Službena krivična dela - kritički osvrt na mehanizam krivičnopravne zaštite od korupcije

1.    Uvodna razmatranja

Krivična dela protiv službene dužnosti predstavljaju različite oblike i vrste zloupotrebe službenog položaja i javnih ovlašćenja u vršenju službene dužnosti koje su upravo učinjene od strane službenih lica kao nosilaca tih ovlašćenja.1 Kršenje službenog položaja i korupcija u raznim oblicima nanosi štetu ne samo pojedincima i ustanovama, već i društvu pa zato svaka pravna država ima interes da spreči i predupredi ovakva nedopuštena i protivpravna ponašanja pojedinaca i prinudi ih da vrše zakonom i drugim podzakonskim aktima predviđena ovlašćenja. Pojava zloupotreba, samovlašća i korumpiranosti državnih organa i njihovih službenika može se protumačiti kao izdaja javnog poverenja i ima za posledicu narušavanje njihovog ugleda, a ponekad i autoriteta cele vlasti. Službena lica vrlo često donose odluke, ne u skladu s potrebama građana, već zarad sopstvenog interesa.

Nezakonito ponašanje je praćeno u velikom broju slučajeva namerom da se sebi ili drugom fizičkom ili pravnom licu pribavi protivpravna imovinska korist, odnosno da se drugome učini kakva šteta ili da se povredi pravo drugog lica. Najčešće se radi o iskorišćavanju ili prekoračenju službenog položaja ili ovlašćenja ili pak o nevršenju službene dužnosti, koje zbog stepena težine i opasnosti Krivični zakonik predviđa kao krivična dela. Najopasnije oblike ovih ponašanja zakon inkriminiše kao krivična dela propisujući za njihove učinioce zatvor i druge krivičnopravne mere.

Upravo se predviđanjem krivičnih dela iz ove oblasti nastoji obezbe-diti zakonitost, pravilnost, efikasnost i celishodnost u radu državnih organa i drugih organizacija i zajednica i posebno od strane nosilaca službenih ovlašćenja.

2.    Pojam službenih krivičnih dela

Krivična dela protiv službene dužnosti predstavljaju razne vrste zloupotreba službenog položaja i javnih ovlašćenja u vršenju službene dužnosti ili u vezi sa njom od strane službenih lica kao nosilaca tih ovlašćenja. Svako prekoračenje i zloupotrebu ovih ovlašćenja, država proglašava opasnim i pro-tivpravnim ponašanjem i u zakonu propisanom sankcijom kažnjava njihove učinioce.

Ovakve pojave nisu samo relikt prošlosti, već su nažalost karakteristične i za naše društvo na današnjem stepenu razvoja.2 Takve pojave pogađaju pre svega pojedince, a potom i celo društvo.3 Kada govorimo o pojmovnom određivanju krivičnih dela izvršenih od strane službenih lica u vršenju službene dužnosti, bitno je napomenuti da se pod ovim pojmom u krivičnoprav-noj literaturi smatraju i druga kažnjiva, nedozvoljena, protivpravna deliktna ponašanja, a to su: 1) privredni prestupi, 2) prekršaji i 3) disciplinski prestupi.

Svaka država ima interes da spreči i predupredi ovakva nedopuštena i protivpravna ponašanja pojedinaca i prinudi ih da vrše zakonom ili drugim podzakonskim aktima predviđena ovlašćenja.

3.    Karakteristike službenih krivičnih dela

Službena krivična dela predstavljaju različite oblike i vidove zloupotrebe službenog položaja i javnih ovlašćenja u vršenju službene dužnosti od strane službenih ili odgovornih lica kao nosilaca tih ovlašćenja kojima se nanose teže povrede ili teže ugrožavanje službe.4 Objekt zaštite kod ovih krivičnih dela je službena dužnost državnih i drugih organa koji vrše javna ovlašćenja.

