Социально ориентированные некоммерческие организации: некоторые особенности правового положения

Данная работа распространяется по лицензии CC BY 4.0. Чтобы просмотреть копию этой лицензии, посетите

Институт социально ориентированных некоммерческих организаций (далее – СОНКО) был введен в отечественный правопорядок в 2010 году1 в целях создания условий для оказания особой поддержки некоммерческим юридическим лицам, обеспечивающим решение наиболее сложных социальных проблем2. Хотя осуществление деятельности, направленной на достижение общественных благ, характерно для некоммерческих организаций в целом, законодатель счел необходимым выделить среди них действующие, с позиции государства, в самых значимых и приоритетных в сложившихся социально-экономических условиях сферах. По состоянию на 1 июля 2025 г. в России зарегистрировано 608 287 некоммерческих юридических лиц3, из которых на 16 июля 2025 г. в реестр социально ориентированных внесены 49 652 некоммерческие организации4. Между тем в связи с отсутствием единого методологического подхода к способам сбора и анализа сведений о СОНКО установление их реального количества является проблематичным. Так, по данным Росстата, в России действует 130 000 СОНКО, Фонд президентских грантов и рейтинговое агентство RAEX оперируют иными данными5.

Согласно пункту 2.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»6 (далее – Закон об НКО) социально ориентированными могут признаваться некоммерческие организации, которые созданы в одной из предусмотренных данным законом форм (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями, государственных и муниципальных учреждений) и осуществляют деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также конкретные, нормативно определенные виды деятельности. Общий перечень таких видов деятельности, включающий двадцать основных направлений, предусмотрен в пункте 1 статьи 31.1 Закона об НКО. В их числе социальное обслуживание, социальная поддержка и защита граждан; деятельность в сфере поддержки семьи, материнства, отцовства и детства; подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев; охрана окружающей среды и защита животных; благотворительная деятельность и т. п. Следует отметить, что указанный круг видов деятельности, направленных на решение социальных проблем и развитие гражданского общества, не является закрытым и может дополняться иными федеральными законами, а также, с учетом локальных потребностей, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Эти возможности активно реализуются как на региональном, так и на местном уровне путем существенного расширения видов социально ориентированной деятельности7.

В рамках группы СОНКО законодателем особо выделяются те, которые признаются исполнителями общественно полезных услуг и в связи с этим наделяются правом на приоритетное получение мер поддержки со стороны публично-правовых образований на срок не менее двух лет. Соответствующий статус может приобрести СОНКО, которая не является иностранным агентом, не имеет задолженностей по налогам и сборам, иным обязательным платежам и соответствует одному из требований: на протяжении не менее чем одного года оказывает общественно полезные услуги надлежащего качества; надлежащим образом реализует проекты, предусматривающие осуществление деятельности по одному или нескольким приоритетным направлениям в сфере оказания общественно полезных услуг с использованием грантов Президента РФ, предоставляемых на развитие гражданского общества. При этом перечень услуг, относимых к категории общественно полезных, установлен нормативно и является весьма обширным, включая деятельность в самых разных социальных областях (предоставление социального обслуживания, содействие в вопросах трудоустройства, реабилитация и социальная адаптация инвалидов и детей-инвалидов и т. п.)1.

Пунктом 3 статьи 31.1 Закона об НКО предусмотрено предоставление СОНКО особых форм поддержки, среди которых финансовая, имущественная, информационная, консультационная, поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев (волонтеров); предоставление льгот по уплате налогов и сборов; осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у СОНКО. Субъекты РФ наделены правом оказывать СОНКО поддержку в различных формах, в том числе не предусмотренных на федеральном уровне, за счет бюджетных ассигнований региональных бюджетов. Анализ законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ в соответствующих целях, свидетельствует о достаточном многообразии моделей предоставляемой поддержки, а также условий ее оказания2. В одних регионах действуют единые акты, положения которых касаются всех возможных форм поддержки3, причем часто соответствующие вопросы регламентируются детально4. В других субъектах РФ приняты отдельные нормативные правовые акты, подробно регулирующие оказание СОНКО конкретных форм поддержки5. Кроме того, на региональном уровне принимаются акты в целях урегулирования отношений, возникающих в рамках отдельных форм помощи организациям, осуществляющим общественно полезную деятельность конкретной социальной направленности6. Вопросы поддержки СОНКО также регламентируются органами местного самоуправления, которыми принимаются общие акты, направленные на обеспечение всех допускаемых на соответствующей территории форм поддержки7

или их отдельных категорий – финансовой1, имуще-ственной2 и др.

Следует отметить, что аналогичный подход, предполагающий выделение среди некоммерческих организаций особых категорий в зависимости от характера осуществляемой общественно полезной деятельности и, как следствие, источников их финансирования, уровня их обеспеченности со стороны государства, используется и зарубежными правопоряд-ками. При этом признается наличие определенной специфики в частноправовом статусе таких организаций [68, с. 54–55], а фундаментальные исследования свидетельствуют, что негосударственные (неправительственные) некоммерческие организации в целом имеют различные источники финансирования, однако отдельные источники доступны только для организаций определенного типа [76, с. 304].

Значительное внимание со стороны законодателя к правовому регулированию вопросов обеспечения эффективной деятельности СОНКО объясняется возложением на них особой миссии по реализации социальных функций государства.

Роль СОНКОв реализации социальных функций государства

Социальное государство и присущие ему функции весьма детально исследуются в отечественной и зарубежной юридической науке, в том числе с учетом их возможной трансформации под влиянием конкретных экономических, социальных, политических условий. В целом общепризнано, что функции государства связаны с реализацией общественных интересов [53]. Тем не менее понятие функций государства остается спорным, столь же неоднозначны позиции относительно сущности и видов социальных государственных функций [22]. Согласно широкому подходу, в современных условиях социальные функции государства направлены на решение множества задач, в числе которых интеграция общества, установление и обеспечение единых минимальных стандартов жизни, повышение авторитета государства среди населения, согласование интересов классов и страт [33]. В узком смысле социальные функции государства рассматриваются как государственная политика в социальной сфере, выражающаяся в системе мероприятий, проводимых государством в области образования, здравоохранения и социального обеспечения [46]. Существует и еще более ограниченное понимание, сводящее содержание социальных функций исключительно к созданию и поддержанию системы социальной защиты и социального обеспечения населения, то есть к предоставлению человеку достаточных средств к существованию и обеспечению надлежащих условий его жизнедеятельности [3]. Так же неоднозначны взгляды на правовую природу социальных функций. Одни полагают, что деятельность государственных органов и должностных лиц по осуществлению социальной функции государства в области здравоохранения, образования, науки, социального обеспечения и т. д. является социальной услугой, оказываемой населению. Другие рассматривают деятельность публичных органов по осуществлению социальной функции как обязанность государства, корреспондирующую социально-экономическим правам граждан [38].

Как следствие, различны взгляды на виды социальных функций и критерии их разграничения. Предлагается выделять компенсаторную, инвестиционную, эмансипаторскую функции и функцию распределения и перераспределения доходов, которая признается ключевой. Кроме того, обосновывается наличие таких социальных функций государства, как защитная, регулирующая, стабилизирующая, контрольно-охранительная [5].

Однако независимо от избираемой научной точки зрения на сущность и виды социальных функций государства единодушно признается особая роль некоммерческих организаций в деле их реализации. Доказывается, что некоммерческие организации, признаваемые субъектами социальной политики, обладают весомым потенциалом в создании условий для повышения качества жизни населения, в приращении социального капитала общества, в развитии общественных институтов [47]. В экономической литературе, главным образом зарубежными учеными, сформулированы и различные научные теории, объясняющие объективную необходимость функционирования негосударственных некоммерческих организаций (теории провалов государства, производства общественных благ, общественного контроля, новой политической культуры, сервисная концепция и др.) [88]. В частности, согласно доктрине провалов (недостаточности) государства некоммерческие организации осуществляют свою деятельность прежде всего в тех областях, в которых государство не может удовлетворить возросший спрос населения на коллективные блага. Тем самым именно они устраняют имеющиеся пробелы в актуальных сферах, дополняя недостаток государственной помощи [97, c. 39–40]. Обосновывается, что организации, действующие в рамках гражданского общества, призваны и способны выполнять множество функций: поддерживать рынки, предоставлять общественные блага и услуги, укреплять демократию и равенство, содействовать участию гражданского населения в политике и развивать социальное предпринимательство [51; 62]. Неоспорима способность некоммерческих организаций при решении основной задачи социального государства, состоящей в обеспечении достойного уровня жизни каждому члену общества, гарантировать адресный подход, максимально учитывающий потребности и интересы различных социальных групп населения [31]. Эти научные мнения подтверждаются обширной позитивной практикой и значимыми результатами работы некоммерческих организаций в различных социальных сферах1. Зарубежными социологами также аргументируется эффективность распределения деятельности по реализации ряда социальных функций между государственным сектором и частным, причем при любом типе государства [60, с. 36].

Указанное свидетельствует, что основное предназначение СОНКО состоит в реализации социальных государственных функций, то есть ведении определенной деятельности в целях обеспечения публичных интересов и потребностей особого рода. Между тем СОНКО создаются в качестве юридических лиц, субъектов гражданско-правовых отношений, в рамках которых обычно предполагается реализация частных интересов организации и ее учредителей (участников). При этом, как отмечалось, законодателем прямо исключается возможность признания социально ориентированными тех некоммерческих организаций, которые созданы публично-правовыми образованиями и могли бы рассматриваться как опосредованно реализующие волю и публичные интересы своих учредителей. Очевидно, что возлагаемые на СОНКО задачи не могут не влиять на частноправовые аспекты их статуса и обусловливают наличие специфики СОНКО как юридических лиц и субъектов имущественного оборота. В литературе подчеркивается, что с экономической точки зрения для достижения поставленных перед некоммерческими организациями целей требуется особый механизм распределения ресурсов, отличный от существующего рыночного механизма, основанный на особых правилах и предполагающий в значительной степени участие в безвозмездных отношениях [61].

