Согласованность стратегического и бюджетного планирования: опыт Вологодской области

DOI:

В октябре 2016 г. в Вологодской области была принята «Стратегия социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года» (далее – Стратегия) [8], разработанная в соответствии с Федеральным законом № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [9].

В процессе разработки новой Стратегии и формирования подходов к ее реализации в рамках © Пономарева С.А., 2017

других документов стратегического планирования (СП) одной из задач стало создание оптимальной иерархической системы показателей социальноэкономического развития, которые будут, с одной стороны, отражать достижение целей и решение задач соответствующего уровня, с другой – коррелировать с финансовыми возможностями региона и требовать минимума корректировок с учетом их нестабильности и ограниченности.

Целью социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 г. определена реализация политики народосбережения путем сохранения демографического потенциала и развития человеческого капитала за счет конкурентоспособности области и формирования пространства развития человека [8].

Поэтому показателем наивысшего уровня стал ожидаемый результат достижения цели социально-экономического развития региона по базовому сценарию – увеличение среднегодовой численности постоянного населения области с 1 189,3 тыс. человек в 2015 г. до 1 205,0 тыс. человек в 2030 г., в целевом сценарии – до 1 493,0 тыс. человек.

Также в Стратегии определены еще два уровня иерархии показателей в виде «оцифрованных» ожидаемых результатов реализации приоритетов и показано их раскрытие по сферам развития экономики и социального сектора.

С тем чтобы обеспечить стабильность Стратегии на протяжении периода ее реализации, цели, приоритеты и соответствующие задачи развития сфер оцифрованы только в ожидаемых результатах и показателях на конец ее реализации. При этом ключевой характеристикой показателей является их агрегированный характер.

С учетом установленной иерархии региональных документов СП показатели достижения цели и решения задач социально-экономического развития области декомпозируются и детализируются по срокам достижения в плане мероприятий по реализации Стратегии и далее – в региональных государственных программах.

План мероприятий по реализации Стратегии [6], который разработан на основе положений Стратегии с учетом основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации [7], включает:

– этапы реализации, выделенные с учетом установленной периодичности бюджетного планирования: 3 года (для первого этапа реализации Стратегии и текущего периода бюджетного планирования) и 5–6 лет (для последующих этапов и периодов);

– цели и задачи социально-экономического развития Вологодской области, приоритетные для каждого этапа реализации;

– показатели реализации Стратегии и их значения, установленные для каждого этапа;

– перечень государственных программ Вологодской области, обеспечивающий достижение на каждом этапе реализации долгосрочных целей социально-экономического развития региона, и иные положения, определенные высшим исполнительным органом государственной власти Вологодской области.

В плане мероприятий по реализации Стратегии установлено соответствие задач социально-экономического развития региона и государственных областных программ.

В соответствии с требованиями Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в Стратегии оценен объем финансовых ресурсов, необходимых для достижения цели, реализации приоритетов и решения соответствующих задач развития сфер социально-экономического развития региона. Реализация Стратегии планируется за счет средств областного бюджета, средств, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета, средств местных бюджетов муниципальных образований области, средств внебюджетных источников [8].

Объем средств областного бюджета определяется в рамках государственных программ Вологодской области в соответствии с законами области об областных бюджетах на соответствующий финансовый год и на плановый период.

На долгосрочный период объем доходов консолидированного бюджета области на 2017– 2030 гг. ожидается в объеме 1 032,5 млрд рублей, в том числе собственные доходы – 949,1 млрд рублей. Объем расходов консолидированного бюджета запланирован в объеме 1 021,5 млрд рублей.

Проблема согласованности стратегического и бюджетного планирования на практике возникает уже на первом этапе стратегирования – этапе целеполагания и разработки стратегии, поскольку при выстраивании «целевой картины будущего области» требуется соблюсти принцип реалистичности и исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных (в том числе финансовых) ограничений, представления о которых весьма расплывчаты.

Кроме того, этапы реализации Стратегии, определенные в соответствии с требованиями федерального законодательства, на практике не совпадают с этапами бюджетного планирования. В соответствии с Законом области «О бюджетном процессе в Вологодской области» [4] в регионе реализуется трехлетний цикл бюджетного планирования, при этом формирование бюджета области осуществляется на основе программноцелевого принципа [5]. В последние годы расходы областного бюджета более чем на 90 % со- ставляют бюджетные ассигнования на реализацию государственных программ области, утвержденных правительством области.