Kod ovih krivičnih dela radnja izvršenja se preduzima u vršenju službene dužnosti ili u vezi sa njom. Imajući u vidu vrstu službene dužnosti koja se krši i narušava vršenjem ovih krivičnih dela, službena krivična dela se mogu podeliti na dve grupe. To su: 1) opšta službena krivična dela i 2) posebna službena krivična dela. Opšta službena krivična dela se mogu izvršiti u svakoj službenoh dužnosti od strane nosioca službenih ovlašćenja. Posebna krivična dela se mogu izvršiti samo u određenim vrstama i oblicima službene dužnosti (npr. krivično delo kršenje zakona od strane sudije, javnog tužioca i njegovog zamenika iz čl. 360. KZ. RS).

U pravnoj teoriji možemo naći još jednu podelu krivičnih dela protiv službene dužnosti. To su: 1) prava službena krivična dela i 2) neprava službena krivična dela. Prava službena krivična dela su ona dela koja može izvšiti samo službeno lice u vršenju službene dužnosti ili u vezi sa njom. Neprava službena krivična dela su ona koja se mogu izvršiti i u službi i van nje.

Krivičnim delima protiv službene dužnosti povređuje se službena dužnost u smislu njenog pravilnog, celishodnog, blagovremenog, efikasnog i zakonitog funkcionisanja. Međutim, bitno je pomenuti da nisu sve povrede službene dužnosti krivična dela, već samo teže povrede, a lakše povrede predstavljaju disciplinske prestupe.

U našem pravnom sistemu zbog svojih posebnih karakteristika krivična dela protiv službene dužnosti su oduvek bila razdvojena u posebnu glavu kako u Osnovnom krivičnom zakonu, tako i u republičkom zakonodavstvu. Osnovni krivični zakon (bivši Krivični zakon SR Jugoslavije u glavi 19. predviđao krivična dela protiv službene dužnosti službenih lica u saveznim organima i organizacijama (u čl. 174-200). Krivični zakon Republike Srbije iz 1977. godine predviđao je službena krivična dela u dve posebne glave i to: 1) u glavi 21. pod nazivom: Krivična dela protiv službene dužnosti (čl. 242 – 256) i 2) u glavi 21A pod nazivom: Krivična dela korupcije (čl. 255a – 255z). Krivični zakonik iz 2005.godine koji je stupio na pravnu snagu 1. Januara 2006. godine u glavi 33. Pod nazivom: „Krivična dela protiv službene dužnosti” predviđa službena krivična dela (čl. 359 – 369).5

Ova zakonska rešenja skoro na isti način predviđaju pojam, karakteristike i sistematiku krivičnih dela protiv službene dužnosti. Sva ova dela imaju zajedničke karakteristike zbog kojih se izdvajaju u posebnu grupu krivičnih dela. Te zajedničke karakteristike se određuju s obzirom na: 1) objekt zaštite, 2) radnju koja se preduzima u vršenju službe, 3) svojstvo izvršioca dela, 4) vrstu posledice 5) oblik krivice. O ovim karakteristika će biti više reči u nastavku rada.

4.    Osnovni elementi službenih krivičnih dela 4.1.    Objekt zaštite

Objekt zaštite kod ovih krivičnih dela jeste službena dužnost državnih i drugih organa koji vrše javna ovlašćenja, odnosno dužnost odgovornih lica u preduzeću, ustanovi ili drugom subjektu.6 Smatra se da je glavni objekt zaštite kod ovih krivičnih dela državna uprava, javna vlast, javna ovlašćenja, zakonitost u radu državnog aparata. Osim službene dužnosti, kao osnovnog zaštitnog objekta, ova dela imaju za (uzgredne) zaštitne objekte imovinu, slobode i prava čoveka i građana (jer ta prava i slobode mogu biti ograničene aktima uprave).7

Zloupotreba službene dužnosti se najčešće pojavljuje kao sredstvo da se na jednostavan način ostvari neki nezakoniti cilj. Cilj izvršilaca ovih krivičnih dela svodi se na ostvarenje koristi za sebe ili drugog ili u prouzrokovanju štete fizičkom ili pravnom licu ili u povredi prava drugog lica. Upravo se zbog povrede službene dužnosti i pruža krivičnopravna zaštita, te se ovakva krivična dela i sistematizuju u posebnu grupu dela upravo prema ovom zaštitnom objektu.