Следует отметить, что в целом в отечественной правовой доктрине институт СОНКО пока исследован недостаточно, в том числе с позиций выявления специфики реализации публичных интересов юридическим лицом как субъектом частного права, а также возможного влияния осуществляемой юридическим лицом социально полезной деятельности на его гражданско-правовой статус. В большей степени вопросы функционирования и приоритетных трендов развития СОНКО, роль этих организаций в реализации социальной политики и совершенствовании гражданского общества, направления поиска результативных и адекватных форм взаимодействия СОНКО с государством рассматриваются с позиций экономики, социологии, политологии. В юридической литературе правовым аспектам СОНКО уделяется лишь эпизодическое внимание, причем в целом существующие законодательные подходы к определению понятия СОНКО и регламентации их правового положения оцениваются негативно, как снижающие эффективность деятельности некоммерческих организаций и препятствующие дальнейшему развитию их социально ориентированной деятельности. В частности, обсуждаются проблемы недостаточно четкой законодательной дефиниции СОНКО и, как следствие, отсутствия необходимой взаимосвязи между правовыми актами и отдельными нормами, регулирующими статус некоммерческих организаций, указывается на необходимость их систематизации и корреляции [27; 1]. Критике подвергаются существующие подходы к определению круга возможных для СОНКО организационно-правовых форм, в том числе в связи с приспособленностью некоторых из них для решения исключительно узкогрупповых, а не общих социальных проблем или, напротив, необоснованным отказом законодателя от использования потенциала отдельных правовых конструкций [15].

Обращается внимание и на то, что в российском законодательстве, в отличие от зарубежных право-порядков, размыта как целевая, так и функционально-деятельностная составляющая некоммерческих юридических лиц – в частности, отсутствует их четкое нормативное разделение по типам взаимной и общественной выгоды; в отечественном публичном пространстве и государственном регулировании доминирует представление о единой совокупности некоммерческих организаций, хотя этому сектору присуща глубокая сегментация [32].

К примеру, в 80-х годах прошлого века в США сформировалась централизованная и иерархическая модель системы некоммерческих организаций, основополагающими чертами которой являются преобладание грантового финансирования организаций, получение работниками организаций заработной платы, уменьшение роли членства в некоммерческих организациях, осуществление управления организациями советами директоров. Наличие этих черт во многом обусловлено существующей в США в сфере деятельности некоммерческих организаций тенденцией к предоставлению потребителям конкретных услуг или участию в защите их интересов, лоббировании и общественном просвещении по конкретным социальным или политическим вопросам, а не к широкой пропаганде общения, взаимной поддержки и заботы [59; 90, с. 30–40]. Доминирование такой профессионализированной модели в некоммерческом секторе США привело к резкому росту числа создаваемых некоммерческих организаций в целом при одновременном сокращении количества организаций, основанных на членстве. Вместе с тем к началу 2000-х годов эта модель подверглась общественной критике из-за иерархической структуры некоммерческих организаций (включая корпоративный порядок управления ими), отсутствия активного участия общества в их деятельности и даже получила название «некоммерческий промышленный комплекс» [87; 91]. По сути, профессиональные некоммерческие организации были оценены как недостаточно открытые, какими они должны быть исходя из цели своего создания.

Сегодня субъекты гражданского общества в США все чаще стремятся избегать осуществления социально полезной деятельности через иерархические, профессионально управляемые некоммерческие корпорации. При этом общественные институты конструируют новые инновационные структуры некоммерческих организаций, с тем чтобы найти оптимальные условия для достижения соответствия таких организаций их ценностям. В частности, на данный момент используются четыре модели инновационных некоммерческих организаций: социократиче-ские некоммерческие организации, рабочие самоуправляемые некоммерческие организации, центральные контринституты и роевые организации [67, с. 871].

В свете задач настоящего исследования особый интерес представляет структура некоммерческой организации по модели роя, которая, в силу имеющихся особенностей, достаточно эффективна для реализации социальных функций. Она строится вокруг небольших общественных групп, где нет формальных, скоординированных связей между конкретными группами участников. В каждой части этих отдельных групп должно быть не более семи лидеров, каждый из которых может иметь множество заместителей. Например, лицо, координирующее работу организации на городском уровне, может иметь одного или двух заместителей и четырех «функциональных сотрудников» (по связям с общественностью или СМИ, по поддержанию связей с участниками роя и др.). При этом сам рой должен быть децентрализованным, с полномочиями, делегированными «до такой степени, что любой может принять практически любое решение для всей организации» [58, с. 414]. Такая организация открыта для всех, ее операции прозрачны, а ее финансовое состояние, стратегия и тактика транспарентны для всех участников. Кроме того, роевая модель некоммерческих организаций создает условия для сотрудничества и необходимого взаимодействия участников, поскольку принятие решений в группах обычно осуществляется через так называемый «круг консенсуса», требующий достижения согласия всех присутствующих. В то же время участники роевой организации свободны в выборе вариантов своих действий для формирования собственных проектов и достижения общих поставленных целей.

Как известно, некоммерческие организации, включая социально ориентированные, являются юридическими лицами, а следовательно, обладают гражданской правосубъектностью, наличие которой во многом необходимо для реализации их основных целей, которые не должны быть связаны с извлечением прибыли (п. 1 ст. 50 Гражданского кодекса (далее – ГК РФ)1). В целом в цивилистической доктрине сформировалось мнение, что основная деятельность некоммерческих организаций осуществляется за рамками гражданско-правового регулирования, тем не менее признание их юридическими лицами означает необходимость применения к ним унифицированных правил, общих для всех субъектов, обладающих соответствующим статусом [40, с. 166].

Вместе с тем выражается и позиция о необходимости отнести некоммерческие организации, действующие в целях общего блага путем сотрудничества с публичной властью, к особой категории юридических лиц публичного права и рассматривать их не только как частноправовые, но и как публичноправовые образования, основное назначение которых состоит отнюдь не в участии в гражданском обороте [43, с. 14, 76–94]. В связи с этим отмечается, что главные проблемы нормативной регламентации деятельности СОНКО, в том числе в области предоставления им отдельных форм государственной и муниципальной поддержки, обусловлены именно отсутствием четкого понимания публично-правовой природы СОНКО органами государственной власти и места СОНКО в правовой системе [2]. В зарубежных странах также выделяется весьма спорная по своей сущности и признакам категория квазиавтономных неправительственных организаций (quango), на которые в качестве их основной задачи возложена реализация одной или нескольких государственных стратегий и которые финансируются государством, но действуют относительно самостоятельно от него («на расстоянии вытянутой руки от правительства, без непосредственных иерархических отношений с министром или вышестоящим ведомством»). При этом единство ученых в понимании, какие типы организаций следует относить к соответствующей категории, отсутствует [94, с. 176].

Согласно пункту 6 статьи 50 ГК РФ «к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства, правила настоящего Кодекса не применяются, если законом или уставом некоммерческой организации не предусмотрено иное». Данная норма учитывает, что в процессе деятельности некоммерческих организаций, прежде всего имеющих социально ориентированные цели, возникают общественные отношения неоднородного содержания и направленности, и призвана разграничить сферы действия правовых норм различной отраслевой принадлежности при их регламентации. Вместе с тем категория основной деятельности некоммерческих организаций является весьма размытой и может пониматься неоднозначно, поскольку, какой бы ни была основная цель деятельности некоммерческой организации, она не связана с извлечением прибыли и в той или иной степени всегда может рассматриваться как направленная на решение каких-то социальных проблем.

Следует отметить, что некоммерческие организации наделены возможностью осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует таким целям (п. 4 ст. 50 ГК РФ). Поступления от подобной деятельности, приравниваемой судебной практикой по правовому режиму к предпринимательской1, не могут распределяться среди участников организации и направляются на достижение ее основных целей. В ряде иностранных государств законодатель придерживается аналогичного подхода: некоммерческие организации, в частности предоставляющие общественно полезные услуги, могут заниматься бизнесом при условии более эффективного использования своих активов, а также качества, объема и доступности услуг, ради которых они были созданы. Доходы от соответствующей деятельности должны направляться на финансирование основной цели некоммерческой организации [85, с. 4]. При этом зарубежными учеными отмечается, что некоммерческие организации, предоставляющие социально ориентированные услуги на благо общества в сферах, где государство не в состоянии предоставить эти услуги или не справляется с поставленной задачей, и обеспечивающие непрерывность этих услуг, не должны стремиться к получению прибыли при их оказании. Вместе с тем с точки зрения устойчивого развития эти организации осуществляют и деятельность, которая приносит прибыль [79].

Приносящая доход деятельность некоммерческих юридических лиц обычно расценивается как вспомогательная, призванная обеспечить формирование имущества, необходимого для реализации ими своих основных общественно полезных целей. Эта мысль была выражена в Концепции развития гражданского законодательства Российской Феде-рации2 (п. 1.4 раздела III) и последовательно проведена при обновлении норм главы 4 ГК РФ. Однако для СОНКО в зависимости от конкретных целей их создания и используемых методов работы приносящая доход деятельность, осуществляемая исключительно в частноправовых рамках, может иметь характер основной общественно полезной, быть одним из ее видов, создавать условия для ее осуществления. В связи с этим в доктрине весьма активно обсуждается вопрос о возможности отнесения СОНКО к категории социальных предпринимателей с предоставлением им соответствующих льгот и преимуществ.

СОНКО и социальное предпринимательство

Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федера-ции»3 рассматривает социальное предпринимательство исключительно как предпринимательскую деятельность, направленную на достижение общественно полезных целей, способствующую решению социальных проблем граждан и общества и осуществляемую в соответствии с определенными условиями, предусмотренными частью 1 статьи 24.1 Закона. При этом к числу осуществляющих ее лиц, помимо профессиональных предпринимателей – коммерческих юридических лиц определенных правовых форм и индивидуальных предпринимателей, отнесены потребительские кооперативы. Хотя потребительские кооперативы признаются некоммерческими юридическими лицами, они не могут быть отнесены к категории СОНКО ввиду того, что нормы Закона об НКО на них не распространяются.

