Социальная занятость инвалидов в Российской Федерации и международные нормы в сфере трудоустройства и занятости инвалидов: проблемы реализации

И звестно, что доля работающих инвалидов в общей численности инвалидов трудоспособного возраста в РФ низка. На 1 января 2020 г. из почти 3,5 млн инвалидов трудоспособного возраста имели работу 26,7 %, т. е. менее 1 млн чел. В субъектах РФ этот показатель колеблется от 37,16 % в Санкт-Петербурге до всего лишь 18,32 % в Еврейской автономной области. Среди инвалидов, имеющих ментальные ограничения и значительные нарушения функций опорно-двигательного аппарата, доля занятых еще ниже. Для сравнения: в европейских странах этот показатель составляет в среднем 40 %¹.

Для преодоления сложившейся ситуации, а также в связи с ратификацией РФ Конвенции ООН о правах инвалидов2 Министерством труда и социальной защиты РФ 30 июня 2017 г. было утверждено примерное положение об организациях, обеспечивающих социальную занятость инвалидов трудоспособного возраста3. Этот документ впервые ввел в юридический оборот понятие социальной занятости, понимаемой как занятость инвалидов трудоспособного возраста, способных к выполнению несложных (простых) видов трудовой деятельности с учетом нарушенных функций организма и ограничений жизнедеятельности со значительной помощью других граждан. Появление новой юридической категории вызвало ряд вопросов, в частности о соотношении социальной занятости с занятостью в традиционном понимании, о возможных формах социальной занятости инвалидов, а также о том, насколько введение данной категории в российское законодательство и в российскую практику будет способствовать реализации в стране международных норм в сфере трудоустройства и занятости инвалидов.

Изучение научных теоретических подходов к понятию занятости позволило выявить среди них три основных: экономический, социальноэкономический и социологический. В них занятость рассматривается с различных точек зрения, но при этом только социология исследует ее в контексте социума и оперирует термином «социальная занятость»4.

Действительно, отношения занятости являются в основном социальными, т. к. возникают на основе социальных взаимодействий субъектов, целью которых является удовлетворение различных потребностей и интересов. За- нятость в обществе существует как специфический вид деятельности по вовлечению человека в сферу труда, где индивид может реализовать свою способность или к творческому или к производительному труду.

Это позволяет сделать предварительный вывод о том, что занятость следует рассматривать прежде всего как отношения, исходным пунктом которых выступают общественные связи, общественные взаимоотношения людей по поводу участия в общественно полезном труде.

Таким образом, в основе социальной занятости находится трудовая деятельность людей, осуществляемая в сфере общественного производства. В философии труда общественное производство рассматривается «как способ общественной жизнедеятельности людей, не сводимый к способу производства материальных условий жизни людей»5. Благодаря общественному производству воссоздаются не только материальные ценности, но и социальные условия для полноценного человеческого существования, духовные ценности, формируется человек и культура человеческого общения. Занятость – это не только наличие занятия, которому индивид посвящает свое время и на которое тратит свою энергию, но и в первую очередь возможность человека удовлетворить свои жизненные и духовные потребности через трудовую деятельность.

Одной из важных характеристик структуры социальной занятости является определение уровня вовлеченности в сферу общественно полезного труда различных групп населения. Особое значение для позиционирования государства как социального имеют меры, связанные с повышением степени вовлеченности в общественные отношения по поводу труда групп населения, которые недостаточно конкурентоспособны на рынке труда. Одной из таких групп являются инвалиды.

Основным международным актом, направленным на такую вовлеченность, стала Конвенция МОТ 1983 г. № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» и одноименная Рекомендация № 168. Конвенция 1983 г. требует от государств проводить политику, основанную на принципе равенства возможностей работников-инвалидов и остальных работников, принимая для этого специальные (позитивные) меры, направленные на предоставление временных (реже – постоянных) преференций на рынке труда.

Указанные меры всегда очень спорны, поскольку предусматривают временное предпочтение, оказываемое одной группе населения по сравнению с другой, и на первый взгляд означают отступление от принципа равенства. Однако согласно замечанию общего порядка Комитета ООН по правам чело- века № 18 1989 г. «Недискриминация» принцип равенства иногда требует от государства принятия практических мер с целью устранения условий, поощряющих дискриминацию. Там, где общее положение определенной части населения не допускает или ущемляет осуществление ими прав человека, государство должно принимать специальные меры для исправления такого положения, например предоставлять на какое-то время данной части населения некий преференциальный режим в конкретных областях по сравнению с остальной частью населения6. Следовательно, когда такие меры необходимы для устранения фактической дискриминации, различие в обращении является законным и не противоречит принципу равенства.

