Совершенствование конституционного регулирования осуществления права законодательной инициативы в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации как основополагающий нормативный правовой акт в правовой системе России определяет основы федерального законодательного процесса (ст. 104–108). Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно подчеркивал значимость указанных статей Конституции Российской Федерации и обязательность их соблюдения (например, постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П [1] и от 14 февраля 2013 г. № 4-П [2]). Между тем практика реализации конституционных положений на протяжении двадцати лет выявила необходимость совершенствования отдельных аспектов ст. 104 Конституции Российской Федерации, регулирующей право законодательной инициативы. Наибольшие споры в юридической науке и практической деятельности вызывают положения ч. 1 ст. 104 Конституции России в части наделения высших судебных органов Российской Федерации правом законодательной инициативы по вопросам их ведения, а также положения ч. 3 той же статьи, предусматривающие наличие заключения Правительства Российской Федерации в качестве условия внесения законопроектов, затрагивающих федеральный бюджет. В связи с этим актуальным представляется вопрос о совершенствовании данных положений ст. 104 Конституции Российской Федерации с целью создания дополнительных юридических гарантий осуществления права законодательной инициативы.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному суду Российской Федерации и Высшему арбитражному суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Из анализа данного конституционного положения следует, что субъекты права законодательной инициативы разделены на две группы:

• 1)    субъекты, наделенные общим правом законодательной инициативы, то есть правом, содержание которого не ограничено рамками компетенции инициатора законопроекта;

• 2)    субъекты, наделенные специальным правом законодательной инициативы, то есть правом, содержание которого, наоборот, ограничено рамками компетенции инициатора законопроекта [3, с. 471].

Ко второй группе относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации и Высший арбитражный суд Российской Федерации, поскольку они наделены правом законодательной инициативы только «по вопросам их ведения». Соответственно положения ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации о праве законодательной инициативы высших судебных органов Российской Федерации должны пониматься в системе с иными конституционными положениями и развивающими их положениями федерального законодательства [4, 5, 6], определяющими компетенцию данных судов.

В настоящее время идет процесс принятия проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 352924-6 «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», внесенного Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания

Российской Федерации (далее – Государственная Дума) 7 октября 2013 г. и предполагающего упразднение Высшего арбитражного суда Российской Федерации [7]. Соответственно в случае принятия и вступления в силу данного закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, среди субъектов, наделенных специальным правом законодательной инициативы, останутся только Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный суд Российской Федерации.

Специфика таких органов государственной власти, как Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации и Высший арбитражный суд Российской Федерации, а также такая общая формулировка, как «вопросы их ведения», породили различные трактовки положений ч. 1 ст. 104 Конституции России.

В научной литературе выделяются широкий и узкий подходы к толкованию формулы «вопросы ведения» применительно к праву законодательной инициативы высших судов Российской Федерации.

Согласно узкому подходу, суды вправе вносить законопроекты по вопросам финансирования и организации их деятельности, их взаимоотношений с иными органами и должностными лицами, судоустройства, о статусе судебных органов, по вопросам процессуального законодательства [8, с. 18; 9, с. 18]. В юридической литературе отмечается, что практика использования судами права законодательной инициативы показала, что высшие судебные инстанции для себя истолковали понятие «вопросы ведения» в узком значении [10, с. 18]. Самоограничение судебных органов выразилось в инициировании собственных организационных и процессуальных законов [11, с. 167].

Современная практика также подтверждает тезис о том, что суды в основном придерживаются узкого понимания конституционной формулы «вопросы ведения». Так, по инициативе высших судебных органов России на рассмотрении Государственной Думы в настоящее время находятся, например, следующие законопроекты:

• 1)    проект федерального закона № 374023-4 «О внесении изменений в ст. 314 и ст. 316 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации» (внесен Верховным Судом Российской Федерации);

• 2)    проект федерального закона № 407795-5 «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» (внесен Верховным судом Российской Федерации);

• 3)    проект федерального закона № 50480-6 «О территориальной юрисдикции Арбитражного суда Московской области и Арбитражного суда города Москвы» (внесен Высшим арбитражным судом Российской Федерации) и т.д. [12].