Исследование особенностей функционирования социально значимых рынков, в том числе рынка социальных услуг, свойственных социальному предпринимательству признаков, а также осуществляемых в его границах и направленных на решение социальных проблем видов деятельности приводит ученых к выводам, что четко разграничить характер этой деятельности (коммерческий или некоммерческий) во многих ситуациях затруднительно. Как следствие, отмечается, что в зависимости от выбранного направления деятельности субъектами социального предпринимательства должны признаваться как коммерческие, так и некоммерческие организации [36]. Аналогичные позиции выражены и в зарубежной доктрине, где концепция социального предпринимательства рассматривается в контексте некоммерческих организаций, а именно целевых объединений, предоставляющих какое-либо социальное благо или услугу без участия в какой-либо форме обмена, то есть без осуществления деятельности, приносящей «заработанный доход» [83]. При этом одной из основных причин, мотивирующих предпринимательское поведение некоммерческих организаций, является их желание действовать более эффективно с использованием существующих организационных ресурсов, удовлетворять наиболее важные социальные потребности [75]. Более того, высказываются мнения, что социальное предпринимательство, имеющее огромный потенциал, должно быть исключительно некоммерческим [50]. Вместе с тем зарубежные авторы отмечают, что некоммерческие организации, управляющие социальными предпринимательскими проектами, сталкиваются с многочисленными проблемами, порождаемыми изначальным конфликтом между несовместимыми логиками целей некоммерческой организации – основной и предпринимательской. Несмотря на то что в последнее время вопрос противоречий между конкурирующими логиками внутри таких организаций обсуждается все более активно, сохраняется пробел в понимании того, как некоммерческие организации адаптируются к таким различным логикам при ведении своей деятельности [78]. На наличие дуализма в целях некоммерческих организаций, осуществляющих функции социального предпринимательства, указывается многими авторами [80; 52].

В отечественной доктрине формулируются выводы о возможности классификации социального предпринимательства исходя из способа организации социально направленной деятельности, одним из элементов которой признаются некоммерческие организации с социальной миссией [11]. Указывается, что деятельность некоммерческих организаций в экономическом смысле является классическим примером социального предпринимательства [45]. Все это может свидетельствовать о реализации

СОНКО своего предназначения через участие главным образом в гражданских правоотношениях.

Однако более убедительным представляется мнение С. С. Занковского, обосновывающего, что с позиций социального предпринимательства целесообразно подразделение СОНКО на две категории. К первой следует относить организации, которые осуществляют свою основную социально направленную деятельность за счет получаемых доходов, если они управомочены на это учредительными документами. Такая приносящая доход деятельность наиболее близка к предпринимательской, хотя ГК РФ не устанавливает для нее правового режима. Во вторую категорию должны включаться СОНКО, которые решают социальные задачи вне занятий бизнесом и не могут быть отнесены к субъектам социального предпринимательства. При этом автор высказывает справедливые сомнения в возможности установления единого правового режима для профессиональных предпринимателей и СОНКО, получающих доход от своей деятельности, в связи с различием стоящих перед ними основных задач, несмотря на то что меры государственной поддержки СОНКО и социальных предпринимателей во многом идентичны [16]. По сути, такой подход предполагает разграничение СОНКО в зависимости от способа достижения поставленных целей, предопределяющего круг и отраслевой характер возникающих при этом правоотношений. Для первой группы СОНКО характерна реализация поставленных задач посредством вступления в гражданско-правовые отношения, для второй – путем участия в основном в отношениях публично-правового характера.

Расхождение во взглядах относительно возможности и целесообразности признания СОНКО социальными предпринимателями, а также иные сопровождающие их деятельность дискуссионные вопросы во многом обусловлены спецификой их правового положения. Признание СОНКО субъектами гражданского права, по сути, означает наличие у них собственных, частных интересов, реализуемых в рамках гражданских правоотношений. Очевидно, что общая направленность деятельности некоммерческих организаций на реализацию социальных государственных функций и достижение общественных благ придает их частным интересам, служащим основой для вступления в гражданско-правовые отношения, специфические черты. При этом данные интересы имеют определенные особенности, которые отличают их от тех, что характерны как для иных некоммерческих организаций, не обладающих качеством социально ориентированных и нацеленных на удовлетворение потребностей своих участников (потребительских кооперативов, товариществ собственников недвижимости и др.), так и для коммерческих юридических лиц, создаваемых исключительно с частноправовой целью извлечения прибыли.

Интересы СОНКО: проблемы квалификации

Интересы, реализуемые некоммерческими юридическими лицами, обусловлены целями их деятельности. В общем виде цели, свойственные каждой из форм некоммерческих юридических лиц, предусмотрены в их легальных дефинициях, содержащихся в ГК РФ. Именно эти цели, конкретизируемые и закрепляемые в учредительных документах, предопределяют объем имеющейся у СОНКО гражданской правоспособности (п. 1 ст. 49 ГК РФ), необходимой для получения финансовой поддержки и ее последующего расходования, получения имущественной и иных мер поддержки, предполагающих установление гражданско-правовых, в том числе договорных, отношений. Вместе с тем характер легально определенных целей, свойственных конкретной форме юридического лица, способен повлечь возникновение проблем при квалификации отношений, складывающихся в связи с осуществлением некоммерческими организациями социально ориентированной деятельности, выборе норм, подлежащих применению к отношениям с их участием, а также установлении принципов взаимосвязи и соподчинения этих норм. Если в одних случаях гражданско-правовой характер отношений с участием СОНКО, возникающих в рамках осуществляемой ими деятельности, очевиден, то в других их отраслевая принадлежность и, соответственно, правовой режим неоднозначны.

Необходимо обратить внимание, что в силу указания закона определяющим моментом для отнесения некоммерческого юридического лица к СОНКО является направленность его деятельности, при этом внутреннее устройство организации и принадлежность ее к корпоративному или унитарному типу юридически безразличны. Исключение некоторых правовых форм из числа возможных для СОНКО (государственные учреждения и т. п.) продиктовано не их внутренним устройством, а спецификой статуса юридического лица соответствующей формы в целом.

Согласно исторически сформированному подходу к пониманию правовой природы основанных на членстве корпораций и унитарных организаций, членства не имеющих [12, с. 18–24], устройство юридического лица обусловливает его сущность и предопределяет особый круг отношений с его участием [39, с. 31]. С. Н. Братусь отмечал, что корпорация характеризуется направленностью на удовлетворение личных потребностей участников, а учреждение – это «общественное образование, действующее в интересах пользователей (дестинаторов), не связанных непосредственно между собой и с учреждением в качестве его членов» [9, с. 46]. Д. В. Ломакин также указывает, что создание учреждения преследует цель реализации общественно полезных интересов, которые напрямую не связаны с интересами его учредителя. Напротив, создавая корпоративную организацию, участники объединяются для реализации своих частных интересов. Это достигается благодаря появлению общего интереса, выразителем которого выступает корпорация [25, с. 56]. Корпоративные интересы определяются в доктрине как осознанные имущественные и неимущественные потребности участника компании, удовлетворение которых происходит посредством участия в деятельности компании, а интересы компании – как ее имущественные и неимущественные потребности, обусловленные целями деятельности, закрепленными в ее учредительных документах, и удовлетворяемые посредством осуществления такой деятельности. Реализация интересов компании (общего корпоративного интереса) в конечном счете ведет к реализации частных интересов участников (членов) корпорации [24, с. 143–145].

Данные выводы не могут в полной мере применяться к СОНКО, действующим в форме корпоративного юридического лица, поскольку очевидна направленность их деятельности на удовлетворение не столько собственных частных интересов, а также частных интересов своих участников, сколько интересов публичных. Заметим, что в литературе признается существование смешанных форм юридических лиц – учреждений с корпоративным устройством и корпораций, которые по своему устройству близки к учреждениям [19, с. 220]. С. Н. Братусь определял сферу их функционирования следующим образом: «Тип корпоративного учреждения или корпорации, близкой по своему устройству к учреждению, возникает главным образом из корпораций, преследующих так называемые идеальные, то есть культурные, научные, воспитательные и тому подобные цели, сходные с целями, осуществляемыми учреждениями» [8, с. 46]. Однако СОНКО не является формой юридического лица. Таковыми при определенных условиях могут признаваться некоммерческие организации, имеющие различные формы. Соответственно, характер интересов, реализуемых некоммерческими организациями корпоративного типа, имеющими одну форму, к примеру общественной организации или ассоциации (союза), непосредственно зависит от того, будут ли они признаны СОНКО. В случае такого признания посредством деятельности некоммерческого корпоративного юридического лица наряду с частными будут обеспечиваться и публичные интересы.

Таким образом, СОНКО характеризуются двойственным положением. С одной стороны, это имеющие статус юридических лиц субъекты частного права, которые осуществляют свою деятельность под влиянием собственных частных интересов и призваны удовлетворять интересы своих учредителей (участников), тоже носящие частный характер. Соответственно, они должны подчиняться общим для всех участников гражданского оборота положениям и правилам. С другой – факт деятельности СОНКО в целях решения социальных проблем предопределяет формирование и реализацию их частных интересов под влиянием публичных потребностей. По сути, это означает, что в случае признания некоммерческого юридического лица социально ориентированной некоммерческой организацией, действующей в публичных интересах, происходит существенная трансформация его гражданско-правового статуса. Очевидно, что условия и правовой режим участия такого юридического лица в отношениях, составляющих предмет гражданского права, приобретают особые качества.