Однако разработка и утверждение государственных областных программ в целях реализации новой Стратегии требует значительного времени. Для решения проблемы непрерывности бюджетного планирования на основе установленных стратегических приоритетов была обеспечена преемственность задач новой и ранее действовавшей «Стратегии социально-экономического развития области до 2020 года», и первый этап реализации новой Стратегии определен как переходный, в течение которого будет продолжена реализация действующих государственных программ области и разработаны новые в установленных стратегией сферах.

Неопределенность в вопросе о том, что есть государственная программа в большей степени – документ стратегического или бюджетного планирования, затрудняет определение методологических подходов к формированию и корректировке государственных программ области, в том числе целевых показателей и ожидаемых результатов, ставит дополнительные задачи по встраиванию государственных программ в бюджетный процесс с учетом требований бюджетного законодательства.

По своему определению государственная программа есть комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития региона [9].

То есть, с одной стороны, государственная программа должна решать конкретные задачи социально-экономического развития, обозначенные в региональной стратегии, а степень их решения характеризуется достижением соответствующих целевых социально-экономических показателей. При этом их достижение обеспечивается комплексом действий, который включает не только мероприятия, финансируемые за счет средств бюджета, но и реализацию «нефинансовых» мероприятий организационного характера, привлечение частных инвестиций, в том числе в рамках государственно-частного партнерства, концессионных соглашений.

Безусловно, привлечение внебюджетных источников финансирования – важный аспект в решении задач государственных областных программ. Однако в условиях сохраняющейся пока высокой зависимости экономики от обстоятельств внешнего порядка и отсутствия реальных механизмов, обеспечивающих должную «защищенность» стратегических планов инвесторов, опираться на них при решении задач, поставленных правительством области, весьма рискованно.

Поэтому на практике вопрос о ресурсной обеспеченности мероприятий государственной программы означает определение объемов финансового обеспечения за счет средств областного бюджета, и содержание региональных государственных программ отражает деятельность органов исполнительной государственной власти области.

С другой стороны, государственная программа должна обеспечивать эффективность расходования финансовых ресурсов, что предполагает наличие прямой взаимосвязи между деятельностью исполнителя по реализации мероприятий государственной программы, объемом выделенных ему бюджетных ресурсов и достижением заданных уровней социально-экономического развития, оцифрованных соответствующими показателями.

В связи с этим комплексные социально-экономические показатели представляется целесообразным использовать для характеристики целей и задач государственной программы (ее общей части) и динамики развития сферы в целом, что в итоге позволит минимизировать внешнее по отношению к конкретной государственной программе влияние на оценку планируемых результатов ее реализации и обеспечит ее взаимосвязь с задачами социально-экономического развития области, обозначенными в Стратегии и плане мероприятий по ее реализации. Корректировка данных показателей возможна только в исключительных случаях, например при корректировке прогноза социально-экономического развития региона.

Наравне с показателями государственного статистического наблюдения используются и показатели ведомственной отчетности, которые не обеспечивают такого же уровня достоверности и доверия к ним как показатели государственного статистического наблюдения. Но до тех пор, пока не будет решен вопрос опубликования официальных статистических данных по социальноэкономическим показателям развития региона в сроки, позволяющие провести оценку эффективности реализации государственных программ за отчетный год и обеспечить принятие правитель- ством области решений о реализации государственных программ в соответствии с результатами указанной оценки до начала работы над проектом бюджета на очередной финансовый год и плановый период, отказаться от использования «ведомственных» показателей не представляется возможным.

В качестве целевых показателей подпрограмм государственной программы целесообразно использовать более узкие показатели непосредственного результата реализации мероприятий, направленных на решение соответствующих задач подпрограмм.

В течение финансового года неоднократно производится корректировка областного бюджета, которая связана в основном с двумя причинами: поступлением в область трансфертов из федерального бюджета по результатам конкурсных отборов, проводимых федеральными органами власти, и перераспределением средств в связи с дефицитом областного бюджета или решением текущих финансовых вопросов.

