Систематизация существующих инструментов прямого государственного регулирования сферы услуг

Вопросы государственного регулирования отраслей и сфер в настоящее время являются особенно актуальными. При этом фактически отсутствуют теоретические работы, направленные на осмысление возможностей государственного регулирования сферы услуг, несмотря на то, что ее роль и значение возрастают год от года. Дальнейшее развитие сферы услуг связано с формированием научно-обоснованного представления о том, какие механизмы может использовать государство для развития новых приоритетных услуг.

Как показывает мировой опыт, механизм устойчивого развития сферы услуг включает в себя два органически взаимосвязанных блока: механизм рыночной самоорганизации воспроизводства на всех уровнях и систему государственного регулирования и поддержки устойчивого развития. Механизм устойчивого развития сферы услуг следует рассматривать как способ организации расширенного воспроизводства услуг с помощью таких форм, методов и рычагов, которые гарантируют наиболее полное удовлетворение потребностей населения страны в соответствующих услугах. В полной мере регулирование сферы услуг на основе механизма рыночной самоорганизации невозможно. Для формирования эффективного механизма устойчивого развития сферы услуг требуется создать ряд необходимых предпосылок:

• •    особая социально-культурная среда в виде атмосферы обновления и подъема отраслей услуг;

• •    мобилизация эффективных движущих сил для подъема экономики сферы услуг;

• •    гибкое реагирование структурных, технологических и социальных источников повышения эффективности сферы услуг на изменения внешних условий;

• •    повышенное начальное внимание государства к трансформации сферы услуг с целью дачи импульса внутренним факторам развития системы.

Вопрос об эффективной трансформации такой сферы деятельности, как сфера услуг, в рыночной экономике имеет особо важное значение для государства, поскольку частные предприниматели в основном осваивают те секторы рынка, которые нацелены на обслуживание высокодоходных слоев населения.

Среди форм вмешательства государства в сферу услуг в РФ следует отметить такие, как установление и/или прямое регулирование цен на отдельные социально-значимые услуги, лицензирование и сертификация, система государственного и муниципального заказа, установление налоговых льгот.

Обычно государство вмешивается в рыночную ситуацию в следующих случаях:

• •    усиления тенденции монополизации рынка платных услуг;

• •    явно выраженной неравномерности распространения информации в экономической среде;

• •    неспособности производить такие услуги, которые потребляют все члены общества вне зависимости от того, в какой мере каждый член общества оплачивает пользование этими услугами;

• •    отсутствия социально приемлемых границ неравенства в распределении доходов;

• •    неэффективной рыночной регуляции.

Общепризнано, что наиболее эффективной для сферы услуг концепцией регулирования является теория, разработанная Дж.М. Кейнсом, который первым признал необходимость государственного регулирования экономики, обобщая опыт антикризисной экономической политики в США и странах Европы. Именно ему принадлежит тезис о «невидимой руке рынка». С тех пор его концепция претерпела множество изменений. В работах Дж. Гэлбрейта, Д. Белла, Д. Норта и других ученых развито институциональное направление экономической теории.

В настоящее время необходимость государственного вмешательства в рыночную экономику ни у кого не вызывает сомнений, дискуссия ведется вокруг вопросов о степени этого вмешательства. Конкретные направления и формы государственного регулирования определяются в соответствии с этапом развития. Понятно, что для индустриального общества с неразвитой рыночной системой — это одно, а для развитых постиндустриальных держав — совершенно другое.

Существует множество теоретически разработанных и практически опробованных мер государственного воздействия на рынок услуг, которые сводятся к следующим принципиально отличным группам: нормативное регулирование, экономическое (финансовое) регулирование, производство и перераспределение доходов. Эти группы методов испробованы во Франции, Германии, Австрии, Японии и др. И хотя механизм государственного регулирования в этих странах был различным, общим являются его составляющие: субъекты и объекты регулирования, цели, средства и наличие определенно отличных этапов для разных уровней развития государственной экономической политики и рыночных отношений. Так, к субъектам государственного регулирования на рынке услуг можно отнести различные государственные органы (министерства, агентства и службы). К объектам регулирования относятся социально-экономические процессы, отраслевые группы и подгруппы услуг, структура услуг, их воспроизводственный цикл, условия инвестирования, цены и тарифы на услуги, уровень государственных компенсаций и дотаций, социальных пособий, налогообложения и др. Целью государственного вмешательства является развитие сферы услуг и ее безболезненная для населения трансформация.