В связи с этим интерес представляет опыт США, где также существуют подобные противоречия, в частности юридические и структурные препятствия, ограничивающие возможности социальных структур в достижении общественно полезных целей [74, с. 162]. Для их устранения в ряде штатов (Мэриленд, Вермонт, Калифорния, Гавайи, Нью-Джерси и др.) приняты специальные законы, предусматривающие создание благотворительных корпораций и регламентирующие их статус [57]. Благотворительная корпорация объединяет в себе черты классической корпорации, однако в своей деятельности обязана способствовать общественным интересам. Для обеспечения соблюдения «общественно полезных» обязательств корпораций, работающих в сфере благотворительности, законодательно предусматривается вместо схемы мониторинга, ориентированной на соблюдение фиксированных результатов или процедур и осуществляемой исключительно универсальным органом сертификации и широкой общественностью, использование особой структуры подотчетности, которая дополняет внешнюю подотчетность организации перед надзорными органами внутренней подотчетностью, а также подотчетностью перед профессиональным сообществом и заинтересованными сторонами [70].

Общепринятым считается мнение, что частный интерес опосредуется частноправовыми отношениями, а публичный интерес – публичными, хотя столь жесткое дихотомическое деление интересов нередко подвергается критике. Эмпирические исследования также приводят ученых к выводу, что различие между частным и публичным систематически остается неясным из-за размытых формальных границ, поэтому регулирование взаимодействия частных и публичных интересов является центральной и постоянно возникающей проблемой современного права [72]. Отмечается, что публичный интерес имеет множество значений и не может быть определен априори [69, с. 121–122]. Также аргументируется мнение об отсутствии основания для самого́ выделения и использования понятия публичного интереса в связи с его нечеткостью и декларативностью, а также отсутствием обладающего им субъекта [26]. Согласно радикальной позиции, отрицающей само существование общественного интереса как объективной категории, он представляет собой не автономное социальное явление, а скорее результат определенных конституционных механизмов и преобладающей политической культуры [84].

В юридической науке под частным интересом традиционно понимается индивидуализированный интерес, который характеризует особенности конкретной личности и выражается в совокупности ее интересов имущественного и личного неимущественного свойства [21, с. 69]. Что касается публичного интереса, то взгляды на его сущность весьма многообразны. Одни авторы раскрывают понятие публичного интереса, исходя из его широкой территориальной распространенности и массовости носителей [37, с. 227]. Иная точка зрения сводится к отождествлению публичных интересов с интересами государственными, которые, в свою очередь, признаются проявлением интересов общественных, поскольку государство призвано выражать волю народа и не может иметь особых интересов, не совпадающих с интересами всего общества [23, с. 94]. Соответственно, публичный интерес определяется как обезличенная потребность общества (как единого субъекта) и отдельных общественных коллективов в достижении общего для всех членов блага, реализуемая и обеспечиваемая от имени общества государством как его представителем [20, с. 73].

Довольно многочисленная группа ученых занимает промежуточную позицию, называя публичными не все общественные интересы, а лишь их часть – общественные интересы, осознанные и признанные государством, а потому получившие правовое закрепление [17, с. 37; 42, с. 23]. По мнению Ю. А. Тихомирова, публичный интерес – это «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее осуществления и развития» [41, с. 55]. Ряд авторов рассматривает в качестве публичных совокупность всех общественных и государственных интересов [10, с. 64]. Также предлагается определять публичный интерес через его направленность и значение [30, с. 7].

Однако в последнее время все чаще высказывается позиция о нецелесообразности противопоставления публичного и частного интересов, поскольку каждый из них юридически значим. Отмечается, что, получив правовую формализацию, частный интерес неизбежно приобретает публичный отпечаток, то есть всегда выступает проявлением публичных интересов. Соответственно, предлагается рассматривать публичные и частные интересы как целое и часть, общее и особенное. При этом под частным интересом следует понимать конкретизированный публичный интерес, определяемый в отношении отдельного индивида или группы [18, с. 8]. Также указывается на отсутствие четких границ между частными и публичными интересами и, как следствие, очевидность смешанного характера частного и публичного права [29, с. 205]. При этом зарубежными исследователями указывается, что в большинстве случаев личные интересы индивида не обязательно противоречат общим интересам группы и, соответственно, конфликты между ними не являются неизбежными, особенно в контексте государственного сектора, и что организационная структура и управленческие стратегии должны учитывать тот факт, что многие субъекты хотят приносить больше пользы [86].

Наличие столь разнородных мнений относительно сущности частного интереса и интереса публичного во многом обусловлено различиями контекстов, в которых они рассматриваются. Правовые формы и статус СОНКО свидетельствуют об их возможности и необходимости реализовывать как собственные частные интересы (а также частные интересы своих учредителей при вступлении в гражданско-правовые отношения в качестве юридических лиц), так и публичные (общественные, государственные) интересы, преследуя свои основные цели, связанные с выполнением государственных социальных функций и достижением общественных благ. В литературе совершенно справедливо отмечается, что интересы частных, в том числе юридических, лиц могут являться как публичными, так и частными в зависимости от конкретной ситуации [44, с. 171].

Обладателям частных интересов обычно предоставляется возможность самостоятельно и автономно определять характер своих действий, направленных на их реализацию. Государство посредством издания норм права придает юридическую силу тем решениям, которые принимаются обладателями частных интересов, предоставляет гарантии их обеспечения и защиты, если такие интересы имеют правомерный характер, то есть находятся в установленных границах. Частный характер интересов некоммерческой организации как самостоятельного субъекта обусловливает характер и содержание правоотношений, в которых она может или должна участвовать, как внешних – между само́й некоммерческой организацией и другими участниками оборота, так и внутренних – между организацией и ее учредителями (участниками). Как правило, такие отношения имеют признаки, свидетельствующие об их гражданско-правовой природе (юридическое равенство, автономия воли, имущественная самостоятельность участников). Следовательно, основными правовыми регуляторами при реализации некоммерческими организациями частных интересов являются нормы гражданского законодательства.

Государственные интересы предполагают прежде всего удовлетворение потребностей государства как самостоятельного субъекта, призванного выполнять определенные внешние и внутренние функции. При условии совпадения с ними общественные интересы, признаваемые и поддерживаемые государством особыми средствами, могут признаваться публичными. Тем самым публичный интерес воплощает общественный и государственный интересы, является плоскостью их пересечения. Возведение общественных интересов в ранг публичных означает утверждение их приоритета по отношению к иным общественным интересам и существенное увеличение вариантов их практической реализации. Значимым свидетельством трансформации общественного интереса в публичный может являться закрепление предоставляемых государством преференций, установление особых норм, регулирующих процедуру реализации интереса, предусматривающих для этого льготные условия и т. д.

Общественные потребности, ставшие публичными, могут быть удовлетворены посредством создания некоммерческих организаций. При этом подобный вариант осуществления публичных потребностей предполагает использование норм частного права, поскольку категория юридического лица является прежде всего цивилистической, и представляет собой пример взаимосвязи норм частного права с реализацией публичных интересов, на существование которой неоднократно обращалось внимание в литературе [34, с. 37].

В процессе реализации публичных интересов через создание и деятельность некоммерческой организации во всех случаях участвует государство. Такое участие может выражаться в различных формах, среди которых наиболее значимой является создание приоритетных условий для деятельности организаций и оказание им особой помощи. В принципе экономическая поддержка может быть оказана большинству некоммерческих организаций, однако ее возможные формы, определенные в пункте 2 статьи 31 Закона об НКО, не предполагают непосредственной передачи некоммерческим организациям каких-то материальных благ на безвозмездной основе и прямого влияния на их статус, в том числе как участников имущественных отношений, не оказывают. Государство лишь способствует самостоятельной деятельности некоммерческих организаций (сбору ими пожертвований и пр.), не вмешиваясь в нее; соответственно, некоммерческие организации, получающие подобную государственную помощь, остаются независимыми и функционируют как структуры гражданского общества, реализующие частные интересы. Приоритетным в данном случае является применение гражданско-правового метода регулирования возникающих отношений, характеризуемого сочетанием двух начал: дозволительной направленности регулирования, призванного обеспечить субъектов юридическими средствами удовлетворения их потребностей, и правовой самостоятельности субъектов, которая должна предоставить им возможность выбора путей и средств удовлетворения интересов [48, с. 69].

Иная ситуация складывается с некоммерческими организациями, подпадающими под понятие СОНКО. Направленность их деятельности, с учетом получаемой ими финансовой, имущественной и иных форм поддержки, означает признание реализуемых ими интересов публичными, что оказывает влияние на их правовой статус. Приобретая материальные блага в виде денежных средств и имущественных прав непосредственно от государства, такие некоммерческие организации автоматически попадают под его особый контроль, уже не могут рассматриваться как независимые от государства и, соответственно, утрачивают признаки, характерные для структур гражданского общества. Что касается их гражданско-правового положения, то оно также подвергается изменениям. Особый источник формирования материальной основы их деятельности обусловливает установление для них специального режима, предполагающего введение существенных ограничений на направления использования и распоряжения имуществом. Кроме того, некоммерческое юридическое лицо лишается возможности корректировать свои цели, направления, виды и принципы деятельности, ибо это может повлечь утрату им статуса СОНКО. Тем самым его гражданская правоспособность в определенной степени сужается и требует особых условий реализации по сравнению с некоммерческими юридическими лицами, имеющими аналогичные организационноправовые формы и осуществляющими деятельность в сходных сферах.

