взаимоотношения системы как целого со средой, отличного от взаимодействия с ней отдельных элементов [12, с. 55].

Результаты .

Итак, вся совокупность конституционных полномочий Российской Федерации и её субъектов в области развития предпринимательства образует собой единую систему полномочий органов публичной власти в области развития пред принимательской деятельности. Несмотря на институциональную самостоятельность реализующих такие полномочия субъектов, в целом эта система объединена едиными целями и задачами, которые определяются на уровне единой системы публичной власти (единая политика в области предпринимательской деятельности, принципы её поддержки и др.).

Взгляд на публичные полномочия в области поддержки предпринимательской деятельности с системно-институционального ракурса подчеркивает ключевую консолидирующую роль верховной публичной власти, которая объединяет государственную, муниципальную власть с институтами гражданского общества вокруг развития предпринимательства в ракурсе достижения целей национального и социально-экономического развития.

Согласимся с В.А. Авдеевым: «Единство системы публичной власти представляет собой консолидацию деятельности и взаимодействие органов публичной власти различного вида и уровня совместно с институтами гражданского общества в целях обеспечения интересов российских граждан» [13, с. 21].

В таких условиях возрастает роль Президента РФ и возглавляемого им Государственного Совета как консолидирующей силы, способной преодолеть противоречия, возникающие между разными уровнями публично-правового регулирования предпринимательской деятельности.

Публичное управление осуществляется за счет потоков информации, в центральном элементе системы должна происходить аккумуляция таких потоков, анализ информации и подготовка на её основе необходимых управленческих решений. Нижестоящие органы государственной и муниципальной власти, а также иные элементы системы публичной власти в этом смысле выступают в том числе и в качестве объектов воздействия, на которые направлено публичное управление.

Президенту РФ как лицу, возглавляющему систему публичной власти, наделенному широким набором инструментов прямого и опосредованного организационно-управленческого воздействия на региональный и муниципальный уровень регулирования, требуется независимый от какой-либо ветви и уровня государственной власти специализированный канал связи, позволяющий анализировать положение дел в области предпринимательской деятельности.

В этой связи, на уровне федерального законодательства целесообразно предусмотреть формирование рейтинга регионального развития в области поддержки предпринимательства.

Критерии, на основе которых для каждого субъекта РФ будет определяться текущее место в рейтинге, должны устанавливаться и, при необходимости, корректироваться Правительством РФ, а предоставление данных для формирования соответствующего рейтинга следует сделать обязательным для всех органов системы публичной власти, участвующих в поддержке предпринимательства.

Предложенный рейтинг необходим высшим органами системы публичной власти для объективной оценки соответствия региональной политики в области поддержки предпринимательства пределам конституционных полномочий субъектов РФ, эффективности этой политики в контексте её соответствия целям национального и социально-экономического развития.

Заключение .

Таким образом, анализ конституционноправовых норм о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволил сформулировать вывод о том, что отношения в сфере предпринимательства выступают в качестве самостоятельного предмета на трёх уровнях публичноправового регулирования: федеральном, регио-нальном и, третьем, совместном - мезо -уровне . Наличие трёх этих уровней ввиду их институциональной самостоятельности предпола-