Соблюдение принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд как цель мониторинга и аудита закупок

DOI:

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), контрактная система в сфере закупок основывается на ряде принципов. Речь идет о следующих принципах: открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчиков; стимулирования инноваций; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Принципу ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок посвящена ст. 12 Закона № 44-ФЗ. Данный принцип предполагает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд; должностные лица заказчиков должны нести персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных законодательством о контрактной системе в сфере закупок, при выявлении нарушений, установленных в результате проведенного контроля, аудита и мониторинга.

Мониторинг в контрактной системе

Важной особенностью Закона № 44-ФЗ стало введение институтов мониторинга и аудита закупок, которые имеют своей целью проверку и оценку информации об осуществленных закупках, выявление возможных нарушений и впоследствии привлечение субъектов контрактной системы к ответственности.

Все эти нововведения неслучайны и происходят по причине интеграции России в единое европейское экономическое пространство, в результате чего происходит постепенное сближение правового регулирования приоритетных сфер жизнедеятельности сторон и соответствующих отраслей права, среди которых первое место отведено предприятиям и предпринимательской деятельности [4, с. 98]. На основании ч. 1 ст. 97 Закона № 44-ФЗ мониторинг представляет собой особую систему постоянных наблюдений в сфере закупок посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков. Осуществлять мониторинг закупок уполномочен федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы, которым Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 определено Минэкономразвития России.

Правила мониторинга закупок утверждены Постановлением Правительства РФ от 03 ноября 2015 г. № 1193, которое вступило в силу с 01 января 2017 года. В частности, данными правилами (п. 3) утверждены источники информации, которые подлежат мониторингу. К ним относятся:

• а)    сведения об осуществлении закупок, включая реализацию планов закупок и планов-графиков закупок, размещенных в ЕИС;

• б)    сведения, поступающие в Минэкономразвития России от Федерального казначейства (количество и сумма закупок, не размещенных в ЕИС, с разбивкой по источникам финансирования; закрытый реестр банковских гарантий) и от ФАС России (количество обращений о включении информации в реестр недобросовестных поставщиков и результаты их рассмотрения, о согласовании закрытых способов определения поставщиков, о заключении контракта с единственным поставщиком в соответствии с Законом № 44-ФЗ);

• в)    сведения, содержащиеся в письмах и обращениях, поступающих в адрес Минэкономразвития России;

• г)    сведения о вступивших в законную силу судебных актах по вопросам осуществления закупок;

• д)    другие сведения из открытых источников.

На основании п. 5 правил в ходе мониторинга оценка должна проводиться по следующим критериям:

• а)    степень достижения целей осуществления закупок, которые определяются на основании ст. 13 Закона № 44-ФЗ;

• б)    обоснованность закупок, определяемая на основании ст. 18 Закона № 44-ФЗ;

• в)    необходимость совершенствования законодательства РФ и других нормативноправовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

• г)    эффективность обеспечения государственных и муниципальных нужд (для чего подлежит утверждению специальная методика).

В силу ч. 5 ст. 97 Закона № 44-ФЗ, итогом мониторинга должен являться сводный аналитический отчет, который представляется Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации.

На региональном уровне могут устанавливаться свои показатели, по которым должен проводиться мониторинг закупок.

Так, в Тульской области были определены показатели результативности выполнения мероприятий в сфере госзакупок:

• 1)    исполнение плана-графика;

• 2)    доля конкурентных способов определения поставщика в общем объеме закупок;

• 3)    доля объявленных закупок на сумму более 100 млн руб., прошедших общественное обсуждение;

• 4)    достижение повышенных показателей закупок у субъектов малого предпринимательства.

Для более подробного анализа деятельности заказчиков, а также с учетом перспективного введения оценки финансового менеджмента было принято решение о дополнительных показателях, которые следует мониторить с использованием региональной информационной системы в сфере закупок:

• –    эффективность планирования (каков объем закупок на средства текущего финансового года, включенных в планы-графики на очередной финансовый год, от совокупного годового объема закупок, за исключением закупок, осуществленных в предыдущем финансовом году (годах));

• –    нормирование закупок (какова доля закупок, запланированных с учетом требования ст. 19 Закона № 44-ФЗ, от общего объема закупок);

• –    экономическая эффективность обоснования НМЦК (среднее снижение НМЦК);

• –    эффективность предоставления преференций субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям (объем закупок, осуществленных у данных субъектов);

• –    эффективность ведения претензионной работы (объем контрактов, по которым исполнителем просрочено исполнение обязательств, а заказчиком не предъявлены претензии) [2, с. 87].