Организационно-правовые формы СОНКО: проблемы определения

Как отмечалось, согласно пункту 2.1 статьи 2 Закона об НКО социально ориентированными могут быть признаны некоммерческие организации, функционирующие в одной из форм, предусмотренных Законом об НКО. Однако данное положение фактически неприменимо, поскольку соответствующие нормы Закона о НКО, определяющие формы некоммерческих организаций, до сих пор не синхронизированы с положениями ГК РФ о юридических лицах, обновленными в рамках общего процесса реформирования гражданского законодательства в 2014 году1. Поскольку правовые формы некоммерческих организаций в настоящее время закреплены в ГК РФ, круг тех из них, что способны получить статус социально ориентированных, остается неопределенным. В таких условиях, при отсутствии специальных нормативных указаний, претендовать на признание социально ориентированной и, как следствие, получение поддержки со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в принципе способна некоммерческая организация любой допускаемой ГК РФ формы, если она осуществляет те виды деятельности, которые предусмотрены статьей 31.1 Закона об НКО: решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации и т. д. Тем более что, какой бы ни была основная цель деятельности некоммерческой организации, она не связана с извлечением прибыли и в той или иной степени всегда может рассматриваться как направленная на решение каких-то социальных проблем.

Эта мысль подтверждается при обращении к данным Реестра СОНКО, который ведется Минэкономразвития РФ. По состоянию на 16 июля 2025 г. в нем, помимо традиционных для СОНКО форм, имеющих общественно полезную направленность (общественная организация, общественное движение, общественно полезный фонд и др.), присутствуют товарищества собственников недвижимости, жилищно-строительные кооперативы, ревизионные союзы сельскохозяйственных кооперативов, торгово-промышленные палаты, саморегулируемые организации в форме ассоциаций, коллегии адвокатов, адвокатские палаты и т. п.

Между тем нормативно установленная направленность целей деятельности всех этих некоммерческих юридических лиц вызывает серьезные сомнения относительно принципиальной возможности признания их социально ориентированными и целесообразности предоставления им государственной или муниципальной поддержки. Думается, во многом поэтому законодатель изначально ограничил действие Закона об НКО по кругу лиц, исключив из этого круга некоммерческие организации тех правовых форм, основные цели которых заведомо не связаны с достижением общественных благ в рассматриваемом им и закрепленном в законе смысле.

Так, товарищество собственников недвижимости, представляющее собой добровольное объединение собственников недвижимого имущества, создается ими «для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами» (п. 1 ст. 123.12 ГК РФ). Целью жилищно-строительного кооператива является удовлетворение потребностей граждан в жилье, а также управление многоквартирным домом (ч. 1 ст. 110 ЖК РФ2).

Нормативно установленные цели и задачи торгово-промышленных палат, в настоящее время имеющих организационно-правовую форму ассоциации (союза), также непосредственно не связаны с решением социальных проблем и формированием гражданского общества. Согласно пункту 1 статьи 3

Закона РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»1 «торгово-промышленные палаты создаются в целях содействия развитию экономики Российской Федерации, ее интегрированию в мировую хозяйственную систему, формированию современной промышленной, финансовой и торговой инфраструктуры, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности, урегулированию отношений предпринимателей с их социальными партнерами, всемерному развитию всех видов предпринимательства, торгово-экономических и научно-технических связей предпринимателей Российской Федерации с предпринимателями зарубежных стран».

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»2 «саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации... основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида». В настоящее время они, обладая организационно-правовой формой ассоциации (союза), разрабатывают и устанавливают стандарты и правила соответствующей предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществляют контроль за их соблюдением. Подобная деятельность позволяет реализовывать интересы участников организации, способствует их более эффективной работе, однако основное предназначение саморегулируемых организаций заключается в удовлетворении публичных потребностей, состоящих в обеспечении необходимых профессиональных качеств, квалификационного уровня у лиц, осуществляющих деятельность в наиболее значимых, по мнению государства, сферах. В связи с этим Конституционным Судом РФ отмечался публично-правовой статус саморегулируемых организаций3.

Также сомнительным представляется признание в качестве СОНКО адвокатских палат субъектов РФ, которые основаны на обязательном членстве всех адвокатов одного субъекта РФ (п. 1, 2 ст. 123.16-1

ГК РФ). Согласно пункту 4 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвока-туре»4 адвокатская палата субъекта РФ «создается в целях обеспечения оказания квалифицированной юридической помощи, ее доступности для населения... представительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях, контроля за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдением адвокатами кодекса профессиональной этики адвоката». Адвокатская палата субъекта РФ также осуществляет возложенные на нее законом полномочия (принимает решение о присвоении статуса адвоката и пр.). В связи с этим Конституционным Судом РФ подчеркивалось публично-правовое предназначение адвокатских палат, обусловливающее их отличия от других объединений граждан, создаваемых в целях удовлетворения их духовных и иных нематериальных потребностей на основе общности их интересов5.

Сложившаяся ситуация не является адекватной и требует правового решения. Нормативно установленные цели деятельности и специфика статуса некоммерческих организаций отдельных форм могут стать причиной недостаточной эффективности их социально значимой деятельности и нецелевого использования получаемой финансовой и имущественной поддержки. В связи с этим представляется необходимым законодательное ограничение и четкое определение в Законе об НКО тех организационно-правовых форм юридических лиц, которые допустимы для СОНКО исходя из их нормативно установленного статуса. Пока эта задача не реализована, целесообразным является учет организационно-правовой формы СОНКО при определении государственными (муниципальными) органами возможных моделей партнерства с ней, а также при выборе форм предоставляемой ей поддержки. Положительным примером подхода, дифференцирующего некоммерческие организации при предоставлении им финансовой поддержки, является определение круга лиц, которые не допускаются к участию в конкурсах на получение грантов, проводимых Фондом-оператором президентских грантов1. Гранты Президента РФ предоставляются в качестве государственной поддержки некоммерческим неправительственным организациям, участвующим в развитии институтов гражданского общества, что соответствует целям деятельности СОНКО. Лишение некоммерческих юридических лиц, имеющих указанные выше и некоторые другие конкретные организационно-правовые формы, права на участие в конкурсах и получение президентских грантов может означать прямое признание, что их деятельность осуществляется в иных плоскостях и они априори не способны решать задачи, поставленные перед СОНКО.

В перспективе необходимо нормативное ограничение перечня допустимых для СОНКО организационно-правовых форм, в том числе на уровне ГК РФ, признание их относительно самостоятельной категорией некоммерческих юридических лиц, законодательное закрепление особенностей их правового положения и внутренней структуры. Также целесообразно установление правила о возможности признания социально ориентированными только тех некоммерческих организаций, в наименование которых включено соответствующее указание на направление их деятельности.

Особенности содержания и проявления принципа добросовестности при регулировании отношений с участием СОНКО

Общая направленность деятельности СОНКО на реализацию социальных государственных функций и достижение общественных благ обусловливает определенную трансформацию принципов гражданско-правового регулирования отношений с их участием, возникающих в связи с приобретением и осуществлением СОНКО прав и обязанностей в рамках взаимодействия как с иными участниками оборота, так и с органами государственной власти, органами местного самоуправления, в частности при предоставлении СОНКО имущественной поддержки путем передачи им во владение и (или) пользование государственного и муниципального имущества (п. 6 ст. 31.1 Закона об НКО). При этом наибольший интерес представляет рассмотрение специфики проявления принципов справедливости и добросовестности при регулировании соответствующих отношений.

Следует отметить, что в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 декабря 2022 г. № 59-П приводится положение о повышенном стандарте добросовестности и осмотрительности в отношении субъектов, выступающих в интересах публичной власти и при этом являющихся более сильной стороной гражданских правоотношений в силу предоставляемых особым статусом публичной организации возможно-стей2. В свою очередь в более раннем Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 июля 2020 г. № 32-П указывается, что при разрешении споров с участием публично-правовых образований следует принимать во внимание оценку действий (бездействия) органов, уполномоченных действовать в их интересах, в частности ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, совершение ошибок, разумность и осмотрительность в реализации ими своих правомочий, притом что негативные последствия недобросовестного выполнения своих функций этими органами не должны переноситься на частных лиц3. Необходимость такого подхода обусловлена тем, что государство и его органы являются доверенными лицами общества и в этом качестве обязаны относиться к гражданам справедливо и добросовестно, а также воздерживаться от произвольного поведения по отношению к ним. В литературе отмечается, что обязанность действовать добросовестно распространяется на государственные органы в любое время, в любом месте, в любом качестве, в котором они действуют, и во всех сферах их деятельности, будь то частная или государственная. Вместе с тем, несмотря на отсутствие сомнений в наличии у власти обязанности действовать добросовестно, возникают вопросы о характере, сфере применения и источнике этой обязанности [89].

Повышенный стандарт добросовестности и осмотрительности как органов публичной власти, так и субъектов, выступающих в их интересах, обусловлен действием принципа поддержания доверия к закону и действиям государства, «который также вытекает из конституционных принципов юридического равенства и справедливости... поскольку они требуют не только правовой определенности, но и предсказуемости правового регулирования»4. Принцип поддержания доверия к закону и действиям государ- ства имеет сходные черты с распространенной в государствах англо-американской системы права доктриной законных ожиданий, которая направлена на защиту прав и законных интересов граждан от возможных злоупотреблений, возникающих в том числе при противоречивом поведении органов государственной власти. В частности, профессор М. Гровс выделяет следующие основания законных ожиданий: правовая норма или проводимая политика органа власти подвергается изменениям; правовая норма или проводимая политика не была применена в конкретном случае; лицо получило индивидуальное обещание, на которое оно опирается, но представители государства пытаются его изменить или стремятся не выполнять; лицо получило определенное обещание, но в дальнейшем власти изменяют свое отношение к сделанному обещанию и действуют в противоречии с первоначальной позицией [66, с. 282].

Наиболее тесно с доктриной законных ожиданий связана концепция справедливости. По словам лорда Бингема, доктрина законных ожиданий «коренится в справедливости». Другой судья, лорд Стайн, отметил, что справедливость «является руководящим принципом публичного права». Законные ожидания нередко защищаются во имя предотвращения злоупотреблений властью. Частью доктрины законных ожиданий является то, что при определенных обстоятельствах государственный орган имеет юридическое обязательство следовать определенной политике или продолжать конкретные практики. В этом случае возникает юридическое обязательство, налагаемое правовой нормой [49].