Средства государственного регулирования (административные и экономические) могут быть самыми различными, их выбор зависит от конкретной ситуации на рынке услуг. Опыт развитых стран показывает высокую эффективность прямого государственного регулирования производства услуг средствами государственного бюджета. Хорошо зарекомендовали себя в этой области государственный заказ, регулирование налогов, льготы для развития предпринимательства, регулирование ценообразования и стимулирующие меры. Нельзя не сказать также о необходимости координации усилий производителей услуг посредством государственного программирования.

Обычно региональная или муниципальная программа по совершенствованию и развитию потребительского рынка и сферы услуг включает четыре направления:

• 1)    нормативно-правовое обеспечение деятельности субъектов сферы торговли, массового питания, бытовых услуг;

• 2)    поддержка социально значимых видов услуг и предприятий, осуществляющих производство и поставки продовольственных ресурсов;

• 3)    совершенствование и развитие материально-технической базы предприятий потребительского рынка и услуг, пищевой и перерабатывающей промышленности;

• 4)    повышение уровня обслуживания населения.

Примерами федеральных программ, направленных на развитие сферы услуг в нашей стране, являются: Федеральная целевая программа «Свой дом», Президентская программа «Развитие и сохранение культуры и искусства РФ», «Модернизация транспортной системы России», программы «Развитие туризма в Российской Федерации» и др.

Эффективная политика в сфере услуг не должна исчерпываться только реализацией экономических программ. Проблема заключается в том, что существующие программы имеют краткосрочный и переходный характер, создаются на основе обобщенных экономических показателей и зачастую не учитывают конкретных потребностей отдельных групп населения.

Система поддержки развития сферы услуг предполагает сочетание прямых и косвенных методов регулирования. К прямым методам относятся различные формы кредитования и прямого финансирования государственных предприятий и малого предпринимательства в сфере услуг. Поэтому одной из важнейших задач является разграничение функций управления и их уточнение на всех уровнях власти: федеральном, региональном, местном. К косвенным методам регулирования сферы услуг следует отнести создание, развитие и поддержание специальной институциональной среды. Оптимальное сочетание прямых и косвенных методов регулирования сферы услуг должно соответствовать этапам исторической эволюции самой сферы услуг и общества.

Как показало проведенное исследование, в настоящее время не обобщена и не систематизирована информация об инструментах государственного регулирования различных отраслевых групп и подгрупп услуг. Имеются разработки, затрагивающие сферу услуг в целом [1], отдельные группы услуг или же конкретные применяемые инструменты государственного регулирования [2]. Так, Л.Г. Кухтинова [3] в своих работах наибольшее внимание уделяла сфере социальных услуг и, в частности, механизму их государственного регулирования, чему посвящены многие ее работы. Е.Н. Щербак [4] также более узко рассматривала оказание образовательных услуг в России и их государственное регулирование. В работах многих авторов приводятся исследования государственного регулирования сферы бытового обслуживания населения, что также затрагивает только отдельную группу услуг [5].

Изучение научной литературы показало, что отсутствует систематизация инструментов государственного регулирования различных отраслевых групп и подгрупп услуг. Однако прежде чем попытаться сделать это, необходимо рассмотреть специфические особенности каждого из инструментов регулирования более подробно.

Регулирование путем принятия и реализации различных целевых программ. В условиях проведения административной реформы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов» все более важным и распространенным становится программно-целевой метод, позволяющий комплексно и системно решать проблемы экономической и социальной политики страны. Основу данного метода составляют целевые программы, которые могут быть классифицированы следующим образом:

• •    президентские (находятся под контролем

Президента РФ);

• •    федеральные (федеральные целевые программы и федеральные адресные инвестиционные программы);

• •    региональные (разрабатываются и утверждаются субъектами Федерации, финансируются за счет их бюджетов и реализуются на территории регионов);

• •    муниципальные (долгосрочные целевые программы и ведомственные целевые программы; разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления, финансируются за счет местных бюджетов и реализуются на территории муниципальных образований).

При этом в составе целевой программы могут быть несколько подпрограмм, ориентированных на решение конкретных задач. Такое разделение целевой программы осуществляется исходя из масштабности и сложности поставленной цели.

