Состав правотворчества

Право – системное явление, поэтому элемент системности находит отражение во многих элементах правового регулирования, в том числе и в правотворчестве. Ю.А. Тихомиров писал, что законодательное регулирование нельзя понять только с позиций юридической науки. Необходим комплексный подход, который позволяет в полной мере охарактеризовать процесс возникновения закона [1, с. 156]. Современная традиционная теория правотворчества создана преимущественно на базе формально-догматических трактовок права. Отсюда нередок отрыв права от реальных условий жизни, разрыв между содержанием норм права и реальными общественными отношениями [2, с. 40]. Поэтому в исследовании процесса правотворчества помимо юридического подхода следует использовать социально-политический, экономический, психологический анализ правотворческих процессов и его результатов.

В последнее время правовое регулирование, его элементы и содержание рассматриваются в рамках комплексных категорий, позволяющих рассмотреть правовое явления полно, системно, всесторонне и во взаимосвязи всех элементов. В частности, юридической наукой воспринята и получила активное развитие предложенная С.С. Алексеевым категория «Механизм правового регулирования» [3; 4]. Кроме того, в рамках категории «механизм» анализируются и другие составляющие правового регулирования («механизм правового воздействия», «социальный механизм действия права», «механизм реализации права» и др.). Анализ права в рамках категории «механизм» показал свою эффективность, ибо позволил связать в единую систему различные правовые явления, связанные с обеспечением действия права.

Достаточно внимания в отечественной науке уделялось и вопросам создания права, т.е. правотворчества. Совершенствование законодательства предполагает, прежде всего, всесторонний анализ самого процесса правотворчества, анализ принципов, процедуры, методов, способов и средств правотворчества, юридико-технических средств и т.д. То есть здесь необходим анализ не только содержательной, но и организационной стороны правотворчества. Вопросы законодательной процедуры, правотворческого процесса рассмотрены в литературе достаточно полно в рамках категории «механизм правотворчества» [5]. Однако и в этом случае полностью все стороны процесса правотворчества в рамках указанной категории рассмотреть невозможно, так как под механизмом правотворчества понимается лишь система субъектов, осуществляющих правотворческую деятельность. В то же время в современных условиях возникает необходимость рассмотрения правотворчества с более широких позиций, в рамках комплексного исследования, системного подхода. И.И. Шуваловым выдвинуто положение, что подобный подход возможен при рассмотрении правотворчества в рамках категории «состав правотворчества» [6].

Слово «состав» означает совокупность, чего-нибудь, образующая какое-нибудь целое [7, с. 693]. То есть категория «состав» представляет собой теоретическую модель, включаю- щую в себя совокупность элементов, содержание признаков, имеющих обобщающее значение при характеристике комплексных образований. В правоведении и юридической практике эта категория используется достаточно широко («состав правонарушения», «состав правоотношения», «состав юридической техники» и др.). Наиболее полное научное развитие и практическое закрепление в праве получила категория «состав преступления» [8].

Обосновывая необходимость введения новой правовой категории, И.И. Шувалов анализирует и структуру, элементами которой (по аналогии с составами других категорий, рассмотренных юридической наукой) по его мнению, являются объект, субъект, объективная и субъективная стороны [9, c. 40]. Подобное предложение представляется весьма интересным. Использование категории «состав правотворчества» не только позволит обогатить теорию правотворчества, расширить категориальный аппарат юриспруденции, но и по-новому, более полно и глубоко рассмотреть правотворчество, как важнейшую стадию правового регулирования. На практике к ней приходится обращаться очень часто, что предполагает осмысление практической и научной ценности этой правовой категории.

Деятельность по созданию норм права в отечественной науке характеризуется через различные правовые категории, обозначаемые различными терминами. Эта деятельность определяется как «правотворчество», «законотворчество», «правоформирование», «санкционирование», «правообразование» [10, c. 139], «нормотворчество», «правоустановление» [11, c. 415] и даже как «нормосозидание» [12, c. 645]. Краткую, но обобщенную характеристику правотворчества дал Ю.А. Тихомиров, по мнению которого правотворчество – это «процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия актов управомоченными субъектами в рамках соответствующих процедур» [13, c. 157]. Полагаем, что данное определение можно взять за основу при характеристике правотворчества как специфической деятельности по созданию норм права и ее элементов.