По общему правилу, ожидание лица, основанное на обещании органа государственной власти действовать определенным образом, признается законным. В то же время суд может признать изменение или отмену ранее данного органом публичной власти обещания действовать определенным образом правомерными, если такое изменение или отмена были обусловлены общественными интересами.

Доктрина законных ожиданий нашла свое отражение в известном деле Кофлан (Coughlan). В результате дорожно-транспортного происшествия П. Кофлан получила серьезные травмы и нуждалась в ежедневной помощи и уходе, которые предоставлялись в Мардон-хаусе, доме престарелых, находящемся в ведении местного управления здравоохранения, которое гарантировало ей, что там у нее будет «дом на всю жизнь». Однако в 1990-х годах это же управление решило, что дом престарелых является финансово несостоятельным, и попыталось закрыть его и передать ответственность за оказание П. Кофлан медицинской помощи местным властям. П. Кофлан подала заявление о пересмотре дела в судебном порядке на том основании, что управление здравоохранения незаконно нарушило свое обещание. В 1999 году апелляционный суд постановил, что выселение ее из Мардон-хауса было бы незаконным, несправедливым и представляло собой злоупотребление властью [71].

Описанный спор показателен тем, что это первый случай в Англии, когда суд потребовал от государственного органа выполнить данное существенное обещание. Ранее суды требовали соблюдения определенных процедур при отказе от существенных ожиданий, но не приводили в исполнение сами ожидания. Таким образом, данный спор явился вершиной реализации концепции законных ожиданий.

Система общего права относится к доктрине законных ожиданий как к элементу публичного права. Аналогичные положения можно найти во французском и в немецком праве. Так, французская доктрина содержит protection de la confiance legitime – концепцию, направленную на «защиту законного доверия», в силу которой государственные органы должны возмещать физическим и юридическим лицам убытки, возникшие вследствие заверений со стороны государства о совершении конкретных действий, из-за чего участники оборота выстраивали свою деятельность определенным образом [55].

Под принципом защиты доверия (Vertrauens-shutz) в Германии понимается защита правомерных ожиданий, означающая право лиц при принятии решений опираться на действующее законодательство, устоявшуюся практику, прямые обещания государственных органов, и запрет обратной силы действия законов с учетом ряда национальных особенностей [63]. Защита законных ожиданий, возникающих у одной стороны в результате поведения другой стороны, основывается на применении принципа добросовестности. Тем самым предотвращение злоупотребления правом также выступает проявлением принципа добросовестности, направленного на обеспечение справедливого баланса интересов участников общественных отношений [13]. Соответственно, сформулированная Конституционным Судом РФ позиция о повышенном стандарте добросовестности и осмотрительности в отношении субъектов, выступающих в интересах публичной власти, продиктована тенденциями развития не только отечественного, но и зарубежного права.

В связи с этим следует отметить, что повышенный стандарт добросовестности органов публичной власти и субъектов, выступающих в интересах публичной власти, включая СОНКО, обусловливает взаимосвязь между добросовестным исполнением ими обязательств и свободой договора – принципом, в соответствии с которым обязанность действовать добросовестно служит основным доктринальным выражением свободы договора. Добросовестность позволяет договаривающимся сторонам оставаться такими же заинтересованными в рамках контракта, какими они были и без него, за исключением того, что они должны принять в качестве дополнительного ограничения наилучшее толкование того, о чем они договорились при заключении контракта [73]. Таким образом, действие принципа добросовестности не отрицает существования свободы договора и реализации стороной собственных интересов.

Отмеченное особенно актуально при оказании СОНКО имущественной поддержки, предполагающей, во-первых, формирование, ведение и обязательное опубликование перечней государственного и муниципального имущества, которое может быть предоставлено СОНКО во владение и (или) пользование на долгосрочной основе; во-вторых, установление порядка и условий предоставления СОНКО соответствующего имущества; в-третьих, правовое оформление возникающих отношений путем заключения договора безвозмездного пользования или договора аренды (п. 6–11 ст. 31.1 Закона об НКО)1.

Рассматривая правовой режим имущественной поддержки СОНКО, О. А. Беляева формулирует вывод о том, что получающие поддержку СОНКО содействуют публичным образованиям в реализации их полномочий в ряде социальных сфер, однако действительного делегирования государственных и муниципальных задач частным субъектам не происходит, что представляет значимую проблему. По сути, имеет место «приватизация публичных функций», которая может выражаться в различных конструкциях, однако любая из них предполагает выработку эффективного механизма взаимодействия публичного образования с частными субъектами и обязательного контроля за их деятельностью, поскольку ответственным перед конечными потребителями должно оставаться публичное образование. Автор отмечает, что действующее российское законодательство предлагает совершенно иную модель, предусматривая в качестве формы имущественной поддержки СОНКО передачу им во владение и (или) пользование государственного или муниципального имущества, которое должно использоваться по целевому назначению. Если исходить из публичной значимости деятельности таких организаций и целевого характера государственного и муниципального имущества, возникает вопрос: чем является оказание публично-правовым образованием имущественной поддержки СОНКО – правом или обязанностью? С одной стороны, имущественная поддержка СОНКО гарантируется, поскольку передача им имущества осуществляется без проведения торгов, однако соответствующая обязанность за публично-правовыми образованиями прямо нормативно не закрепляется. Такая ситуация оценивается как половинчатость регулирования и обманчивость регламентации, ибо отсутствие торгов не имеет своим следствием обязательную передачу имущества СОНКО [4].

В связи с этим И. С. Богданова высказывает мнение, что, поскольку находящееся в государственной и муниципальной собственности имущество всегда имеет определенное публичное назначение, в том числе предполагающее его передачу в пользование и (или) владение СОНКО, оно должно им передаваться в обязательном порядке. При этом автор подчеркивает, что действующее законодательство не закрепляет эффективных механизмов контроля публичных собственников за деятельностью получающих имущественную поддержку СОНКО и не предусматривает ответственности публичных образований за выбор некоммерческих организаций, фактически осуществляющих деятельность, направленную на достижение публичных задач [7]. Соответственно, при осуществлении СОНКО деятельности, предполагающей объединение их частноправовых целей с публичными, крайне важным является создание системы, которая либо запрещает, либо делает экономически невыгодной деятельность, противоречащую публичным интересам, на что обращают внимание зарубежные ученые [93].

При нецелевом использовании СОНКО полученного имущества или нарушении ими иных законодательных запретов публично-правовые образования вправе требовать прекращения прав владения и (или) пользования этим имуществом, то есть могут реагировать лишь при констатации допущенного нарушения. Правом же на проверку само́й деятельности организаций (ее соответствия уставным целям, наличия необходимых качественных показателей и пр.) они не обладают, хотя получающие поддержку некоммерческие организации фактически выполняют публичные функции Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. На основании этого И. С. Богдановой формулируется вывод о необходимости на законодательном уровне предусмотреть не только особые возможности контроля за деятельностью СОНКО, получивших имущественную поддержку, но и возможность привлечения государства к субсидиарной ответственности по обязательствам этих субъектов [7].

Анализ судебной практики свидетельствует о многочисленности дел, связанных с уклонением органов публичной власти от взаимодействия с СОНКО2, а также с отказами от предоставления СОНКО субсидий на возмещение расходов, связанных с осуществлением их уставной деятельности3, и затрат, понесенных при предоставлении социальных услуг населению1. Кроме того, имеются судебные споры, обусловленные требованиями некоммерческих организаций предоставить им имущественную поддержку ввиду наличия у них цели деятельности, направленной на решение социальных проблем, развитие гражданского общества2. Осуществление подобного рода деятельности является достаточным для признания некоммерческой организации социально ориентированной, исходя из легальной дефиниции СОНКО. Получение поддержки, в свою очередь, служит основанием для включения некоммерческой организации в реестр СОНКО. В этих условиях, когда характерная для СОНКО деятельность определяется весьма аморфно, органы государственной власти и органы местного самоуправления, решающие вопрос о предоставлении имущественной поддержки, по сути, самостоятельно оценивают деятельность конкретных некоммерческих организаций на предмет ее направленности на решение социальных проблем, развитие гражданского общества. Такая ситуация создает почву для злоупотреблений3, поскольку в ряде случаев некоммерческие организации, признанные социально ориентированными, соответствующую деятельность фактически не осуществляют и даже не обладают необходимыми для этого качествами и ресур-сами4.

Сложившаяся судебная практика исходит из того, что предоставление имущественной поддержки, то есть передача во владение и (или) пользование СОНКО государственного или муниципального имущества безвозмездно или на льготных условиях, осуществляется добровольно, является не обязанностью, а правом соответствующих органов исполнительной власти5. При этом публично-правовые образования могут разрабатывать нормативные акты, определяющие порядок и условия оказания имущественной поддержки СОНКО, в том числе без проведения торгов или на конкурентной основе6. Однако реализация таких полномочий нередко вступает в противоречие с публичными интересами. К примеру, суд признал недействительным договор, предусматривающий передачу благотворительному фонду в безвозмездное пользование сроком на сорок девять лет нескольких недвижимых объектов, являющихся государственной собственностью. При этом имущество было передано без создания конкурентной среды, поскольку у иных заинтересованных лиц отсутствовал доступ к информации о возможности его приобретения. По мнению суда, СОНКО были предоставлены необоснованные преимущества, обеспечивающие более выгодные условия деятельности по сравнению с другими лицами, в том числе другими СОНКО, заинтересованными в приобретении объектов государственного недвижимого имущества на безвозмездной основе. В связи с этим в решении суда указывалось, что заключенный договор нарушает права и охраняемые законом интересы неопределенного круга лиц ввиду предоставления фонду преференций7.

Исследование правоприменительной практики также показывает, что СОНКО, получившие во владение и (или) пользование государственное или муниципальное недвижимое имущество, нередко допускают нарушение нормативного требования о необходимости его использования только по целевому назначению8. В ряде случаев было выявлено использование модели имущественной поддержки СОНКО исключительно для неправомерной передачи государственного и муниципального имущества в пользование коммерческим организациям или для извлечения некоммерческими организациями прибыли в нарушение нормативно установленных требований (в частности, без проведения конкурса или аукциона, на безвозмездной основе или с предоставлением льгот по арендной плате)1.