Государственный (муниципальный) заказ — один из важнейших инструментов государственного регулирования. Он позволяет использовать преимущества конкуренции там, где фактически существует монополия потребителя (в лице государственных и муниципальных органов). Благодаря государственному (муниципальному) заказу имеется возможность снизить затраты соответствующего бюджета на «покупку» необходимых социальных услуг.

Квоты. Этот инструмент прямого государственного регулирования является одним из наиболее сложных для понимания, потому что для каждой сферы применения может иметь различную трактовку. С.И. Ожегов [6] дает следующее определения данного термина: «квота — доля, норма чего-либо допускаемого (в системе налогов, производства, сбыта и т. п.)». Квоту можно рассматривать не только как долю чего-либо допускаемого, но и как ограничение, предельный (максимальный) объем чего-либо. Наиболее распространен данный инструмент в государственном регулировании экспорта и импорта. Этот инструмент государственного регулирования находит достаточно широкое применение в сфере занятости, примером может служить квотирование рабочих мест для инвалидов. В настоящее время квоты широко используются в государственном регулировании предоставления медицинских услуг. Так, ежегодно утверждается перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи (ВМП). Для болезней, включенных в указанный список, государство осуществляет прямое финансирование в рамках региональных квот на ВМП, то есть рассчитывается стоимость услуги, входящей в список, и в зависимости от ве- личины региона и заболеваемости той или иной патологией выделяются средства на лечение определенного количества пациентов из данного региона на год. В настоящее время система квотирования успешно реализуется в образовании, например, в целях содействия иностранным государствам в подготовке кадров Правительством Российской Федерации устанавливается квота на образование иностранных граждан в Российской Федерации по основным и дополнительным профессиональным образовательным программам за счет средств федерального бюджета [7].

Прямое регулирование цен проявляется в участии государства в формировании уровней и структуры в движении цен, формировании правил ценообразования на услуги. К задачам государства в данном направлении относятся: определение порядка исчисления уровня затрат, определение расходов, подлежащих возмещению из прибыли, ограничение рентабельности производства услуг монополистами. Среди методов прямого регулирования цен (тарифов) следует выделить установление фиксированных цен на услуги, установление предельных минимальных или максимальных цен (например, широко применяется для медицинских услуг), установление коэффициентов к действующим ценам на услуги и другие.

Государственное финансирование — метод безвозвратного предоставления финансовых ресурсов субъектам хозяйствования за счет средств бюджетных и внебюджетных фондов. Государство прямо или косвенно финансирует некоторые группы услуг. Масштабы государственного финансирования во многом определяют состояние материально-технической базы и интенсификацию производства в учреждениях образования и здравоохранения, организациях, связанных с охраной окружающей среды, и др.

Таким образом, исходя из рассмотренных особенностей каждого инструмента прямого государственного регулирования и практики их применения в различных отраслевых группах и подгруппах услуг, была составлена сводная таблица 1, в которой отражено применение каждого из данных инструментов. Для составления таблицы была использована классификация услуг, отраженная в Общероссийском классификаторе услуг населению (ОКУН) [8].

Как видно из таблицы, наиболее часто используемыми инструментами для сферы услуг являются нормативно-правовое регулирова- ние и установление стандартов. Вместе с тем, применение этих инструментов для каждой отраслевой группы и подгруппы услуг имеет особенности. Часто используется лицензирование, которое применяется почти во всех исследуемых отраслевых группах и подгруппах услуг, за исключением бытовых услуг, услуг учреждений культуры и санаторно-оздоровительных услуг. В восьми из тринадцати отраслевых группах услуг применяется регулирование путем принятия и реализации федеральных целевых программ. Однако в тех отраслевых группах и подгруппах услуг, которые не регулируются федеральными целевыми программами (это бытовые, санаторно-оздоровительные, ветеринарные услуги, услуги правового характера и услуги банков), успешно реализуется программно-целевой метод регулирования на муниципальном уровне. Еще менее часто применяются такие инструменты регулирования, как государственный (муниципальный) заказ, квоты и государственное финансирование. И, наконец, наименее распространен инструмент прямого регулирования цен, который используется только в трех отраслевых группах: услуги пассажирского транспорта, услуги связи и жилищно-коммунальные услуги. Анализируя таблицу по вертикали, следует отметить, что наиболее регулируемыми со стороны государства услугами являются услуги транспорта и ЖКХ, для регулирования которых государством так или иначе применяются все инструменты прямого государственного регулирования. Далее, исходя из таблицы 1, следуют медицинские и образовательные услуги, для регулирования которых характерны все инструменты за исключением прямого регулирования цен. Наименее регулируемыми со стороны государства являются бытовые услуги (нормативно-правовое регулирование и установление стандартов) и ветеринарные услуги, услуги правового характера (нормативно-правовое регулирование, лицензирование и стандарты).