Аудит в контрактной системе закупок

Аудит представляет собой независимую проверку бухгалтерской отчетности (ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»). Как отмечает В.П. Гринев, аудит осуществляется «Счетной палатой РФ, контрольносчетными органами субъектов РФ, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований» [3, с. 43].

Законом предусмотрены различные виды ответственности за нарушение законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную от- ветственность в соответствии с российским законодательством (ч. 1 ст. 107 Закона № 44-ФЗ).

Должностные лица заказчиков несут за свои действия (бездействие), в том числе за недостижение запланированных результатов процедур закупок для государственных и муниципальных нужд, персональную ответственность (ст. 12 закона № 44-ФЗ). На практике персональная ответственность чаще всего связывается с юридической ответственностью за невыполнение (ненадлежащее выполнение) соответствующих обязанностей (ст. 107 Закона № 44-ФЗ). Хотя соответствующие должностные лица Минэкономразвития России еще на стадии обсуждения законопроекта о федеральной контрактной системе отмечали, что ответственность в данной сфере не сводится исключительно к юридической. «Когда мы говорим об ответственности как принципе – это также полнота и достаточность мер и действий, предпринятых должностным лицом, содержательность его закупочных решений. Закон о федеральной контрактной системе устанавливает субъективную обязанность отвечать за поступки и действия, а также за их последствия. Мерой выступает не срыв контракта, а успех. Нам кажется, важна позитивность этой статьи» [1, с. 56].

В случае признания планируемой закупки необоснованной органы контроля и аудита выдают предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований закона, в порядке, установленном КоАП РФ (п. 6 ст. 12).

Ответственность заказчиков при проведении совместных конкурсов или аукционов определяется соглашением сторон, заключенным в соответствии с ГК РФ и законом о контрактной системе (п. 1 ст. 25).

Аудиторы Счетной палаты самостоятельно организуют аудит и несут ответственность за результаты. Цель такого аудита состоит в оценке обоснованности планирования, реализуемости и эффективности закупок, оценке результатов закупок, анализе достижения целей, намеченных в государственных и межгосударственных целевых программах; в ис- полнении международных обязательств страны. Контрольные мероприятия оценивают деятельность заказчиков, контрактных служб и комиссий, экспертных организаций, работу ведомственного контроля.

Итог аудита – оценка уровня обеспечения государственных нужд из бюджетных средств. Оценивают выполнение контрактов относительно сроков, объемов, цен контрактов, количества и качества приобретаемых товаров, работ и услуг, в том числе порядка ценообразования и эффективности системы управления контрактами. Аудиту подлежат планирование закупок товаров (работ, услуг), осуществление закупок, заключение и исполнение контракта. В ходе проведения аудита проверяют использование бюджетных средств (федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, региональных, муниципальных). Аудиту подлежат следующие организации: государственные органы, бюджетные учреждения, автономные учреждения, государственные унитарные предприятия, юридические лица.

Согласно ч. 2 ст. 98 Закона № 44-ФЗ, органы аудита в сфере закупок осуществляют:

• 1)    анализ деятельности участников отношений в сфере обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд;

• 2)    оценку результатов действий участников отношений в сфере обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд.

При этом указанные анализ и оценка осуществляются на предмет соответствия целям осуществления закупок, обозначенным в ст. 13 Закона № 44-ФЗ.

Согласно ч. 3 ст. 98 Закона № 44-ФЗ, Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и контрольно-счетные органы муниципальных образований вправе осуществлять контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты РФ заключается в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, представляющих собой:

• –    финансовый аудит (контроль) – проверка ведения учета и правильности формирования отчетности по заключенным контрактам;

• –    аудит эффективности – оценка результатов контракта с позиций эффективности, результативности, экономичности с учетом требований к качеству поставленной номенклатуры;

• –    комплаенс-аудит – проверка обоснованности, законности заключения государственных контрактов и соблюдения обозначенных в них условий;

• –    иные виды аудита.

При этом с точки зрения времени проведения проверки аудит может быть как предварительным, так и последующим. На данный момент в отечественной практике лучше отработаны технологии последующего аудита, в то время как технологии предварительного аудита практически не используются. Между тем последний представляет собой достаточно эффективный способ превентивного контроля, поскольку позволяет сразу же наложить определенные санкции – выдать отказ от санкционирования контракта в случае бухгалтерских и правовых нарушений.