При получении финансовой поддержки весьма распространенным нарушением является нецелевое использование СОНКО предоставленных субсидий2, а также непредставление СОНКО, получившими субсидии, отчетных документов. Подобное поведение фактически свидетельствует, что цель и результат предоставления субсидии не достигнуты, и, как следствие, подтверждает нецелевое использование денежных средств3.

Таким образом, правоприменительная практика свидетельствует об определенных правонарушениях со стороны как СОНКО, так и органов публичной власти. Нередко некоммерческие организации, позиционирующие себя как СОНКО и получающие поддержку на федеральном, региональном и местном уровнях, фактически не занимаются ни социальной работой, ни какой-то иной общественно полезной деятельностью, а ориентируются исключительно на получение доходов либо допускают существенные нарушения при ведении общественно полезной деятельности. Такая ситуация вызывает сомнения в адекватности существующих законодательных решений в части оснований для выделения СОНКО в общей системе некоммерческих организаций, предоставляемых им экономических преимуществ, эффективности контроля за их деятельностью.

В этой связи особую актуальность приобретают вопросы гражданско-правовой ответственности за допускаемые СОНКО нарушения. Получаемые ими имущественные блага служат необходимой материальной основой для их деятельности и позволяют обеспечивать ее общественно полезные результаты. Соответственно, эффективность механизмов взаимодействия публичной власти и СОНКО в части оказания им своевременной и достаточной поддержки, а также создания режима, обеспечивающего ее использование исключительно для реализации социальных функций государства, имеет особое значение.

Очевидно, что немалое число случаев нецелевого использования бюджетных денежных средств в форме субсидий (грантов), получаемых СОНКО в порядке финансовой поддержки на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования затрат на организацию и проведение мероприятий, указывают на объективную необходимость создания правового механизма, обеспечивающего повышение контроля за деятельностью СОНКО, а также усиление ответственности за совершенные ими правонарушения. При этом такого рода контроль должен быть регулярным, позволяющим оперативно выявлять правонарушения в процессе использования субсидий (грантов) и реагировать еще до того, как все полученные из бюджета средства будут израсходованы нецелевым образом.

Проблемы ответственности при выполнении СОНКО социальных государственных функций

В свете обозначенных правонарушений своевременной видится постановка вопроса об особенности ответственности самих публично-правовых образований перед участниками гражданского оборота за ненадлежащий выбор СОНКО – получателей бюджетных средств. Иностранными авторами отмечается очевидность того, что граждане и организации обоснованно доверяют уполномоченным органам, ожидая, что они будут осуществлять надзор с должной осмотрительностью и надлежащим образом в целях предотвращения определенного вида вреда, и разумно сообразуют свою деятельность с указанными ожиданиями [95; 64, с. 16]. Вместе с тем использование некоммерческих организаций государственными структурами для предоставления социальных услуг может привести к тому, что государство не будет нести прямую ответственность за финансируемые услуги [77].

Задача органов публичной власти сводится к поиску справедливого баланса между конфликтующими интересами, состоящими, с одной стороны, в поддержке устойчивой и эффективной деятельности СОНКО, с другой – в защите благополучателей данных организаций, в том числе относящихся к уязвимым группам населения России.

Представляется, что для обеспечения баланса между публичными и частными интересами в данном случае может быть принят во внимание подход, сформулированный Конституционным Судом РФ по спору между собственником выморочного имущества и его добросовестным приобретателем: «В правовом демократическом государстве, каковым является Российская Федерация, пренебрежение требованиями разумности и осмотрительности при контроле над выморочным имуществом со стороны собственника – публично-правового образования в лице компетентных органов не должно влиять на имущественные и неимущественные права граждан, в частности добросовестных приобретателей жилых помещений»1.

Таким образом, интересы граждан, в пользу которых СОНКО осуществляют свою деятельность, должны быть реализованы и защищены в приоритетном порядке, в том числе исходя из содержания публичного интереса. Поэтому осуществление СОНКО деятельности в противоречии со своими уставными целями, с несоблюдением режима получаемой финансовой и имущественной поддержки может рассматриваться как нарушение не только публичных интересов, но и интересов тех лиц, кому эта деятельность адресована. К примеру, Управление Минюста РФ по Саратовской области в ходе документарной проверки деятельности общественного объединения и его структурных подразделений, в том числе расходования денежных средств и использования иного имущества, выявило следующие нарушения: организация, созданная с целью реализации социально-экономических программ, направленных на защиту прав и интересов, улучшение жизненного уровня, повышение социальной активности инвалидов, хронических больных, других лиц с пониженной трудоспособностью, для их интеграции в общественную жизнь, фактически уставную деятельность не вела; с 2002 года она занималась исключительно добычей строительного камня на основании лицензии, выданной Комитетом природных ресурсов Саратовской области, а также его реализацией2. То есть некоммерческая организация, контролируемая органами публичной власти, более двадцати лет осуществляла предпринимательскую деятельность по добыче и реализации строительного камня, что прямо противоречило ее целям и нарушало нормативные предписания.

Наличие у государства обязанности по осуществлению надзора за соблюдением условий использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию социальных проектов, ставит проблему ответственности за ее невыполнение. В этой связи представляет интерес конструкция надзорной ответственности, известная ряду зарубежных правопоряд-ков. При такой ответственности «на государстве лежит обязанность по предотвращению возникшего вреда, и ее ненадлежащее осуществление приводит к тому, что вред причиняется поднадзорным субъектом» [35].

Правила привлечения к ответственности надзорных органов в государствах – членах ЕС не являются однородными. В первой группе стран отсутствуют особые правила ответственности в части осуществления пруденциального надзора и применяются общие нормы об ответственности за правонарушения. Во второй группе приняты и действуют специальные правовые нормы в отношении ответственности надзорных органов, устанавливающие ее условия и ограничения: ответственность наступает при грубой неосторожности или при недобросовестности со стороны надзорных органов; либо предусматриваются отдельные основания освобождения от такой ответственности.

Следует отметить, что европейское законодательство в некоторых случаях допускает вмешательство парламента для предоставления иммунитета (частичного), ограничивающего возможность привлечения надзорного органа к ответственности, которое следует за судебными решениями, признавшими этот орган ответственным перед клиентами поднадзорного субъекта. Режим иммунитета направлен в том числе на нейтрализацию возможных исков о надзорной ответственности в будущем.

В третьей группе европейских государств известное ограничение ответственности надзорных органов вытекает из общих положений деликтного права, которые обеспечивают защиту государственных органов от чрезмерных исков о возмещении ущерба. При этом разнообразие подходов в сфере деликтного права к регламентации рассматриваемого вопроса усиливает фрагментацию режимов надзорной ответственности. Так, интерес вызывает правовая концепция «родственности» или «близости», которая существует в отдельных странах (Германия, Великобритания, Нидерланды), но отсутствует в других (Бельгия). Согласно этой концепции нарушение правовой нормы приводит к ответственности перед лицами, заявляющими об ущербе, причиненном вследствие этого нарушения, только если указанная норма направлена на защиту интересов таких лиц. Применительно к надзорной ответственности данный тезис означает, что ответственность перед клиентами поднадзорного лица возникает лишь в том случае, если пруденциальное регулирование будет считаться защищающим интересы (индивидуальных) клиентов, а не (только) интересы поднадзорных организаций и их системы в целом [96].

Полагаем, что концепция надзорной ответственности государства строится на принципе справедливости. Как утверждает Д. Е. Богданов, «под категорией “справедливость”... следует понимать исторически сложившиеся в обществе представления о соответствии социальным идеалам (параметрам) распределения между участниками правоотношения убытков, потерь, иных неблагоприятных последствий в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением договора, причинением вреда, недобросовестным поведением и др., а также необходимого применения к ответственным лицам неблагоприятных последствий с целью корректировки их поведения» [6, с. 35].

Принцип справедливости реализуется через требование добросовестного осуществления прав участниками правоотношений. Так, ответственность в сфере государственного управления формируется во всех случаях, когда государственные органы, заключающие сделки или вступающие в иные отношения с третьими лицами, совершают действия или бездействие, противоречащие требованиям разумности и добросовестности. Исходя из принципов государственного управления, государственный орган должен действовать добросовестно. И при оценке поведения субъекта государственного управления анализируется не столько то, действовал ли он в пользу общественного интереса, а скорее то, действовал ли он как добросовестно договаривающаяся сторона во время совершения сделки [56]. Степень реализации публичного интереса в таком случае определяется разумным возложением на частных субъектов заботливого и осторожного (добросовестного) поведения, делегируемого им от публичных властей, которые занимают гарантийную позицию по отношению к данным субъектам, вступающим с ними в отношения.

В приведенном выше примере целью СОНКО, согласно уставу, являлась реализация социальноэкономических программ, направленных на защиту прав и интересов, улучшение жизненного уровня, повышение социальной активности инвалидов, хронических больных, других лиц с пониженной трудоспособностью, для их интеграции в общественную жизнь. Именно для этого организации могло предоставляться бюджетное финансирование, однако фактически ею велась предпринимательская деятельность по добыче и реализации строительного камня. В такой ситуации неизбежна постановка вопроса об ответственности государственного органа за выбор адресата поддержки, причинившего ущерб публичным интересам. Был ли данный выбор разумным и действовал ли субъект при его осуществлении добросовестно?

В зарубежной литературе существуют две точки зрения на соотношение требований разумности и добросовестности. Одни авторы отождествляют добросовестность с разумностью [65, с. 96]. В частности, Е. Педен отмечает, что австралийские суды не разграничивают требования разумности и добросовестности [81, с. 8]. Ряд датских ученых также полагает, что принципы добросовестности, разумности и справедливости следует считать синонимами [54, с. 33]. Другие авторы, напротив, считают, что названные категории не являются тождественными и «необходимость вести себя честно не означает необходимости вести себя разумно» [82; 92].