На основании проведенного анализа целесообразно классифицировать отраслевые группы и подгруппы услуг по степени участия государства в процессе их оказания. В зависимости от данного критерия можно выделить две основные группы: спросовые услуги и регламентированные услуги.

Спросовые услуги — услуги, конъюнктура рынка которых предопределяется факторами и спецификой формирования их предложения, а также уровнем платежеспособных потребностей населения. К ним можно отнести бытовые услуги, туристские и экскурсионные услуги, услуги физической культуры и спорта, ветеринарные услуги, услуги правового характера, банковские услуги.

Регламентированные услуги — услуги, конъюнктура рынка которых определяется экономической политикой государства, уровнем развития материально-технической базы и другими, лежащими вне сферы рыночных отношений, факторами. К ним можно отнести услуги пассажирского транспорта, услуги связи, жилищно-коммунальные услуги, услуги учреждений культуры, медицинские услуги, санаторно-оздоровительные услуги, услуги в системе образования. Безусловно, данное деление всех

Таблица 1

Инструменты государственного регулирования различных отраслевых групп и подгрупп услуг

Отраслевые группы и подгруппы услуг Инструменты прямого государственного регулирования

О ш

g

8 1

|

||g

5-

ф ф

6 | 5 о

ф со

§ §- 8. 5* га"

ю

ф ф 8 1 cd m X о it

Нормативно-правовое регулирование

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Регулирование путем принятия и реализации различных федеральных целевых программ

+

+

+

+

+

+

+

+

Государственные (муниципальные) заказы

+

+

+

+

+

+

+

Квоты

+

+

+

+

+

+

+

Прямое регулирование цен

+

+

+

Государственное финансирование

+

+

+

+

+

+

+

Лицензирование

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Стандарты

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Таблица 2

Критерий	Виды услуг
	Спросовые	Регламентированные
Потребитель	Все население	Все население
Производитель	Чаще всего коммерческие организации	В равной степени коммерческие организации и государственные (муниципальные) учреждения
Формирование цены	В основном определяется спросом потребителей	Возможно участие государства с помощью регламентации методов ценообразования
Факторы, влияющие на потребление	Спрос, предложение, уровень доходов	Потребности, не имеющие предела насыщения
Применяемые инструменты прямого государственного регулирования	Нормативно-правовое регулирование, лицензирование, стандарты	Нормативно-правое регулирование, регулирование путем принятия и реализации федеральных целевых программ, государственные (муниципальные) заказы, квоты, прямое регулирование цен, государственное финансирование, лицензирование, стандарты

Сравнительная характеристика спросовых и регламентированных услуг

видов услуг на две группы является весьма условным, поскольку некоторые отрасли в равной степени испытывают влияние как механизмов рыночной самоорганизации, так и инструментов государственного регулирования.

В таблице 2 приведена сравнительная характеристика выделенных групп услуг — спросовых и регламентированных — по различным критериям.

Как видно из таблицы 2, спросовые и регламентированные услуги имеют ряд отличий, касающихся используемых механизмов формирования цены на услугу, особенности использования инструментов прямого государственного регулирования и др. Отдельные услуги могут быть подвержены государственному регулированию в большей степени, и поэтому могут быть определены как регламенти- рованные, другие регулируются значительно меньше, что затрудняет их классификацию по рассматриваемому критерию. С другой стороны, мониторинг применяемых государством мер регулирования позволяет не только выделить приоритетные направления развития сферы услуг, но и при разработке государственных программ более обоснованно использовать имеющиеся инструменты государственного регулирования.

Дальнейшее развитие сферы услуг в России во многом определяется эффективностью государственного регулирования, поэтому важной его целью является нахождение определенного баланса между применяемыми инструментами государственного регулирования и механизмом рыночной экономики для каждой отраслевой группы и подгруппы услуг.