Представляется, что узкая трактовка «вопросов ведения» судов применительно к осуществлению ими права законодательной инициативы не вполне соответствует Конституции Российской Федерации. Из положений ч. 3 ст. 100, ст. 125–127 Конституции России, определяющих компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, следует, что вопросы ведения высших судов России гораздо шире.

Среди сторонников широкого подхода встречаются исследователи, которые трактуют формулировку ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации максимально широко. Так, в юридической литературе высказывается точка зрения, согласно которой высшим органам судебной власти Российской Федерации не запрещается вносить законопроекты федерального уровня по самой различной тематике, поскольку их вопросы ведения в плане именно законотворчества ни Конституция России, ни федеральное законодательство не определяют [13, с. 69]. На наш взгляд, данный подход не соответствует Конституции Российской Федерации. При такой трактовке получается, что суды наделены общим правом законодательной инициативы. Однако из ч. 1 ст. 104 Конституции России четко следует, что содержание права законодательной инициативы высших судов Российской Федерации по объему меньше, чем у иных субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне. Кроме того, тот факт, что в Конституции Российской Федерации не раскрывается, что подразумевают под собой «вопросы ведения» судов применительно к законотворчеству, еще не означает, что вопросы ведения данных судов не определены вообще. Эти вопросы, как указывалось выше, определены в ст. 100 (ч. 3), ст. 125– 127 Конституции России и в развивающем их федеральном законодательстве.

Другие сторонники широкой трактовки понятия «вопросы ведения» высших судов Российской Федерации полагают, что суды вправе инициировать принятие закона по всем вопросам, имеющим отношение к их деятельности, то есть по всем вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в данном судебном органе. Из этого подхода следует, например, что Конституционному Суду Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы по всем вопросам, регулируемым Конституцией Российской Федерации [14, с. 39], или же что Конституционный Суд Российской Федерации может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения законопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения компетенции между различными федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации и другим вопросам, отнесенным статьей 125 Конституции Российской Федерации к его ведению. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу законопроекты об изменении действующего законодательства в связи с предполагаемым вступлением в силу международного договора [15, с. 68–69; 16, с. 121].

Таким образом, в указанной трактовке право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации становится практически безграничным. Аналогичную характеристику можно дать и содержанию права законодательной инициативы Верховного суда Российской Федерации при широкой интерпретации «вопросов ведения» судов. В частности, в научной литературе высказано мнение о том, что за Верховным судом Российской Федерации целесообразно закрепить право законодательной инициативы по вопросам судоустройства, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, уголовноисполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового, семейного, жилищного законодательства, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, а также по иным вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в федеральных судах общей юрисдикции [15, с. 68; 16, с. 121].

Согласно широкой интерпретации положений ч. 1 ст. 104 Конституции России о «вопросах ведения» судов, Высший арбитражный суд Российской Федерации должен осуществлять право законодательной инициативы по вопросам судоустройства, арбитражного, арбитражно-процессуального законодательства, гражданского законодательства и по другим проблемам, связанным с разрешением хозяйственных споров и споров в сфере управления [15, с. 68; 16, с. 121].

На наш взгляд, указанные широкие трактовки термина «вопросы ведения» судов применительно к осуществлению ими права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе не согласуются с конституционными положениями. При данном подходе предусмотренное в ч. 1 ст. 104 Конституции России специальное право законодательной инициативы высших судебных органов Российской Федерации во многом трансформируется в общее право законодательной инициативы.

Как представляется, для решения проблемы понимания нормы ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации о наделении Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации правом законодательной инициативы по вопросам их ведения, нужно ответить на следующий вопрос: когда установление не общего, а именно специального права законодательной инициативы является обоснованным?