• 4.2.    Vršenje službe

• 4.3.    Svojstvo izvršioca

Krivična dela protiv službene dužnosti su upravljena na povredu ili ugrožavanje službene dužnosti ili službe ili službenog ili javnog ovlašćenja. Dakle, ova se krivična dela vrše u službi ili u vezi sa vršenjem službene dužnosti. Ona se izvršavaju od strane lica sa određenim svojstvom, a to je svojstvo domaćeg ili stranog službenog lica ili svojstvo odgovornog lica. Izuzetak od ovog čine samo krivična dela pronevere, posluge i davanja mita. Prva dva pored službenog, može izvršavati i lice na radu u državnom organu, preduze-ću, ustanovi ili drugoj organizaciji.8

Kao njihov izvršilac se ne mora uvek javiti službeno lice, jer u slučaju krivičnog dela davanja mita to može biti svako lice koje daje poklon ili drugu vrednost.

I kod odavanja službene tajne, krivično delo može izvršiti lice koje nema više svojstvo službenog lica, ali je neovlašćeno saopštilo tajnu koju je saznalo u vršenju službene dužnosti ili u vezi sa službom.

Kao izvršilac dela kod ovih krivičnih dela mogu se javiti i sledeće vrste lica: To su : 1) domaće službeno lice, 2) strano službeno lice i 3) odgovorno lice.

Službenim licem u svojstvu učinioca dela (u smislu člana 112. KZ. RS)9 smatraju se sledeća lica : 1) lice koje u državnom organu vrši službene dužnosti, 2) izabrano, imenovano ili postavljeno lice u državnom organu, organu lokalne samouprave ili lice koje stalno ili povremeno vrši službene dužnosti i službene funkcije u tim organima, 3) lice u ustanovi, preduzeću ili drugom subjektu, kojem je povereno vršenje javnih ovlašćenja, koje odlučuje o pravima, obavezama ili interesima fizičkih ili pravnih lica ili o javnom interesu, 4) lice kojem je faktički povereno vršenje pojedinih službenih dužnosti ili poslova, 5) vojno lice izuzev kad su u pitanju krivična dela protiv službene dužnosti.

Strano službeno lice u smislu učinioca ovih krivičnih dela je lice koje je član zakonodavnog, izvršnog ili sudskog organa strane države, javni funk-cioner ili službenik međunarodne organizacije i njenih organa, sudija i drugi funkcioner međunarodnog suda.

Izvršilac ovih krivičnih dela može biti i odgovorno lice. Odgovornim licem se smatra vlasnik preduzeća ili drugog subjekta privrednog poslovanja ili lice u preduzeću, ustanovi ili drugom subjektu kojem je s obzirom na funkciju, uložena sredstva ili na osnovu ovlašćenja poveren određen krug poslova u upravljanju imovinom, proizvodnji ili drugoj delatnosti ili u vršenju nadzora nad njima ili mu je faktički povereno vršenje pojedinih poslova.

Subjektima privrednog poslovanja smatraju se i : 1) preduzeće, 2) drugo pravno lice koje obavlja privrednu delatnost, 3) preduzetnik.

Iako su ova krivična dela označena kao krivična dela protiv službene dužnosti, u ovoj glavi postoje i takva krivična dela koja se ne moraju izvršiti od strane službenog lica.10 To znači da izvršilac ovih krivičnih dela može biti i lice koje ne poseduje ovo svojstvo. Kod malog broja krivičnih dela iz ove grupe, kao što su pronevera i posluga kao izvršilac se može pojaviti i drugo lice kome su predmeti krivičnih dela povereni u službi ili uopšte na radu u državnom organu, preduzeću, ustanovi ili drugom subjektu ili radnji.

