Социальные аспекты нормативно-правового регулирования вахтового труда в северных регионах

Арктический научно-исследовательский центр Республики Саха (Якутия), Якутск, Россия, ,

Arctic Research Center of the Sakha Republic, Yakutsk, Russia, ,

В настоящее время стратегические ориентиры развития Крайнего Севера и Дальнего Востока направлены на освоение богатой минерально-сырьевой базы данных территорий1. Выполнение этих масштабных планов требует столь же масштабного привлечения трудовых ресурсов.

К сожалению, предпринимаемые государством усилия по прекращению миграционного оттока населения из северных и дальневосточных регионов не смогли пока изменить ситуацию1. Граждане стремятся к жизни в комфортных природно-климатических и социально-бытовых условиях с высоким уровнем доходов от трудовой деятельности и продолжают покидать регион. Механизмы привлечения постоянного населения на Крайний Север, разработанные еще во времена плановой экономики, в рыночных условиях потеряли свою эффективность. Северные зарплаты и социальные гарантии уже не обладают былой притягательной силой. Низкий уровень развития транспортной сети и социальной инфраструктуры, очаговость заселения и преобладание небольших населенных пунктов, характерные для данных макрорегионов, еще больше затрудняют решение проблем обеспеченности их трудовыми ресурсами путем привлечения постоянного населения.

Несмотря на непрекращающиеся споры о более предпочтительном способе реализации промышленных и инфраструктурных проектов в условиях Севера – вахтовым методом или путем заселения территорий, необходимо признать, что в рыночной экономике для хозяйствующих субъектов ключевым фактором является рентабельность. Создание постоянных населенных пунктов с комфортной средой и развитой социально-бытовой инфраструктурой – слишком затратное мероприятие даже для крупных предприятий и не может быть реализовано без поддержки на федеральном уровне.

С точки зрения технологической и экономической эффективности экспедиционно-вахтовый метод рассматривается представителями реального сектора экономики как основной и безальтернативный способ промышленного освоения северных территорий. В качестве аргументов в пользу вахтового метода организации труда руководители называют снижение себестоимости и улучшение результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятия за счет экономии средств на развитие социальной инфраструктуры и направления их на основную производственную деятельность (Быков, 2020: 12). Именно по причине своей экономичности вахтовый метод организации труда получил распространение не только на малоосвоенных и труднодоступных территориях Севера, но и в центральных регионах страны.

На слабозаселенных территориях и в сельской местности вахтовый метод не только позволяет преодолеть ограниченность трудовых ресурсов, но также служит механизмом обеспечения в короткие сроки квалифицированными специалистами определенных профессий. Например, вахтовый метод работы врачей дефицитных специальностей применяется в сельской местности Оренбургской и Самарской областей (Лысов и др., 2020).

Таким образом, в регионах Крайнего Севера и Арктики вахтовый метод организации труда является незаменимым инструментом реализации промышленных и инфраструктурных проектов, а количество работников, занятых в них, будет увеличиваться. При этом необходимо в полной мере использовать преимущества и снизить негативные социально-экономические последствия вахтового метода работы, что требует развития правовой базы.

Правовое регулирование не только служит основой для успешного ведения хозяйственной деятельности, но в широком смысле также создает предпосылки для эффективного функционирования социальной и экономической сферы. Приведение правовых предписаний в соответствие с современным уровнем развития общественных отношений – закономерный и необходимый процесс. В настоящее время нормативно-правовое регулирование вахтовой работы требует совершенствования по целому ряду направлений. Исследователи отмечают необходимость:

• –    совершенствования положений главы 47 «Особенности регулирования труда лиц, работающих вахтовым методом» ТК РФ (Оспичев, 2020; Кривой, 2007);

• –    осовременивания до сих пор действующих положений Постановления Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам от 31 декабря 1987 г. № 794/33-82 «Об утверждении основных положений о вахтовом методе организации работ» (Ильиных, Романюха, 2020: 97; Зайцева, Лузина, 2019: 177–178);

• –    законодательного закрепления понятия «вахтовый поселок» и его статуса (Силин, Юдашкин, 2020: 103; Ковригина, 2016: 88);

• –    дополнения Градостроительного кодекса Российской Федерации нормами, устанавливающими требования к проектированию вахтовых поселков²;

• –    изменения правил досрочного назначения трудовой пенсии по старости для лиц, работающих вахтовым методом и проживающих в районах Крайнего Севера (Фаузер, Назарова, 2011: 14] и др.