Специальное право законодательной инициативы предполагает возможность вносить законопроекты только по тем вопросам, которые входят в компетенцию субъекта права законодательной инициативы. А если эти вопросы можно четко выделить, то компетенция такого субъекта права законодательной инициативы должна носить не общий, а специальный характер [21, с. 132; 22, с. 211]. Соответственно, наделить специальным правом законодательной инициативы можно только субъекта, обладающего специальной компетенцией . И в этом случае термин «вопросы ведения» становится понятным и однозначным как специальная компетенция субъекта права законодательной инициативы.

Наделение же специальным правом законодательной инициативы субъектов, обладающих общей компетенцией, лишено смысла, поскольку в этом случае все равно право законодательной инициативы по содержанию будет общим, а не специальным.

Таким образом, вопрос о наделении того или иного субъекта общим или специальным правом законодательной инициативы должен решаться исходя из компетенции соответствующего субъекта. То есть в основу должен быть положен компетенционный критерий .

Компетенция же Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации является общей, круг подведомственных им дел и решаемых ими вопросов достаточно широк. Поэтому наделение данных судов специальным правом законодательной инициативы, на наш взгляд, является не вполне обоснованным. В данном случае специальное право законодательной инициативы по содержанию практически совпадает с общим правом законодательной инициативы. Поэтому представляется, что исходя из компетенционного критерия содержание права законодательной инициативы высших судебных органов Российской Федерации как органов общей компетенции не может быть ограничено.

Таким образом, проблема понимания круга вопросов, по которым высшие суды России могут вносить законопроекты, заключается не в «неточности конституционного ограничения предмета проекта закона, который может быть внесен данными субъектами» [23, с. 25], а в том, что специальным правом законодательной инициативы были наделены органы не специальной, а общей компетенции. И именно отсюда и возникло противоречие: с одной стороны, смысл ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации в ограничении содержания права законодательной инициативы судов вопросами их ведения, а с другой стороны, сами вопросы ведения этих судов практически ничем не ограничены.

Следовательно, ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации нуждается в корректировке. Высшие суды Российской Федерации как органы общей компетенции должны быть наделены не специальным, а общим правом законодательной инициативы наряду с другими субъектами права законодательной инициативы, перечисленными в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации.

Заключение Правительства Российской Федерации на законопроекты, затрагивающие федеральный бюджет. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Таким образом, из указанных конституционных положений следует, что заключение Правительства Российской Федерации на законопроект, затрагивающий федеральный бюджет, представляется субъектом права законодательной инициативы при внесении такого законопроекта в Государственную Думу, то есть на стадии законодательной инициативы.

Для оценки данных конституционных положений необходимо определиться с содержанием и назначением заключения Правительства Российской Федерации и сопоставить это с задачами, решаемыми на стадии законодательной инициативы.

Раскрывая природу заключения Правительства Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 29 ноября 2006 г. № 9-П по делу о проверке конституционности п. 100 регламента Правительства Российской Федерации [24] (далее – постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности п. 100 регламента Правительства Российской Федерации) указал, что они являются формой официального информирования Правительством Российской Федерации Государственной Думы уже на начальной стадии законодательного процесса о возможных последствиях принятия соответствующих законопроектов, что призвано способствовать адекватному формированию воли законодателя, выражаемой в федеральном законе.

Для определения характера указанного информирования следует проанализировать примеры заключений Правительства Российской Федерации из практики законодательной деятельности. Так, в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 82972-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"» [25]. В данном законопроекте предлагалось установить право на получение материнского (семейного) капитала семьям, в которых начиная с 1 января 2013 г. родился (усыновлен) первый ребенок. В заключении Правительства Российской Федерации на этот законопроект было указано, что его принятие приведет к изменению концепции федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», смещению акцентов со стимулирования рождения двух и более детей на материальное обеспечение семей в связи с рождением каждого ребенка. Кроме того, в заключении Правительства Российской Федерации содержалось замечание о том, что в нарушение требований ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации законопроект не содержит норм, определяющих источники и порядок исполнения расходных обязательств бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, предусмотренное в ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации представляет собой оценку как концепции законопроекта, так и отдельных его содержательных аспектов.

