Содержание и структура понятия обеспечения экологической безопасности

Необходимым условием устойчивого раз- ческая безопасность, рассматриваемая в Феде-вития российского общества признана экологи- ральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ1

• ▲ Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00416.

(далее – Закон № 390-ФЗ), Стратегии национальной безопасности2, а также Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года3 в качестве составной части национальной безопасности, а необходимость ее обеспечения указывается в качестве одного из приоритетных направлений. Эффективное обеспечение экологической безопасности должно в максимальной степени гарантировать стабильность экологической обстановки и невозможность катастрофических необратимых явлений в природной среде при осуществлении хозяйственной деятельности. Однако, как справедливо отмечает И. О. Краснова, обеспечение экологической безопасности не упоминается в законодательстве «ни как цель, ни как принцип правового регулирования, ни тем более как система правовых мер» [4, с. 544].

Проблема исследования категории «обеспечение экологической безопасности» в отечественной научной литературе связана с тем, что действующее законодательство не содержит определения базового понятия «безопасность», не перечисляет четких условий, гарантирующих «состояние защищенности», что, безусловно, приводит к разнообразным подходам, усложняет формирование единой теории безопасности и препятствует углубленным разработкам отдельных ее отраслевых видов. До вступления в силу ныне действующего Закона № 390-ФЗ легальная дефиниция рассматриваемого понятия содержалась в Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-14. Безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1). Однако закон утратил силу 29 декабря 2010 г., а новое базовое понятие так и не было включено в действующий закон.

Основным законом в ряду современных нормативных правовых актов, содержащим легальное определение категории «экологическая безопасность», является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ5, в котором она трактуется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». Данное понятие должно было стать юридическим критерием для обобщенной оценки тех или иных реальных ситуаций, имеющих отношение к природной среде или ее отдельным элементам. Однако на практике ввиду нечеткости формулировки оно вызвало различное толкование, в связи с чем до сих пор подвергается обоснованной критике [7, с. 197] и не способствует развитию правового обеспечения этой сферы.

Детальный анализ содержания представленного понятия позволяет обнаружить существенные его недостатки.

• 1. В данной дефиниции в качестве объекта экологической безопасности обозначены жизненно важные интересы человека и природная среда. Такая законодательная формулировка не соответствует действующей в настоящее время дефиниции «национальная безопасность», которая трактуется в Стратегии национальной безопасности РФ как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации.

К основным объектам национальной безопасности отнесены:

– личность как человек, рассматриваемый в единстве биологической и социальной сущности, характеризующийся индивидуальностью, обладающий от рождения естественными правами и свободами и наделенный как субъект общественных отношений правами и свободами, охраняемыми законом;

– общество как сложившееся по территориальному признаку объединение людей, в рамках которого удовлетворяются их основные жизненные интересы и потребности (права и свободы, безопасность и др.);

– государство как союз людей, организованный на началах права на единой территории.

Как видим, центральным и связующим элементом всех трех объектов национальной безопасности выступает именно человек как референтный объект. Поскольку экологическая безопасность является составной частью национальной безопасности, постольку и объект экологической безопасности должен быть составной частью объекта национальной безопасности, к коим природная среда не причислена.

Кроме того, для обеспечения устойчивого развития обществу необходимо принимать эффективные решения, разрабатывать научно обоснованные проекты, осуществлять масштабные мероприятия, однако все эти действия сопряжены с известной долей риска возникновения угрозы изменений природной среды. Безопасность является неотъемлемым свойством любой системы, характеризующейся такими признаками, как устойчивость, целостность и относительная самостоятельность, но обретает она свое существование в связи с наличием опасности и появлением угроз.

В общепринятом смысле безопасность означает «состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности»6. Если категорию риска рассматривать в качестве меры потенциальной опасности, то безопасность представляет собой состояние, в котором риск появления опасности отсутствует либо риск возникшей угрозы сводится к нулю. Однако общеизвестно, что обеспечение полного отсутствия риска в реальности не представляется возможным, поэтому на современном этапе в обществе было принято решение о переходе от идеи абсолютной безопасности к концепции реально достижимой безопасности – допустимого (приемлемого) риска, в том числе и при воздействии на природную среду.

Данная концепция, возникшая во второй половине XX в., позволяет предупреждать катастрофы, аварии, неправильные решения, основываясь на знании закономерностей появления опасностей и способов снижения вызванного ими ущерба, а степень риска в мировой практике оценивается для различных видов деятельности вероятностью смертельных случаев.

Таким образом, степень риска и степень поддержания безопасности (состояния защищенности) определяются применительно к человеку. Целью безопасности является нейтрализация, искоренение, ликвидация источников угроз безопасности, а также последствий их действия на всех уровнях существования искомого объекта.