Среди элементов правотворчества, прежде всего, нужно выделить объект правотворчества. Данная категория не нова для правоведения. В частности, в науке и практике говорится об объекте права, правоотношения, правонарушения и т.д. Но имеется лишь несколько работ, в которых категория «объект» употреблялась применительно к правотворчеству. Так, по мнению Ю.И. Гревцова объектом правотворчества является «конкретная ситуация, спор, с персонально определенным составом участников, нуждающихся в гарантиях своего права, его признании, защите и т.д.» [14, c. 75]. Хотя автор говорит о судебном правотворчестве, но, по сути, речь идет не о правотворчестве, а о правоприменении. Подобную трактовку правотворчества (хотя и судебного) вряд ли можно признать правильной. Здесь речь идет о судебном процессе, поэтому можно говорить либо об объекте правоотношения, либо правоприменения, но никак не правотворчества (даже «судебного»).

Современный уровень развития юридической науки позволяет рассмотреть объект правотворчества с более широких позиций. Ст. 18 Конституции РФ закрепляет, что именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание законов, деятельность законодательной (как и исполнительной) власти. Следовательно, в современных условиях именно они выступают важнейшей стороной объекта правового регулирования. Представляется интересным и предположение Ф.М. Раянова о том, что «проблемы юриспруденции нужно начинать осмысливать в увязке с проблемами конституционализма и правового государства. Если мы пойдем таким путем, то непременно выйдем на утверждение о том, что право – это, прежде всего, общественный договор. В современном же мире общественный договор – это конституция страны» [15, с. 24]. С точки зрения проф. Ф.М. Раянова, общественный договор как раз и является основным учредительным договором, используемым в процессе формирования государства. Он считает, что «ограничение власти государства осуществляется учредительными документами, принятыми гражданским обществом непосредственно (референдумом) или же органом, специально созданным гражданским обществом» [16, с. 6].

Интересным представляется вывод В. Ю. Багдасарова о том, что правотворческий цикл завершается возникновением объекта. То есть суть правотворческой деятельности заключается в возникновении объекта правотворчества [17, c. 49]. Не следует ли из этого, что процесс правотворчества осуществляется без наличия объекта состава и лишь заканчивается его созданием? Однако развивая мысль о характеристике объекта правотворчества, автор делает интересный и, наш взгляд правильный вывод о том, что «родовым объектом правотворчества является система права». Но и здесь делается вывод о том, что в качестве объекта выступают отдельная норма, группа норм. Отсюда в качестве вида объекта правотворчества автором выделяется «создание, изменение или отмена правового предписания или группы предписаний». Т.е. теперь уже в качестве объекта определяется правовая деятельность, ее характер. А это можно трактовать не как объект, а как объективную сторону состава правотворчества.

Другим элементом состава правотворчества выступает его субъект. Субъекты правотворчества – это индивиды и организации, участники правотворческой деятельности. В юридической науке и законодательной практике определяются достаточно большое количество субъектов. В силу значимости процесса правотворчества, его роли в правовом регулировании субъекты правотворчества должны быть законодательно закреплены. Их наличие зависит от форм правотворчества, места и функций соответствующего субъекта в механизме государства. В частности, субъекты федерального уровня законодательного процесса закреплены в конституционном порядке. Четко определены субъекты законодательной инициативы, место и роль в правотворчестве федеральных органов законодательной и исполнительной власти .

Характеризуя субъектную сторону правотворчества, следует отметить, что конституции некоторых государств предусматривают т.н. «народную инициативу», выражающуюся в возможности граждан вносить законопроекты в парламент страны. (Такая возможность предусмотрена, например, конституциями Венгрии, Польши, Италии, Испании).

Особый теоретический и практический интерес имеет вопрос о роли судебной власти и её органов в механизме правотворчества. Судебные органы, осуществляя правосудие, не занимаются правотворческой деятельностью и не являются субъектами правотворчества. Хотя отдельные авторы полагают, что некоторые судебные акты носят нормативный характер [18]. Конечно, в соответствии со ст. 126 Конституции Верховный Суд России дает для разъяснения по вопросам судебной практики обязательные для нижестоящих судов. Однако эти правовые веления содержат хотя и обязательное, но лишь толкование действующего законодательства.