Izvršilac ovih krivičnih dela može biti i lice kome je prestalo svojsto službenog lica, a to znači da u vreme preduzimanja radnje izvršenja, učinilac nema svojstvo službenog lica, ali je to svojstvo učinilac imao ranije u vreme kada je saznao podatke koji imaju status službene tajne.

Izvršilac krivičnog dela davanja mita može biti svako lice koje daje poklon ili neku drugu korist službenom licu da u okviru službene dužnosti ili u vezi sa njom izvrši ili ne izvrši neku službenu radnju.

• 4.4.    Vrsta posledice

• 4.5.    Oblik krivice

5.    Sistematika krivičnih dela protiv službene dužnosti

Kod krivičnih dela protiv službene dužnosti posledica se prvo ispoljava u vidu posledice povrede. Ova se posledica može ispoljiti na različite načine, a pre svega u pribavljanju protivpravne koristi, nanošenju štete drugome ili u povredi prava drugog lica.11

Ipak, glavna posledica kod ovih krivičnih dela se ispoljava u vidu konkretne, bliske, neposredne, stvarne opasnosti, tj. u ugrožavanju pravilnog, kvalitetnog, blagovremenog, efikasnog i zakonitog vršenja službene dužnosti i službenih i javnih ovlašćenja. Izvršenjem ovih krivičnih dela nastaje opasnost za službu ili neko drugo javno ovlašćenje.

Krivična dela protiv službene dužnosti predstavljaju svesno i voljno kršenje službene dužnosti ili drugih javnih ovlašćenja, pa je logično zaključiti da učinilac postupa s umišljajem kao oblikom krivice.

Postojanje namere na strani učinioca dela u vreme preduzimanja radnje izvršenja, u najvećem broju slučajeva kvalifikuje umišljaj kao direktan, osim u slučaju izvršenja krivičnog dela odavanja službene tajne, gde postoji mogućnost da učinilac prilikom preduzimanja radnje izvršenja može postupiti i sa nehatom kao oblikom krivice.

Krivična dela protiv službene dužnosti su u najvećoj meri sistematizo-vana na jedinstvenom mestu u grupi krivičnih dela prema grupnom zaštitnom objektu. Nisu sva krivična dela protiv službene dužnosti sistematizovana samo u ovoj grupi krivičnih dela, već se niz dela učinjenih od strane službenih lica kojima se povređuje ili ugrožava službena dužnost nalaze i u drugim grupama krivičnih dela zavisno od objekta zaštite (dobra, vrednosti ili interesa) koji se istovremeno i pretežno ugrožava ovim krivičnim delima .

Krivični zakonik Republike Srbije u glavi 33. pod nazivom: ,,Krivična dela protiv službene dužnosti predviđa sledeća krivična dela: 1) zloupotreba službenog položaja (član 359.), 2) kršenje zakona od strane sudije, javnog tužioca i njegovog zamenika (član 360.), 3) nesavestan rad u službi (član 361.), 4) protivzakonita naplata i isplata (član 362.), 5) nenamensko korišćen-je budžetskih sredstava ( član 362a.), prevara u službi (član 363), 7) pronevera (član 364.), 8) posluga (član 365.) 9) trgovina uticajem, ranije protivzakonito posredovanje (član 366.), 10) primanje mita (član 367.), 11) davanje mita (član 368.), 12) odavanje službene tajne (član 369.).12

Zakon o izmenama i dopunama Krivičnog zakonika koji stupa na snagu 1. juna 2017. godine, predviđa nova krivična dela u grupi krivičnih dela protiv privrede.13 Ovu novinu je bitno pomenuti, jer neka krivična dela kao što su primanje i davanje mita u obavljanju privredne delatnosti predstavljaju neku vrstu modifikacije službenih krivičnih dela.