По результатам деятельности, обозначенной в ч. 3 ст. 98 Закона № 44-ФЗ, органы аудита в сфере закупок обобщают результаты осуществления этой деятельности, в том числе:

• 1)    устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков. В частности, необходимо указать общее количество нарушений законодательства в сфере закупок относительно законности, эффективности, результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам, в том числе сумму нарушений, общую стоимость контрактов. В случае выявления нарушений, содержащих признаки административных правонарушений (ст.ст. 7.29, 7.30, 7.32 КоАП РФ), после утверждения отчета о результатах контрольного мероприятия информация и материалы направляются Счетной палатой РФ в соответствующие правоохранительные органы для принятия мер реагирования;

• 2)    подготавливают конкретные предложения, направленные на устранение выявленных отклонений, нарушений и недостатков, а также на совершенствование контрактной системы в сфере закупок. В частности, контрольная группа вправе рекомендовать орга-

• низации провести переподготовку (повышение квалификации) должностных лиц, имеющих отношение к контрактной системе в сфере закупок;

• 3)    систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают на официальном сайте РФ в сети Интернет обобщенную информацию о таких результатах.

Для решения поставленных задач и реализации возложенных законом полномочий по проведению контрактного аудита в Счетной палате РФ разработан и активно используется ряд внутренних стандартов, регламентов, инструкций и положений. Указанные документы имеют статус обязательных для исполнения и в значительной мере определяют работу по проведению контрактного аудита. Следует отметить, что сложившаяся система внутренних документов не является устоявшейся и находится в постоянном изменении и доработке. В настоящий момент ее можно охарактеризовать следующим образом:

• –    общие правила деятельности Счетной палаты (9 стандартов);

• –    стандарты отчетности Счетной палаты (1 стандарт);

• –    специальные (2 стандарта);

• –    внешний аудит федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (5 стандартов);

• –    качество контрольных стандартов (1 стандарт);

• –    взаимодействие с другими органами (1 стандарт);

• –    проведение типов контрольных мероприятий (1 стандарт) [5, с. 83].

В рамках методологического обеспечения осуществления контрольных мероприятий в сфере государственных закупок в 2014 г. коллегией Счетной палаты РФ утверждены методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок. Данные рекомендации дают подробную схему аудиторской проверки, определяя и конкретизируя некоторые процедурные вопросы. В них представлен перечень вопросов, рассматриваемых в ходе аудита, и даны некоторые подходы к осуществлению аудиторской проверки. В качестве основного рассматривается вопрос правильного выполнения всей совокупности закупочных процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

В соответствии с методическими рекомендациями проверке подлежат законность, своевременность и результативность осуществляемых закупок и соблюдение сторонами положений заключенного контракта. При этом основной упор делается на вопросы оценки целесообразности и эффективности осуществленных закупок, соблюдения принципа ответственности за результативность закупок, что является отличительной чертой контрактного аудита.

Выводы

Подводя итог изложенному, следует особо подчеркнуть, что введение института мониторинга в перспективе должно благотворно сказаться на развитии единой контрактной системы закупок в РФ, а также на процессе расходования бюджетных средств государства и муниципалитетов, поскольку планомерный анализ практики применения законодательства о контрактной системе позволит в будущем выявить ее недостатки, определить основные проблемы ее практического применения, сформулировать часто совершаемые ошибки со стороны участников государственных (муниципальных) закупок.

Контрактный аудит – новое направление внешнего государственного финансового контроля. Его ключевые понятия, определения, цели и задачи на данный момент четко не определены, а используемый понятийный аппарат нуждается в уточнении и развитии. Однако работа в этом направлении ведется активно, и одним из ее направлений является уточнение и совершенствование правового обеспечения контрактного аудита, в том числе в области разработки внутреннего стандарта государственного финансового контроля. Успешное решение этой задачи позволит поднять эффективность государственных закупок, способствуя повышению надежности и прозрачности бюджетных отношений в целом.

Контрольная деятельность органов аудита в сфере государственных закупок является очень важной, она направлена на повышение эффективности функционирования системы перераспределения общенациональных ресурсов, а также на снижение коррупционных рисков. Эффективность расходования финансовых ресурсов должна опреде- ляться путем тщательной организации аналитической работы, а также систематизации нарушений, которые выявляют все контролирующие органы.