Пандемия коронавирусной инфекции, добравшаяся и до вахтовых поселков, обнажила ряд давно назревших, но в условиях доковидного функционирования возникавших лишь эпизодически и по этой причине не столь явных социальных проблем, которые берут свои истоки в несовершенстве или даже отсутствии нормативно-правовой базы организации вахтового труда.

Прежде всего это вопросы медицинского обслуживания вахтовиков и установления стандартов обеспечения рабочих поселков объектами социальной инфраструктуры.

На двойственность структуры медицинского обслуживания вахтовых работников в северных регионах, когда медицинские услуги предоставляются за счёт работодателя во время вахтовых работ и за счет средств медицинского страхования – по месту постоянной регистрации в межвахтенный период, указывает В.Н. Лексин (2019). В условиях стационарных вахтовых поселков в арктических и северных регионах с их труднодоступностью и огромными расстояниями до мест постоянного проживания вахтовика сложно установить, где и каким образом работник должен получать конкретное медицинское обслуживание.

В соответствии с п. 8.5. Основных положений о вахтовом методе организации работ в вахтовых поселках в зависимости от численности работающих должны организовываться фельдшерские пункты (врачебные здравпункты, амбулатории)1. То есть законом на работодателя возложена обязанность обеспечения вахтовых поселков пунктами доврачебной или первичной внебольнич-ной врачебной помощи (при большой численности жителей). Данная норма не исключает возможности добровольной организации работодателем пунктов специализированной медицинской помощи в стационарных условиях, но оставляет это на усмотрение предприятия. На практике стационары создаются немногими крупными предприятиями, осуществляющими работу вахтовым методом, поскольку это достаточно затратное в финансовом и организационном плане мероприятие.

Таким образом, в соответствии с нормативным регулированием при возникновении во время вахтовой работы необходимости стационарного лечения больной должен получать медицинскую помощь либо по месту постоянного проживания, либо в ближайших от вахтового поселка учреждениях здравоохранения, либо в корпоративных (ведомственных) стационарах, если таковые имеются.

Пока факты госпитализации работников из вахтовых поселков отмечались эпизодически, проблема медицинского обслуживания вахтовиков носила латентный характер и не обращала на себя должного внимания властей. Случаи массовых заболеваний в вахтовых поселках наглядно продемонстрировали необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования социальных аспектов вахтовой работы.

В 2020 году невозможность своевременного получения квалифицированной медицинской помощи, отсутствие информации о результатах медицинских обследований и ряд других социально-бытовых проблем, возникших в связи со вспышками коронавирусной инфекции в вахтовых поселках, привели к жалобам, обращениям в СМИ и в ряде случаев к акциям протеста вахтовиков. Работодатели не смогли самостоятельно локализовать очаги инфекции и организовать лечение, ближайшие к вахтовым поселкам учреждения здравоохранения не были готовы принять большое количество больных, эвакуация в места постоянного проживания потребовала времени и значительных финансовых затрат, при этом не все регионы изъявляли готовность принять на лечение таких больных. Вопросы медицинского обслуживания вахтовых поселков решались силами Министерства обороны и МЧС России путем разворачивания мобильных госпиталей2.

В северных регионах нередко численность персонала вахтовых поселков может быть сопоставима с численностью населения ближайшего районного центра. При этом планирование сети медицинских организаций происходит исходя из численности постоянного населения, а также статистики плановых и фактических обращений за медицинской помощью за последние 3–5 лет, в связи с чем учреждения здравоохранения на Севере, как правило, не располагают достаточным количеством койко-мест и медицинского персонала для обслуживания больных из вахтовых поселков в ситуации массового заболевания.

Право на охрану здоровья и получение медицинской помощи является одним из базовых прав человека, оно гарантировано Конституцией РФ. Законодательно на региональные и муниципальные органы государственной власти возложена обязанность обеспечивать соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья, но механизм взаимодействия властей с предприятиями в местах осуществления деятельности вахтовым методом нормативно не установлен. Остается неясным, кто (на региональном, муниципальном и уровне предприятия), когда и какие именно меры должен предпринимать для сохранения здоровья вахтового персонала, а самое главное – за счет каких средств. Органы государственной власти не могут вмешиваться в хозяйственную деятельность предприятий и ее планирование, зачастую не знают сроков заезда вахтовых смен и не имеют данных о количестве персонала в них.