Инвалидизация зачастую ограничивает возможность человека выполнять работу обычным или привычным образом. Поэтому для вовлечения инвалида в отношения, связанные с общественно полезным трудом, государство прежде всего должно разработать систему мер (организационно-правовых, технических) для приспособления рабочих мест в зависимости от потребностей инвалида. В международном праве для этих целей существует категория разумного приспособления, понимаемого как внесение, когда это нужно в конкретном случае, необходимых и подходящих модификаций и коррективов, не становящихся несоразмерным или неоправданным бременем, в целях обеспечения осуществления инвалидами наравне с другими всех прав человека и основных свобод. Важно заметить, что в соответствии со статьей 2 Конвенции о правах инвалидов разумное приспособление рассматривается как анти-дискриминационная мера, а не только как средство устранения барьеров, препятствующих реализации инвалидами прав человека в полном объеме7.

Несмотря на ратификацию РФ Конвенции о правах инвалидов, категория разумного приспособления не закреплена в законодательстве РФ и на практике не реализуется. Неким аналогом разумного приспособления служат нормы статьи 23 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»8 и статьи 224 ТК РФ9, содержащие информацию о том, что для инвалида создаются необходимые условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. Однако практическое осуществление этой нормы затруднено ввиду имеющихся пробелов в правовом регулировании, в частности открытого вопроса о том, кем и за чей счет должны создаваться указанные условия10. Кроме того, юридическое значение категорий «разумное приспособление» и «создание необходимых условий в соответствии программой реабилитации» принципиально различается, поскольку отказ в создании необходимых условий не рассматривается законодательством РФ как одна из форм дискриминации.

Механизм разумного приспособления в тех странах, где он является частью государственной политики по трудоустройству и занятости инвалидов, зарекомендовал себя как очень действенный, способствующий реальному вовлечению инвалидов в трудовые отношения на открытом рынке труда, что в контексте исследуемой темы особенно важно. Думается, что РФ должна незамедлительно реализовать в своем законодательстве и на практике положения о разумном приспособлении. Необходимо четко определить, что такое «разумное приспособление рабочих мест», и закрепить, что отказ в его осуществлении является косвенной дискриминацией, установить обязанность работодателей осуществлять разумное приспособление и определить, каким образом государство будет компенсировать соответствующие затраты работодателей, закрепить основания, освобождающие работодателей от исполнения этого обязательства. При этом РФ следует опираться на аутентичное толкование Конвенции о правах инвалидов, данное Комитетом ООН о правах инвалидов в замечании общего порядка № 6 2018 г «по вопросу равенства и недискриминации»11, а также на успешные национальные практики12.

Обеспечение разумного приспособления рабочих мест должно рассматриваться как индивидуализированная мера, не являющаяся временной по своему характеру. Такая мера предоставляется человеку на весь период его работы у данного работодателя. Инвалиды – претенденты на рабочие места должны продемонстрировать, что они в случае осуществления необходимых модификаций подходят для этой работы. Работодатель должен быть осведомлен об их особых потребностях, а также гарантировать, что инвалиды смогут безопасно выполнять основные функции, предопределенные характером конкретной работы, на приспособленных рабочих местах.

Вместе с этим оценка разумности приспособлений должна зависеть от конкретного случая, потребностей инвалида и от того, насколько их осущест- вление будет способствовать достижению целей Конвенции о правах инвалидов, а не от предполагаемых финансовых расходов работодателя на это приспособление или программ государственной (или иной) финансовой компенсации. Кроме того, думается, разумность приспособления должна определяться и возможностью его практического осуществления: его воздействием на весь производственный процесс, числом уже принятых на работу инвалидов, продолжительностью срока трудового договора и др.

