Служебный контракт как основание возникновения служебно-трудовых отношений

В течение нескольких лет между представителями науки трудового права и административного права ведется полемика по поводу отраслевой принадлежности отношений, связанных с государственной гражданской службой. В ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 28.12.2017 г.) «О государственной гражданской службе Российской

Федерации»1 предусматривается, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. Названный Федеральный закон исключил отношения по поводу государственной гражданской службы из предмета трудового права.

Обратим внимание на то, что согласно ч. 7 ст. 11 ТК РФ (в ред. от 22.12.2014 г.) на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе. Такая формулировка свидетельствует о том, что законодатель возвращает труд государственных гражданских служащих в предмет трудового права. В названной статье 11 ТК РФ воспроизводится идея Основ о государственной службе 1995 г. о распространении на госслужащих трудового законодательства с особенностями, которые предусмотрены в законодательстве о госслужбе. В этой связи в учебной и научной литературе2 высказано мнение о том, что данная норма в принципе меняет концепцию правового регулирования труда указанных категорий работников, использованную в Федеральном законе № 79-ФЗ, и это требует включения в ТК РФ специальной главы, предусматривающей особенности труда государственных гражданских служащих, и пересмотра ст. 73 Федерального закона № 79-ФЗ.

Признак подчиненности работника в процессе труда отмечался многими юристами. Подчиненный характер труда можно рассматривать как признак сферы действия трудового права (то есть участия норм трудового законодательства в регулировании отношений подчиненного труда)3. Характерной    особенностью    общественно-трудовых    отношений, регулируемых трудовым правом как самостоятельной отраслью права, выступает наемный труд, оформляемый трудовым договором. В системе правоотношений главным является трудовое правоотношение как связывающее все другие виды правоотношений4. Определение трудовых отношений содержится в ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации. Трудовые отношения — это отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы) в интересах, под управлением и контролем работодателя, подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором. В статье 16 ТК РФ названы основания возникновения трудовых правоотношений, среди которых главным основанием выступает трудовой договор. Трудовой договор – соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию в интересах, под управлением и контролем работодателя, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя (ст. 56 ТК РФ в ред. от 05.05.2014 г. № 116-ФЗ).

Обратим внимание на использование в законодательстве терминов. Так, Кодекс законов о труде Российской Федерации 1971 г.5 рассматривал трудовой договор и контракт как синонимы. Трудовой кодекс РФ6 отказался от двойного наименования «трудовой договор (контракт)», поскольку такой термин затрудняет понимание. Контракты получили широкое распространение в сфере административно-правовых отношений (например, служебный контракт с государственным гражданским служащим, контракт о прохождении военной службы, контракт о прохождении службы в органах внутренних дел). Понятие служебного контракта приведено в ст. 23 Закона о государственной гражданской службе. Служебный контракт – это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. В нём отражены условия соглашения о замещении должности гражданской службы, права и обязанности сторон. Существенные и дополнительные условия служебного контракта названы в ст. 24 Закона о государственной службе.

Статьи 3 и 64 ТК РФ предусматривают возможность обжалования отказа в заключении трудового договора. Решение суда в этом случае является правообразующим юридическим фактом. Основанием возникновения трудового отношения ст. 16, 61 и 67 ТК РФ признают фактическое допущение к работе с ведома или по поручению работодателя (его представителя). Кроме того, при фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех рабочих дней со дня фактического допущения работника к работе.

Федеральный закон № 79-ФЗ не содержит определения служебнотрудовых отношений, не перечисляет основания для их возникновения, изменения и прекращения. Проводя сравнение названных норм ТК РФ и Федерального закона № 79, можно сделать вывод, что на государственной службе для возникновения служебно-трудовых отношений необходим сложный юридический состав, включающий в себя не только издание акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы, но и заключение на его основе служебного контракта. Основания прекращения служебного контракта, по сути, являются основаниями для прекращения служебно-трудовых отношений. Прекращение служебного контракта, увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа (ст. 33 ФЗ № 79).

Трудовая деятельность муниципальных служащих осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Что касается регулирования отношений на муниципальной службе, то в ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 22.12.2014 г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации»7 закреплено:  на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом. Такие особенности установлены в статьях, предусматривающих порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение, привлечение к дисциплинарной ответственности и др. Иными словами, отношения муниципальной службы – это трудовые отношения, они имеют договорную природу, и в рамках отрасли трудового права учитывают особенности данного вида служебной деятельности путем дифференцированного регулирования труда.

Сделаем вывод, что трудовая деятельность в современных условиях чрезвычайно разнообразна, и не все общественные отношения, связанные с трудом, регулируются нормами трудового права. Государственные служащие осуществляют труд по найму, так же, как и обычные работники. Учитывая, что они реализуют возложенные на них обязанности и выступают агентами государства, их профессиональная деятельность характеризуется целым рядом особенностей8. Проанализировав законодательство о государственной гражданской службе, можно утверждать, что служебно-трудовые отношения (трудовые отношения по поводу государственной гражданской службы) не являются предметом отрасли трудового права, но находятся в сфере трудового права в части, не урегулированной специальным законодательством о данном виде служебной деятельности. Государственный гражданский служащий, несмотря на то, что не заключает трудовой договор, а заключает служебный контракт, имеет двуединый статус, то есть он является представителем публичной власти и работником, который выполняет служебно-трудовую функцию. В Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» уделено достаточно внимания служебному контракту, но, несмотря на это, представляется необходимым включить в него статьи, в которых предусмотреть определение служебно-трудовых отношений, основания их возникновения, изменения, прекращения и возможные правовые последствия; дать определение служебно-трудовой функции. Внесение подобных дополнений в Федеральный закон будет способствовать совершенствованию правового регулирования в данной сфере.