На наш взгляд, можно признать, что непроявле-ние субъектом (государственным органом) должной заботливости и осмотрительности в отношении своих интересов, которые одновременно являются публичными, и совершение действий в ущерб им – это неразумность; осуществление же лицом действий исключительно в своих интересах, к своей выгоде за счет другого лица можно охарактеризовать как недобросовестность.

В соответствии с пунктом 5 статьи 10 ГК РФ «добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются». В то же время недобросовестное поведение участника гражданского правоотношения выступает основанием для отказа в защите его права (п. 2 ст. 10 ГК РФ). Но является ли основанием для отказа в защите права неразумное поведение субъекта? В судебной практике выражена позиция, согласно которой возмещение убытков возможно даже при несоответствии поведения пострадавшей стороны требованиям разумности, предъявляемым исходя из особенностей правоотношения, поэтому само по себе неразумное поведение не может являться основанием для освобождения недобросовестного контрагента от ответственности перед кредитором за причиненные ему убытки, если не будет доказано, что пострадавшая сторона действовала согласованно с недобросовестной стороной. Кроме того, возможность взыскания убытков с неисправного должника обусловлена наличиемправомерной цели заключенного договора1. В связи с этим представляется, что отсутствие разумности может выступить основанием для отказа в защите права только тогда, когда субъект демонстрирует явную неспособность к разумному ведению дел и отсутствие опытности в осуществлении своей деятельности, что является как неразумным, так и недобросовестным по отношению к своим контрагентам, иным лицам, то есть когда неразумность в действиях лица фактически означает его недобросовестность.

В то же время, обладая правами юридического лица, СОНКО по общему правилу несут самостоятельную имущественную ответственность по обязательствам всем своим имуществом. Однако вследствие особых целей и видов деятельности, а также специфики источников формирования имущества СОНКО высока вероятность ситуаций, когда их имущества окажется недостаточно для погашения долгов. В связи с этим в литературе высказывается мнение, что ответственность некоммерческой организации по ее обязательствам, не связанным с осуществлением приносящей доход деятельности, при недостаточности у нее средств в какой-то мере может быть возложена на ее учредителей. По этому поводу О. В. Гутников отмечает, что учредители (члены, участники) некоммерческой организации должны обеспечивать, в том числе финансировать, ее позитивную деятельность в определенных ими целях, а значит, не следует ограничивать ответственность некоммерческой организации по ее обязательствам только имуществом самой организации, на учредителей может быть возложена обязанность отвечать по ее отдельным долгам – к примеру, в случае причинения вреда участникам гражданского оборота [14]. Высказываются и более радикальные мнения. Так, Н. Г. Манжинская и А. С. Казанская предлагают внести в нормы ГК РФ, регламентирующие статус каждой из правовых форм некоммерческих организаций, императивные правила, обязывающие закреплять в уставах субсидиарную ответственность их учредителя, руководителя органа управления и членов организаций [28]. Однако данные предложения нуждаются в дополнительном исследовании с учетом положений статьи 53.1 ГК РФ, допускающей возможность ответственности лица, уполномоченного выступать от имени юридического лица, членов его коллегиальных органов и лиц, определяющих его действия, которая применима и к некоммерческим организациям.

Выводы

Специфика СОНКО, являющихся юридическими лицами и обладающих гражданской правосубъектностью, обусловлена содержанием и особыми принципами их общественно полезной деятельности, нацеленной на решение актуальных социальных проблем и осуществляемой в порядке реализации государственных функций. Правовой институт СОНКО, несмотря на их важнейшее предназначение и особые возможности в социальной сфере, в отечественной юридической доктрине пока не получил достаточного концептуального развития, фрагментарно исследуются лишь отдельные аспекты их статуса и деятельности. Наиболее существенными на сегодняшний день являются проблемы нечеткой нормативной дефиниции СОНКО и критериев их отграничения от иных некоммерческих организаций, усугубляемые отсутствием необходимой корреляции между нормами Закона об НКО и ГК РФ.

Определение СОНКО через указание на направленность их деятельности в условиях недостаточности законодательных ориентиров относительно возможных для СОНКО организационно-правовых форм не заслуживает положительной оценки. Решению социальных проблем и развитию гражданского общества, по сути, может способствовать деятельность всех некоммерческих, а в определенной степени и коммерческих, организаций. Соответственно, к категории СОНКО сегодня могут быть отнесены и претендовать на получение финансовой и имущественной поддержки со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления различные организации, в том числе фактически не реализующие социальные функции. В первую очередь это касается тех юридических лиц, чьи легально закрепленные цели изначально предполагают направленность осуществляемой деятельности на удовлетворение потребностей своих участников. Уточнение понятия СОНКО на нормативном уровне с четким определением допустимых для них правовых форм позволит обеспечить адресность предоставляемой государственной и муниципальной поддержки, а также исключить возможность злоупотреблений.

Дополнительного анализа и адекватного решения, в том числе с учетом зарубежного опыта, требует вопрос о месте СОНКО в юридической модели социального предпринимательства. При этом наиболее обоснованным в аспекте возможной последовательной законодательной реализации является подход, предполагающий выделение двух групп СОНКО с установлением некоторых различий в их правовом положении: СОНКО, имеющие право на осуществление приносящей доход деятельности и признаваемые субъектами социального предпринимательства, а также СОНКО, решающие социальные задачи и не относимые к социальным предпринимателям. Очевидно, что условия и формы их государственной и муниципальной поддержки должны отличаться.

Определенного внимания требуют механизмы взаимодействия государства и СОНКО в части их привлечения к реализации социальных функций. Повышению эффективности этих механизмов может способствовать использование модели делегирования СОНКО государственных и муниципальных задач с введением более серьезного контроля за деятельностью СОНКО, а также ответственности государства за ее последствия. Актуальным характером с точки зрения охраны публичных интересов и субъективных прав, а также осмысления с позиций потенциального внедрения в законодательство обладают научные предложения об усилении ответственности учредителей, участников и членов органов управления СОНКО за последствия ее деятельности, с учетом особой направленности этой деятельности и специфики имущественного режима СОНКО.

С очевидностью прослеживается тесная взаимосвязь между публичным характером удовлетворяемых СОНКО интересов и особенностями их гражданско-правового статуса. Деятельность СОНКО по реализации государственных социальных функций оказывает влияние на их цивилистические качества – определяет объем гражданской правоспособности, условия формирования имущества и распоряжения им, специфику участия в гражданском обороте и ответственности по долгам и др. Соответственно, итогом дальнейших научных и нормативных разработок должно стать создание и закрепление эффективного механизма правового регулирования отношений, связанных с деятельностью социально ориентированных некоммерческих юридических лиц, действующих в публичных интересах, учитывающего комплексную природу подобных образований.

Прежде всего, следует иметь в виду, что направленность деятельности СОНКО на удовлетворение публичных интересов и реализацию социальных государственных функций обусловливает модификацию принципов правового регулирования отношений с их участием как координационного характера, так и субординационного плана, включая отношения с иными участниками оборота, потребителями социальных услуг, органами государственной власти и органами местного самоуправления – в частности, при предоставлении СОНКО финансовой и имущественной поддержки. При этом наибольшее значение имеет реализация принципов справедливости и добросовестности при регулировании соответствующих отношений. Проведенное исследование свидетельствует о необходимости применения повышенного стандарта добросовестности и осмотрительности как к органам публичной власти, так и к субъектам, выступающим в их интересах. Необходимость повышения такого стандарта продиктована реализацией правила поддержания доверия к действиям государства и закону, которое вытекает из конституционных принципов юридического равенства и справедливости и требует не только правовой определенности, но и предсказуемости правового регулирования. Такой подход обусловлен тем, что государство и его органы являются доверенными лицами общества и в этом качестве обязаны относиться к гражданам, в том числе получающим социальную помощь, справедливо и добросовестно, а также воздерживаться от произвольного поведения по отношению к ним.

Принцип поддержания доверия к закону и действиям государства предопределяет целесообразность возложения на государство ответственности за убытки, причиненные физическим и юридическим лицам и возникшие вследствие заявлений со стороны государственных органов о совершении конкретных действий, из-за чего участники оборота выстраивали свою деятельность определенным образом.

Очевидно, что интересы граждан, на удовлетворение которых нацелена общественно полезная деятельность СОНКО, должны быть реализованы и защищены в приоритетном порядке. Поэтому осуществление СОНКО каких-либо действий в противоречии со своими уставными целями, при несоблюдении режима получаемой финансовой и имущественной поддержки, с нарушением целевого характера ее использования может рассматриваться как посягательство не только на публичные интересы, но и на интересы тех лиц, кому эта деятельность адресована. С другой стороны, наличие у государства обязанности по осуществлению надзора за соблюдением условий использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию социальных проектов, а также предоставляемого во владение и пользование СОНКО недвижимого имущества ставит вопрос об ответственности за ее невыполнение. С учетом специфики условий и характера возникающих с участием СОНКО отношений в данном случае вполне приемлема конструкция надзорной ответственности, известная ряду зарубежных правопорядков. Юридическая концепция надзорной ответственности государства базируется на принципе справедливости, который, в свою очередь, реализуется через требование добросовестного осуществления прав участниками складывающихся отношений. В связи с этим ответственность в сфере государственного управления формируется во всех случаях, когда государственные органы, а также иные реализующие государственные функции субъекты, заключающие сделки или вступающие в иные отношения с третьими лицами, совершают действия или допускают бездействие, противоречащие требованиям добросовестности.

Практическая реализация сформулированных при проведении исследования выводов и рекомендаций требует дальнейшего научного осмысления с целью определения наиболее адекватных современным потребностям законодательных конструкций и норм, способных обеспечить необходимую эффективность института СОНКО.