Осуществление инвалидами трудовой деятельности на таких «приспособленных» рабочих местах на открытом рынке труда можно считать одной из форм социальной занятости инвалидов. Именно в рамках такой формы возможна наиболее полная социальная интеграция или реинтеграция инвалидов. По сравнению с этим иные формы занятости инвалидов (надомный труд, дистанционная работа, самозанятость) не предоставляют подобных возможностей для социализации.

Социальная занятость инвалидов посредством разумного приспособления рабочих мест могла бы как реализовываться в рамках существующей системы квотирования рабочих мест для трудоустройства инвалидов, так и представлять собой самостоятельную меру социальной поддержки инвалидов на рынке труда.

Важно также отметить, что реализация в законодательстве РФ положений о разумном приспособлении, в особенности на открытом рынке труда, будет способствовать исполнению обязательств, указанных в статье 19 Конвенции о правах инвалидов «Самостоятельный образ жизни и вовлеченность в местное сообщество». В ответ на первоначальный доклад РФ о мерах, принятых для осуществления обязательств по Конвенции, и о прогрессе, достигнутом в этом отношении, Комитет по правам инвалидов выразил серьезное беспокойство о значительным числе инвалидов, которые по-прежнему проживают изолированно в специализированных учреждениях и не участвуют в жизни местных сообществ13.

Еще одной возможной формой социальной занятости инвалидов можно считать вовлечение в процесс общественно полезного труда лиц со значительным нарушением функций опорно-двигательного аппарата и с ментальными нарушениями, если они не способны по состоянию здоровья самостоятельно принимать решения в процессе выполнения трудовой деятельности, организовывать процесс труда и руководить им, в связи с чем нуждаются в постоянном контроле. Именно эта форма занятости инвалидов в 2017 г. и была обозначена Минтруда РФ как «социальная занятость».

Думается, что данная форма занятости может рассматриваться как социальная занятость инвалидов в узком смысле этого понятия. Для осуществления людьми со значительным нарушением функций опорно-двигательного аппарата и с ментальными нарушениями процесса труда необходимо участие специального лица, например: мастера-инструктора, инструктора-наставника. Выполнение ими трудовой деятельности в сфере общественного производства при участии такого инструктора способствовало бы решению сразу нескольких задач. Во-первых, эффективной социальной интеграции лиц с ограниченными возможностями здоровья и в дальнейшем расширению их возможностей до самостоятельного проживания, во-вторых, приобретению инвалидом в процессе такой деятельности трудовых навыков или сохранению мотивации к труду, в-третьих, восприятию им такой занятости как дополнительного источника средств к существованию. Несомненно, решение этих задач будет содействовать прогрессу в реализации в РФ международных норм по трудоустройству и занятости инвалидов.

Социальную занятость инвалидов в узком смысле можно также рассматривать как элемент системы реабилитации инвалида, направленный на полное или частичное восстановление или приобретение способностей заниматься социальной и профессиональной деятельностью.

Этот вид социальной занятости называют еще сопровождаемой занятостью, или сопровождаемым содействием занятости14. Такая сопровождаемая занятость может осуществляться либо в специализированных интеграционных предприятиях или лечебно-производственных мастерских, либо в сфере открытого рынка труда.

При всей желательности существования сопровождаемой занятости на открытом рынке труда такая возможность пока видится сложно осуществимой. Во-первых, отсутствует правовая определенность как относительно фигуры сопровождающего лица (инструктора, наставника), так и относительно его правового статуса. Во-вторых, неясно, на кого возложена обязанность обучить сопровождающее лицо навыкам взаимодействия с инвалидами в процессе их трудовой деятельности. В-третьих, в современных экономических условиях возлагать на работодателя еще и обязанность по созданию системы рабочих мест или целого производственного подразделения для тру- да сопровождаемых инвалидов по меньшей мере неэффективно. Во всяком случае нельзя осуществлять эти меры в императивном порядке.

Представляется, что для реализации такого вида социальной занятости инвалидов с целью их вовлечения в социум наиболее перспективным вариантом могло бы стать создание специализированных цехов или подразделений в уже существующих хозяйствующих субъектах на основе механизма государственно-частного партнерства с преобладанием государственного финансирования. Или же возможно обращение к таким уже опробованным за рубежом вариантам, как субсидирование заработной платы, выделение средств на поддержку работодателей, готовых организовать у себя специальные цеха, передача части функций (или этапа технологической цепочки) специализированному предприятию, где заняты инвалиды с тяжелыми нарушениями функций опорно-двигательного аппарата и с ментальными нарушениями, либо, наоборот, приобретение их продукции и т. п.). Так, в Армении действует Программа субсидирования заработной платы, предоставляющая компенсации, которые доходят до 50 % заработной платы, работодателям, нанимающим лиц с ограниченными возможностями. При этом субсидия не может быть выше минимальной заработной платы. Продолжительность программы составляет два года для инвалидов первой и второй группы и один год – для инвалидов третьей группы15.