Изменяются финансовые ресурсы – изменяются показатели, отражающие непосредственный результат реализации мероприятий, то есть результативность расходования бюджетных средств. В связи с этим ограничиваться корректировкой государственных программ области только в начале финансового года в целях приведения в соответствие с законом области об областном бюджете на основании требований Бюджетного кодекса Российской Федерации [1] нецелесообразно.

Кроме того, имеется еще один, юридический аспект: областной бюджет и изменения в областной бюджет, устанавливающие бюджетные ассигнования на реализацию государственных программ вплоть до уровня основных мероприятий, утверждаются законом области и имеют юридическую силу выше, чем постановления правительства области, которыми утверждены государственные программы области.

Однако при корректировке планов по целевым показателям государственных программ возникает коллизия с программой социально-экономического развития области [3], которая устанавливает комплекс мероприятий, направленных на достижение целей социально-экономического развития области, и оцифрованные ожидаемые результаты в соответствующих сферах. Данная программа определена федеральным законодательством, хотя и не в качестве документа стратегического планирования, и утверждена законом области. В результате возникает необходимость постоянной корректировки программы, в том числе с учетом «декабрьских» изменений закона области об областном бюджете и последующих корректировок государственных программ области в начале следующего года, после окончания планового периода.

В целях повышения качества планирования в настоящее время ведется работа по совершенствованию процедуры корректировки областного бюджета, чтобы решение о внесении изменений в бюджетные ассигнования областного бюджета принимались (одобрялись) правительством области с учетом влияния предлагаемых изменений объемов бюджетного финансирования на другие параметры государственных программ, в том числе целевые показатели.

В рамках данного направления с 2015 г. в регионе обеспечен качественный переход к формированию «программных» расходов областного бюджета в соответствии с основными приоритетами социально-экономического развития региона. Для этого создана комиссия по разработке и реализации государственных программ Вологодской области и повышению эффективности бюджетных расходов (далее – комиссия), основными функциями которой являются: изучение предложений органов исполнительной государственной власти области о разработке государственных программ области, содержащих обоснование их основных параметров и комплекса планируемых мероприятий; рассмотрение ежегодных итогов реализации государственных программ области, в том числе подготовка рекомендаций по дальнейшей реализации государственных программ, по их корректировке; анализ проекта прогноза социально-экономического развития области на среднесрочный период, проекта прогноза социально-экономического развития области на долгосрочный период; оценка проекта основных параметров бюджетного прогноза на долгосрочный период; анализ основных параметров государственных программ области, мероприятий государственных программ области при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период [2].

В том числе в рамках согласованных основных параметров проекта областного бюджета комиссией распределяются объемы финансового обеспечения государственных программ области в соответствии со стратегическими приоритетами социально-экономического развития на очередной год и плановый период, которые определяются в рамках полномочий соответствующих органов исполнительной государственной власти области, в соответствии со стратегией и с учетом прогноза социально-экономического развития области.

В условиях низкой доходной базы областного бюджета применение данного подхода при формировании проекта областного бюджета позволяет не только обеспечить исполнение социальных обязательств, но и выделять определенную часть бюджетных средств на цели развития.

Важнейшим элементом в приоритезации расходов областного бюджета является Финансовый демографический фонд, сформированный на основании плана мероприятий по реализации в Вологодской области в 2016–2020 гг. «Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» и определяющий комплекс расходных обязательств, направленных на реализацию стратегических задач по народос-бережению в рамках регионального стратегического направления (проекта) «Демография».

Кроме того, в 2016 г. была начата работа по формированию системы долгосрочного планирования и размещения объектов инфраструктуры капитального строительства на территории Вологодской области до 2030 г. с учетом демографических и миграционных трендов, определенных в Стратегии, нормативной потребности в обеспечении и других факторов. Сегодня в рамках данной работы сформирован «Перспективный план финансирования капитальных вложений в объекты государственной/муници-пальной собственности на 2017–2022 годы», который был учтен при формировании проекта областного бюджета на 2017 г. и плановый период 2018–2019 годов.