Постановлением Правительства РФ № 601 от 28 апреля 2020 года «Об утверждении Временных правил работы вахтовым методом» были установлены требования к организации вахтовой работы в условиях реализации антиковидных мероприятий. В данном документе содержится рекомендация для исполнительных органов государственной власти субъектов РФ оказывать содействие предприятиям, применяющим вахтовый метод работы, в организации медицинского обслуживания и иного необходимого обеспечения работников. Однако механизм данного взаимодействия также не уточняется1.

Как отмечали в администрации города Новый Уренгой, в соответствии с требованиями Временных правил предприятия, осуществляющие выполнение работ вахтовым методом в районе Нового Уренгоя, на 22 мая 2020 года подали 32 заявки на организацию в городе обсерваторов для вахтовых работников2. А в Республике Коми 27 мая 2020 года оперативным штабом было принято решение запретить создание обсерваторов для вахтовых работников на территории региона, поскольку в некоторых населённых пунктах уже не осталось помещений, пригодных для данных нужд3.

В условиях отсутствия нормативного регулирования механизмов взаимодействия региональных властей с предприятиями, работающими вахтовым методом, Правительство Якутии предприняло попытку самостоятельной регламентации этих процессов путем заключения с предприятиями соглашений «О принятии неотложных мер по недопущению распространения коронавируса и оперативному реагированию в случаях заражения». По условиям соглашения, компании берут на себя обязательство за пять дней до прибытия вахтовых смен информировать региональные власти о количестве приезжающих работников, виде транспорта, пункте прибытия и месте изоляции, а также обязуются незамедлительно ставить в известность Роспотребнадзор и региональное министерство здравоохранения о случаях заболеваний в вахтовых поселках4.

Основы административно-правового регулирования вахтовой организации труда сложились в период плановой экономики, когда все предприятия, работающие вахтовым способом, принадлежали государству, а вахтовый поселок функционировал как единый комплекс. Развитие рыночных отношений существенно изменило ситуацию при сохранении устаревших подходов к регулированию отношений «администрация вахтового поселка – органы государственной власти». В настоящее время вахтовые поселки с несколькими тысячами занятого персонала зачастую не являются единым комплексом, организационно разрознены и представляют собой конгломерат из нескольких десятков отдельных поселков различных подрядных и субподрядных организаций. Так, на Чаяндинском месторождении в Якутии в 2020 году работало более 10 тысяч вахтовиков из 34 подрядных организаций, на возведении Центра строительства крупнотоннажных морских сооружений в Мурманской области – 10,5 тысяч человек из более чем 20 подрядных организаций5.

Условия труда и быта, а также медицинского обслуживания могут значительно различаться у работающих на одном объекте вахтовиков в зависимости от их организационной принадлежности. В разделе 3 Основных положений о вахтовом методе организации работ только упоминается, что проектом вахтового поселка «решаются вопросы надлежащей организации питания, отдыха и досуга, медицинского, торгово-бытового и культурного обслуживания проживающих»1, но не устанавливается каких-либо минимальных стандартов и требований по обеспеченности вахтовых поселков социальными объектами в соответствии с численностью размещаемого в них персонала, и тем более не решается проблема координации деятельности подрядчиков и субподрядчиков в обеспечении социально-бытовых нужд работников на одном объекте.

Пробелы в правовом регулировании вахтового труда в конечном итоге приводят к ухудшению социально-бытовых условий труда, социальной незащищенности работников и, как отмечает И.М. Оспичев, к массовому латентному нарушению прав вахтовиков (Оспичев, 2020).

На наш взгляд, ситуация обусловлена тем, что нормативно-правовая база вахтовой организации труда в настоящее время ориентирована преимущественно на регулирование трудовых отношений и в гораздо меньшей степени касается социальных. Нормативное регламентирование социальных аспектов вахтовой работы отстает от современных требований или находится в правовом вакууме и требует масштабных усовершенствований.

В условиях северного региона особо остро стоит проблема своевременного обеспечения вахтовых поселков медицинской помощью. Ее решение находится в поле административно-правового регулирования системы «организация – органы государственной власти». Назрела необходимость нормативно закрепить механизмы, формы и порядок взаимодействия предприятий, практикующих вахтовый метод работы, с муниципальными и региональными органами власти по вопросам функционирования вахтовых поселков на их территории, уделив при этом особое внимание проблемам сохранения здоровья вахтового персонала.