Интересен опыт Польши в создании источника финансирования для организации таких предприятий. Таким источником в этой стране является Государственный фонд поддержки инвалидов. Наполняется он за счет отчислений работодателей, которые по объективным причинам не могут исполнить требование законодательства о создании квоты рабочих мест для трудоустройства инвалидов либо не хотят, а также за счет штрафных санкций, применяемых к работодателям за нарушение законодательства о правах инвалидов. Полученные средства направляются государством в том числе и на создание специализированных цехов или предприятий для труда инвалидов16.

Сопровождаемая занятость как разновидность социальной занятости инвалидов может реализовываться на специализированных интеграционных предприятиях. Однако существовавшая в прошлом в СССР подобная сеть специализированных предприятий, которые управлялись НПО, такими как Общество инвалидов, Общество слепых, не выдержала перехода к рыночной экономике, поскольку продукция таких предприятий оказалась неконкурен- тоспособна. В советское время эти предприятия обеспечивали работой значительное количество инвалидов, а самих предприятий насчитывалось около 2,5 тыс. Инвалиды, уволенные впоследствии с этих предприятий, столкнулись с острой конкуренцией в сфере занятости. Тем не менее опросы, проведенные среди лиц с ограниченными возможностями, показывают, что большинство из них предпочли бы трудиться в компаниях, работающих на открытом рынке труда, а не в специальных учреждениях, хотя трудоустройство там было гарантированным. При этом абсолютное большинство инвалидов отметили, что нуждаются в адаптации режима работы и некоторых иных условий труда17, т. е. в приспособлении рабочих мест под их особые потребности.

Краткий обзор понятия социальной занятости инвалидов и ее возможных форм показывает, что она отвечает всем основным признакам трудовой занятости и нацелена на наиболее полное включение инвалидов в процесс трудовой деятельности на открытом рынке труда. Социальная занятость, понимаемая как трудовая деятельность инвалидов на рабочих местах, адаптированных под их особые нужды с помощью механизма разумного приспособления, является приоритетной. Именно в рамках такой формы возможна наиболее полная социальная интеграция инвалидов в профессиональную среду и их социальная вовлеченность. Именно эта форма наиболее полно отвечает целям Конвенции ООН о правах инвалидов.

Социальная занятость инвалидов в отмеченном в статье узком смысле способствует вовлечению в трудовую деятельность инвалидов с наиболее тяжелыми нарушениями здоровья благодаря участию в процессе их труда наставника, который контролирует этот процесс труда и осуществляет часть трудовых функций инвалида. Существование такой формы социальной занятости, несомненно, будет содействовать прогрессу РФ в реализации международных норм о трудоустройстве и занятости инвалидов, но эффективное практическое осуществление этой формы занятости возможно лишь при условии значительного государственного участия, в том числе финансового.

Одним из основных препятствий для эффективной занятости инвалидов остается небольшое число рабочих мест, адаптированных к их нуждам. Государственное регулирование в этой области либо основывается на выделении квот, либо предусматривает стимулы для работодателей при выделении ими вакансий для лиц с ограниченными возможностями, однако эти меры не являются эффективными. Обеспечение права инвалидов на труд без дискриминации и на основании равенства возможностей требует закрепления в российском законодательстве механизма разумного приспособления и признания того, что отказ в его осуществлении является дискриминационным.

Результативность принимаемых специальных мер на рынке труда была бы намного выше, если бы они были частью комплексной системы профессиональной реабилитации и занятости лиц с ограниченными возможностями. При этом необходимо осуществлять сотрудничество органов государственной службы занятости с органами медико-социальной экспертизы при оценке ограничений трудоспособности и определении остаточной трудоспособности для того, чтобы они определялись на основании не только медицинских критериев, как это происходит в настоящее время, но и социальных показаний.