U pravnoj teoriji najčešće kritikovano službeno krivično delo jeste: ,,Zloupotreba’’ službenog položaja (član 359, KZ. RS.). Delo se sastoji u iskorišća-vanju službenog položaja ili ovlašćenja, prekoračenju granica službenog ovlašćen-ja ili u nevršenju službene dužnosti od strane službenog ili odgovornog lica čime se sebi ili drugom fizičkom ili pravnom licu pribavi kakva korist ili se drugome nanese kakva šteta ili se teže povredi pravo drugog.14 Ovo je opšte i osnovno službeno krivično delo.15 Smatra se da je biće krivičnog dela iz člana 359. KZ, najšira moguća kvalifikacija, a to odmah znači da je nejasna, neprecizna, a ono što je najproblematičnije - prevaziđena. Kažnjavanje za krivično delo zloupotrebe službenog položaja je supsidijarne prirode. Ovo delo postoji samo u onim slučajevima kada u konkretnim okolnostima izvršenog dela nema osnova za kvalifikaciju činjeničnog opisa kao nekog drugog posebnog ili primarnog krivičnog dela. Primanje i davanje mita, pranje novca, protivzakonita naplata i isplata, pronevera, trgovina uticajem, samo su neka od krivičnih dela u našem krivičnom zakonodavstvu. Njihove radnje izvršenja su konkretnije određene, ali se u isto vreme sva ta dela mogu podvesti pod široko postavljenu definiciju zloupotrebe službenog položaja, koja je dugo činila okosnicu svih krivičnih dela protiv službene dužnosti.

Ovo krivično delo se koristilo kao najčešća kvalifikacija u slučaju postojanja korupcije i mora se ukidati postepeno. Grupa država Saveta Evrope za borbu protiv korupcije (Greko) smatra da nije bitno kako će se delo zvati, ali je ključno kako će biti definisano. Definicija koja postoji u našem krivičnom pravu mora biti sužena. Zloupotreba službenog položaja neće odmah biti brisana, ali će se druga klasična krivična dela vezana za korupciju bliže odrediti i proširiti. U pitanju su primanje i davanje mita, trgovina uticajem, pranje novca i druga dela.16

U nekim uporednim zakonodavstvima postoje shvatanja da bi trebalo izvršiti apsolutnu dekriminalizaciju krivičnog dela davanja mita. Da bi došlo do korupcije potrebna su najmanje dva učesnika, a transakcija se neće dogoditi ako se zakonom može obeshrabriti makar jedna od stranaka da zasnuje taj odnos. U praksi pojedinih zemalja postoje asimetrije u pogledu inkrimini-sanja i sankcionisanja učesnika koruptivnog odnnosa. Korupcijom se stvara partnerski odnos, u kojem su obe strane jednako inkriminisane, te je samo na ovaj način moguće postići uzajamno poverenje između strana u koruptivnom odnosu. Neophodno je razbiti partnerski odnos, odnos poverenja između lica u koruptivnom odnosu. Davaoci nisu u poziciji da utiču na službeno lice i njegovo donošenje odluke povodom nekog pravnog ili drugog posla osim novčanim ili drugim podsticajem. Odluka da li će ponuđeni dar dovesti do željenog rezultata je isključivo na licu koje prima mito. Ako lice koje prima mito nema poverenja u lice koje daje mito, tj. zna da lice koje mu nudi i daje mito ne može biti krivično ili na neki drugi način sankcionisano za svoje akcije, onda postoji velika mogućnost da do primanja mita i neće doći zbog potencijalnog otvorenog izlaganja primaoca mita postupku istrage i krivičnog gonjenja. Na ovaj način se ograničava poverenje koje primalac gaji prema davaocu. Bitno je pomenuti i legalizaciju predmeta korupcije koji je nastao koruptivnim de-lovanjem, jer je to nephodno da bi se davalac mita podstako na prijavljivanje korupcije, tj. ostvario prvobitan cilj, a ujedno sarađivao sa istražnim organima bez straha da će biti procesuiran. Legalizacija posla koji je nastao koruptiv-nim delovanjem je u okviru koncekvijalističke etike krajnje prihvatljiv ishod, ako se uzme u obzir da će nakon uspešnog procesuiranja podmićenog lica na službenom položaju šanse za ponavljanje ovakvih dela biti male ili nikakve.17