Опасности может подвергаться все: земля, недра, естественные экологические системы, растительный и животный мир, человек. Источником опасности могут быть все живые и неживые объекты. Но объектом безопасности необходимо признавать того, на кого направлены усилия по обеспечению защиты от опасности и поддержанию состояния защищенности и кто, в свою очередь, обладает одновременно двумя важными свойствами: не создает угрозу негативных действий и противостоит негативным действиям. В этом смысле природная среда не обладает ни первым, ни вторым свойством.

Какова же роль окружающей, в том числе природной, среды в системе экологической безопасности? Окружающая среда имеет основополагающее значение для выживания и благополучия человека. Деградация, загрязнение и чрезмерная эксплуатация природных ресурсов создают угрозу разрушения природной среды, что может оказаться необратимым и приведет к ухудшению здоровья и снижению качества жизни человека. Таким образом, важным фактором экологической безопасности является благоприятное состояние окружающей среды, качество которой находится на уровне, не представляющем опасности для человека, реализации его прав и свобод и удовлетворения его потребностей в нормальном физиологическом, интеллектуальном и духовно-нравственном развитии, обеспечиваемое непрерывным мониторингом и оперативным реагированием на возникновение угроз и поражающих последствий. Иными словами, экологическая безопасность возникает в процессе взаимодействия человека и окружающей среды, при котором все люди имеют справедливый и разумный доступ к ее ресурсам для удовлетворения своих реальных потребностей и которое обеспечивается механизмом предотвращения ухудшения ее качества и негативного воздействия на человека.

Состояние же незащищенности (опасности) в экологической сфере характеризуется такими происходящими или будущими изменениями в окружающей среде, которые негативно сказываются (скажутся) на нынешних и будущих возможностях удовлетворения реальных человеческих потребностей за счет ее ресурсов. Пороговым уровнем, разделяющим экологическую безопасность и экологическую опасность, выступает регенеративный потенциал природной среды.

Таким образом, природная среда не является объектом экологической безопасности по двум причинам:

• 1)    она не включена в перечень объектов национальной безопасности;

• 2)    Конституция РФ, провозглашая Россию демократическим правовым государством, признает высшей ценностью именно человека, его права и свободы, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина – обязанностью государства (ст. 2). В связи с этим объектом экологической безопасности выступает тот, на кого направлены усилия по обеспечению защиты от опасности и кто из-за этого находится в состоянии защищенности, т. е. человек, способный одновременно не создавать угрозу негативных действий и противостоять негативным действиям. Благоприятное состояние окружающей среды выступает основополагающим фактором экологической безопасности человека, а государство в лице органов власти и должностных лиц – субъектом ее обеспечения.

• 2.    Законодатель уже отказался от определения объекта безопасности (человека) через указание на его жизненно важные интересы. В ныне утратившем силу Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» под данными интересами понималась совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Такое понимание, как считает В. Г. Вишняков, позволяло полагать, что «различные деструктивные (в том числе и противоправные) действия, не затрагивающие непосредственно жизненно важные интересы личности, общества и государства, не относятся к категории “угроз”» [2, с. 31].

• 3.    Спорным следует признать и характеристику экологической безопасности как состояния защищенности от «возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». Общеизвестно, что на всех этапах человеческого развития при взаимодействии общества с природой происходит ее загрязнение, в свою очередь природная среда негативно воздействует на общество. В связи с этим угрозой экологической опасности является негативное воздействие на жизнь и развитие человека именно окружающей среды, измененной в результате опасных явлений и процессов.

Кроме закрепления данной дефиниции в российском законодательстве не были опре- делены ни виды, ни содержание таких интересов. Как справедливо отмечал В. А. Мальцев, «в результате отсутствия законодательного закрепления интересов граждан и общественных организаций, связанных с обеспечением различных видов их безопасности (социальной, экологической, экономической и др.), эти интересы государством, как правило, не рассматриваются и не учитываются при принятии решений по важнейшим вопросам государственной жизни. Это не дает гражданам уверенности в реализации их интересов, что, естественно, вызывает справедливое недовольство в обществе» [5, с. 27].

В Конституции РФ в настоящее время трижды упоминается термин «интерес», но содержание его не раскрывается. В связи с этим в легальной дефиниции понятия «национальная безопасность» перечислены конкретные ценности, связанные с ее обеспечением, а именно: реализация конституционных прав и свобод граждан; достойные качество и уровень их жизни; суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность; устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Таким образом, сохранение в определении экологической безопасности указания на жизненно важные интересы человека является недостатком. Необходимо перечислить в законе конкретные условия, позволяющие гарантировать человеку экологическую безопасность. Представляется, что к ним должны быть отнесены: реализация конституционных прав и свобод человека, благоприятное состояние окружающей среды, устойчивое развитие человеческого общества.