Одним из полномочий комиссии является утверждение перечня целевых показателей государственных программ, подверженных воздействию неуправляемых факторов риска (далее – перечень), на очередной финансовый год. В качестве неуправляемых факторов риска принимаются условия, на которые орган исполнительной государственной власти области, обеспечивающий реализацию мероприятий государственной программы и достижение целевых показателей, не может влиять, но должен учитывать, поскольку данные условия существенно влияют на результат и сроки реализации соответствующей государственной программы. Этот перечень яв- ляется частью реализуемого в нашей области рискоориентированного подхода при оценке эффективности реализации государственных областных программ.

Начиная с отчета за 2015 г. эффективность реализации государственных программ определяется по новой, не имеющей аналогов методике, позволяющей оценить результаты реализации государственных областных программ по четырем параметрам: достижение плановых уровней целевых показателей с учетом воздействия неуправляемых факторов риска; обеспечение развития сферы государственной программы (обеспечение положительной динамики социально-экономических показателей государственной программы); своевременность и полнота реализации мероприятий, установленных соответствующими комплексными планами действий по реализации государственных программ; полнота освоения бюджетных средств.

При оценке достижения плановых уровней целевых показателей с учетом воздействия неуправляемых факторов риска в рамках оценки эффективности реализации соответствующей государственной программы производится корректировка плановых значений показателей, включенных в перечень. Указанная корректировка не производится в случае: не достижения в отчетном году показателя, включенного в перечень, менее чем на 20 %; корректировки в течение отчетного года показателя, включенного в перечень; реализации на территории области в отчетном году базового или оптимистичного сценария, определенного прогнозом социально-экономического развития Вологодской области на среднесрочный период.

Такой подход позволяет более объективно оценить эффективность реализации государственной программы, что особенно важно в связи с повышением ответственности за неисполнение показателей государственных программ области.

Интегрированный показатель общей эффективности государственной программы (KPI государственной программы) является одним из элементов оценки ключевого показателя деятельности, который рассчитывается по каждому органу исполнительной государственной власти области (KPI ОИГВО) [5]. При этом, с одной стороны, определяется круг ответственности руководителей соответствующих органов власти и курирующих их деятельность заместителей губернатора области в виде перечня целе- вых показателей, с другой – уровень их премирования по итогам отчетного периода исходя из фактически достигнутых результатов.

Сегодня ведется работа по нормативному закреплению персональной ответственности руководителей органов исполнительной государственной власти региона и курирующих их деятельность заместителей губернатора области за неэффективную реализацию соответствующих государственных программ области.

Отдельным направлением совершенствования деятельности органов исполнительной государственной власти области по реализации государственных программ и эффективного внедрения программно-целевого принципа планирования является автоматизация процессов формирования, согласования, мониторинга, анализа и оценки эффективности государственных программ области.

В рамках данного направления в 2016 г. на базе автоматизированной системы анализа, планирования и прогнозирования областного бюджета Вологодской области АС «Планирование» разработана соответствующая подсистема – программный модуль «Государственные программы». В новой подсистеме финансовое обеспечение «программных» мероприятий связано с расходами областного бюджета посредством кодов классификации расходов бюджетов, что позволяет не только реализовать установленные нормативные требования к формированию и реализации государственных программ области, но и обеспечивает оптимизацию мониторинга документов стратегического планирования области за счет интеграции с другими подсистемами, в которых осуществляется планирование бюджетных ассигнований, учет кассового исполнения областного бюджета.

Данную подсистему также планируется использовать для мониторинга стратегических направлений (проектов), определенных в «Стратегии социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года», поскольку по своему содержанию стратегические проекты – это комплексы межведомственных мероприятий, в значительной мере финансируемых в рамках государственных программ области.

На региональном уровне принят к реализации 21 проект, в том числе в сферах здравоохранения, образования, международной кооперации и экспорта, производительности труда, малого бизнеса и поддержки индивидуальной предпринимательской инициативы, моногородов и т. д.

Региональные проекты соответствуют федеральным приоритетным направлениям, принятым Советом при Президенте России 13 июля 2016 г. [10] и нацеленным на решение наиболее важных вопросов.

Весь обозначенный комплекс мер направлен на решение проблем согласованности стратегического и бюджетного планирования, на обеспечение стабильности стратегических планов в условиях постоянно изменяющегося бюджета, а также повышение эффективности их реализации в рамках государственных программ области и стратегических проектов.