Pored dekriminalizacije čina davanja, legalizacije posla, treći podsticaj je povrat uloženog novca, koji nije zanemarljiva stvar i motiv koji bi mogao probuditi osećaj za zadovoljavanjem pravde, kažnjavanjem učinioca i potpunu saradnju sa sudskim i istražnim organima.18 Kao što je prethodno pomenuto, u uporednom zakonodavstvu se smatra da jedan od modaliteta za postizanje ovog cilja jeste dekriminalizacija čina davanja.

Slabosti i nedorečenosti postojećih zakonskih rešenja u grupi krivičnih dela protiv službene dužnosti su najizraženije kada je u pitanju krivično delo zloupotrebe službenog položaja. Međutim, postojeće kritike će sigurno u budućnosti uticati na bolja zakonska rešenja ne samo u pogledu zloupotrebe službenog položaja, već i u pogledu čitave grupe krivičnih dela protiv službene dužnosti.

Iako su vlasti uložile veliki napor u borbu protiv korupcije usvajanjem seta antikorupcijskim propisa i ratifikovanjem brojnih međunarodnih akata, još mnogo posla je ostalo u procesu harmonizacije i unapređenja domaćeg zakonodavstva sa međunarodnim antikorupcijskim standardima.

Pooštravanje krivičnih sankcija za počinioce krivičnih dela korupcije i usvajanje posebnih zakona su se u više navrata pokazali neefikasnim, pa je jedna od zagonetki svih antikorupcijskih mehanizama prevazilaženje napetosti između ciljeva kažnjavanja i prevencija ovog krivičnog dela podsticanjem potencijalnih učesnika na saradnju i pružanje dokaza o njegovom postojanju.

6.    Zaključna razmatranja

Osnovni postulat pravne države i vladavine prava je zakonito, efikasno, blagovremeno i celishodno funkcionisanje javnih službi, odnosno državnih organa i organizacija. Zato je potrebno da službena i odgovorna lica zakonito i efikasno obavljaju radnje u okviru svojih službenih ovlašćenja.

Sva savremena krivična zakonodavstva poznaju sistem krivičnih dela protiv službene dužnosti. Grupni zaštitni objekt kod ovih krivičnih dela jeste službena dužnost, odnosno službena ovlašćenja, iako se njima istovremeno napadaju slobode i prava čoveka i građana, imovina i druge zaštićene vrednosti.

Interes je svake države da svim raspoloživim sredstvima, uključujući i sistem krivičnih sankcija, da suzbije i spreči ovakva nedopuštena ponašanja i prinudi pojedince, a i grupe da svoja ovlašćenja vrše u granicama propisanim zakonom.

Upravo se predviđanjem krivičnih dela iz ove oblasti nastoji obezbediti zakonitost, pravilnost efikasnost i celishodnost u radu državnih organa i drugih organizacija i zajednica, a posebno od strane nosilaca službenih ovlašće-nja. Najopasnije oblike ovakvih ponašanja zakon inkriminiše kao krivična dela propisujući za njihove učinioce zatvor i druge krivično pravne mere.

Bojana Golubović, LLM

A doctoral candidate

The Faculty of Law, University of Niš

CRIMINAL OFFENCES COMMITTED BY

AUTHORIZED OFFICIALS:

A CRITICAL REVIEW OF THE

MECHANISM OF CRIMINAL LAW

PROTECTION AGAINST CORRUPTION