На основании вышеизложенного под экологической безопасностью предлагается понимать состояние защищенности человека в процессе взаимодействия с окружающей средой от внутренних и внешних экологических угроз, при котором гарантируются соблюдение и защита прав и свобод человека, благоприятное состояние окружающей среды, устойчивое развитие человеческого общества. В свою очередь, такое состояние у объекта может сложиться только в результате эффективного его обеспечения.

По мнению С. Н. Русина, требуется разработка ясных представлений о конституционном термине «обеспечение экологической безопасности» и о его содержании. Ученый справедливо подчеркивает, что без этого невозможны ни разработка научно обоснованной государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, ни совершенствование государственного управления в этой сфере и кодификация законодательства об охране окружающей среды [6, с. 13].

В научной литературе высказываются различные точки зрения по поводу содержания понятия «обеспечение экологической безопасности» ввиду отсутствия его дефиниции в законодательстве. Так, по мнению М. М. Бринчука, к обеспечению экологической безопасности относятся два вида деятельности: а) в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, отвечающего интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды; б) в сфере защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц [1, с. 108].

Как «форму экологической деятельности» определяет обеспечение экологической безопасности А. К. Голиченков и включает в ее содержание «достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой». С практической же точки зрения ученый понимает под ней «сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности» [3, с. 40].

Общим тезисом приведенных выше определений является то, что обеспечение экологической безопасности – это различные по форме и содержанию виды деятельности, направленные на поддержание благоприятного уровня состояния окружающей среды, при котором отсутствует опасность для человека. И с этим нельзя не согласиться.

Однако, на наш взгляд, деятельность можно охарактеризовать как одно из средств обеспечения, само же обеспечение представляет собой комплекс средств (инструментов, приемов, действий), с помощью которых создаются условия, при которых экологическая безопасность становится реально достижимой целью.

Чтобы внести ясность в понимание категории «обеспечение экологической безопасности», необходимо ответить на три вопроса:

• 1.    Какой объект нуждается в обеспечении?

• 2.    Какова природа угроз для объекта?

• 3.    Кто должен осуществлять обеспечение и с помощью каких методов и средств?

Рассмотрим структуру понятия «обеспечение экологической безопасности», проанализировав следующие его элементы: объект обеспечения экологической безопасности, угрозы экологической безопасности, субъекты обеспечения экологической безопасности, содержание обеспечения.

Если объектом экологической безопасности является человек, то объектом ее обеспечения, исходя из предложенного нами понятия, являются соблюдение и защита прав и свобод человека, благоприятное состояние окружающей среды, устойчивое развитие человеческого общества. Обеспечение этих трех условий в совокупности и будет служить критерием, формирующим состояние защищенности человека при взаимодействии с окружающей средой.

Важным элементом структуры рассматриваемого понятия является понятие «угроза» в качестве причины нарушения состояния безопасности. Экологические угрозы можно определить как совокупность условий и факторов, влекущих негативное изменение качества окружающей среды и создающих тем самым прямую или косвенную возможность причинения вреда человеку (например, ухудшение здоровья, снижение качества жизни и др.). Источниками угрозы выступают внутренние и внешние источники опасности как природного, так и техногенного характера, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и приводящие к ухудшению ее качества.

Субъектами обеспечения экологической безопасности являются государство в лице органов власти и должностных лиц, граждане, общественные объединения, т. е. все лица, наделенные законодательством РФ полномочиями либо обязанностями в сфере обеспечения экологической безопасности.

Содержание обеспечения экологической безопасности составляет система политических, организационных, социально-экономических, финансовых, информационных, правовых, технических средств, разработанных и реализуемых в целях предупреждения, выявления и своевременного устранения внутренних и внешних природных, техногенных и экологических угроз (и возможных последствий их действия), все, что субъекты разрабатывают, непрерывно совершенствуют и используют, чтобы достичь поставленной цели.

Исходя из вышеизложенного можно констатировать, что экологическая безопасность – это состояние защищенности, приобретаемое объектом (человеком) в результате ее обеспечения: создания субъектами таких условий, при которых безопасность становится реально достижимой. Условия, в свою очередь, создаются посредством разработки и реализации системы средств в целях противодействия угрозам и возможным последствиям их действия.

Таким образом, под обеспечением экологической безопасности предлагается понимать систему политических, организационных, социально-экономических, финансовых, информационных, правовых, технических средств, разработанных и реализуемых в целях выявления и своевременного устранения внутренних и внешних природных, техногенных и экологических угроз (и возможных последствий их действия). Такая трактовка позволяет устранить смешение или подмену понятий при исследовании экологической безопасности и ее обеспечения.