В литературе возникают споры и о нормативном характере отдельных положений Конституционного Суда РФ. Некоторые ученые полагают, что Конституционный суд в отдельных случаях занимается правотворчеством. Общим принципом деятельности государства является принцип разделения властей, согласно которому единая государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть (ст. 10 Конституции РФ), а назначение судебной власти – осуществление правосудия, которое, согласно п. 1 ст. 118 Конституции, осуществляется только судом. В соответствии с этим, как полагают С.А. Дробышевский и Т.Н. Донцова «основания для признания в качестве источников современного права судебного прецедента и юридической доктрины отсутствуют» [19, c. 158]. Напротив, М.Н. Марченко и В.В. Лазарев признают прецедент в качестве источника российского права [20, c. 274; 21, c. 15].

Наличие у судебных органов правотворческих полномочий некоторые авторы объясняют, исходя из содержания правотворчества (то есть, объективной стороны его состава). В частности, Ю.М. Бунина напоминает, что в содержание правотворчества включается не только факт создания, но и «отмена действия правовых норм» [22, c. 9]. Исходя из такого содержания правотворчества, автор делает вывод, что Конституционный Суд осуществляет «негативное» правотворчество, ибо одной из его функций является отмена норм, противоречащих требованиям Конституции (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).

В отечественной литературе отсутствует и единое мнение о роли в правотворчестве судебной практики [23, c. 5-10]. Интерес представляет позиция В.С. Нерсесянца по этому вопросу. Подчеркивая, что судебная власть не занимается правотворчеством, а лишь осуществляет правосудие, автор, тем не менее, подчеркивает, что юридическая практика, ее результаты играют большую роль в совершенствовании законодательства. Указывая на недостатки, противоречия, она играет определенную роль в формировании направлений совершенствования законодательства. Отсюда В.С. Нерсесянц делает вывод, что судебная практика, не будучи правотворчеством, является важным источником для правотворчества [24].

Не менее дискуссионной является и проблема участия в правотворческой деятельности органов прокуратуры. К сожалению, Конституция РФ вообще не рассматривает вопросы деятельности прокуратуры и ее органов. В целом направления ее деятельности определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.11.95 № 2202-1». Согласно ст. 1 данного закона назначение прокуратуры заключается в осуществлении ею надзора за осуществлением правовых актов. На основании этого и с учетом положений разделения властей вопрос об участии прокуратуры в правотворчестве за редким исключением в науке не рассматривается [25; 26; 27]. Право, как специфическое социальное явление, может развиваться только на научной основе. Поэтому нельзя отрицать и роли науки в развитии правотворчества как важнейшей стадии правового регулирования. Немаловажна и степень научной юридической подготовки субъектов правотворчества .

Определенную роль на характер отдельных правовых предписаний оказывают и негативные составляющие, такие, как личные и номенклатурные связи, «коррупция». Иногда в качестве субъективного элемента состава правотворчества указывают на необходимость учета законодателем реального состояния и степени развития общественного сознания участников общественных отношений. Полагаю, что данное обстоятельство следует отнести к объективной, а не субъективной стороне состава правотворчества. Безусловно, уровень правосознания субъектов права относится к субъективной стороне общественной жизни. Но когда говорится о правотворчестве, речь идет о правосознании, уровне правовой культуры законодателя, а не участников, субъектов регулируемых правом общественных отношений.

Существенное значение в деятельности законодателя имеет не только правильная и эффективная регламентация существующих отношений. Здесь важно и определение перспектив развития общественных отношений, и соответствующее нормативное их закрепление. Решению этих задач служит планирование правотворчества, разработка перспективной правотворческой политики. Наконец, принимаемые законодателем решения должны основываться на демократических принципах гуманизма, справедливости, признания и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, введение в категориальный аппарат юридической науки и законодательную практику России категории «состав правотворчества» показало ее эффективность, позволяя повысить качество и эффективность правотворчества и правового регулирования в целом.