Между тем каждая стадия законодательного процесса имеет свое назначение, что следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в Постановлении от 5 июля 2001 г. № 11-П по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. № 492-III ГД «О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов”» в связи с запросом Советского районного суда Челябинска и жалобами ряда граждан [26].

Представляется, что назначение стадий законодательного процесса предопределено логикой развития данного процесса. Исходя из этой логики оценка законопроекта по содержанию является задачей, решаемой на тех стадиях, на которых происходит собственно рассмотрение законопроекта парламентом в соответствующих чтениях, а также на стадии, непосредственно предшествующей рассмотрению законопроекта парламентом в первом чтении – стадии подготовки.

На первой же стадии законодательного процесса – стадии законодательной инициативы – значение имеет не содержание законопроекта, а само волеизъявление субъекта права законодательной инициативы о внесении законопроекта, оформленное надлежащим образом, включая приложение обосновывающих и информационных материалов, подготовленных субъектом права законодательной инициативы.

Следовательно, на стадии законодательной инициативы значение имеют только документы, фиксирующие волеизъявление субъекта права законодательной инициативы, включая представляемые им обоснования и информацию. К таким документам помимо самого законопроекта относятся, например, сопроводительное письмо о внесении законопроекта, решение коллегиального органа о внесении законопроекта (при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы – коллегиальным органом), пояснительная записка к законопроекту, финансово-экономическое обоснование «затратного» законопроекта, перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона.

Таким образом, на стадии законодательной инициативы при решении вопроса о принятии парламентом законопроекта к рассмотрению он (председатель парламента или какой-либо парламентский орган, действующий от имени парламента) должен оценивать надлежащее оформление субъектом права законодательной инициати- вы его волеизъявления. Оценка законопроекта по содержанию на этой стадии не должна осуществляться, поскольку тогда стадия законодательной инициативы подменяла бы собой последующие стадии законодательного процесса, нарушалась бы логика развития законодательного процесса.

Кроме того, на стадии законодательной инициативы правоотношение, возникающее в связи с направлением законопроекта и сопроводительных документов в парламент, складывается между субъектом права законодательной инициативы и парламентом. Какие-либо третьи органы и лица, в том числе со стороны исполнительной власти, не участвуют в данном правоотношении.

Таким образом, заключение Правительства Российской Федерации на законопроект, затрагивающий федеральный бюджет, как документ, содержащий оценку законопроекта по содержанию, не является актуальным на стадии законодательной инициативы. В связи с чем полагаем возможным освободить субъектов права законодательной инициативы от необходимости прилагать к законопроекту, затрагивающему федеральный бюджет, заключение Правительства Российской Федерации. Данная мера позволит соблюсти логику развития законодательного процесса и, кроме того, создаст дополнительную гарантию реализации права законодательной инициативы, поскольку на практике именно отсутствие заключения Правительства Российской Федерации является самым распространенным основанием для возвращения законопроекта его инициатору. Так, по данным Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности на 25 ноября 2013 г. в Государственной думе шестого созыва по мотиву отсутствия заключения Правительства Российской Федерации на законопроект, затрагивающий федеральный бюджет, было возвращено 148 законопроектов, в то время как по всем другим основаниям, предусмотренным регламентом Государственной Думы [27], – 83 [28].

Заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты, перечисленные в ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, имеют, безусловно, большое значение для оценки финансовой обеспеченности предлагаемой инициативы. Поэтому они должны представляться в Государственную Думу, но уже на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой, когда и начинает осуществляться оценка законопроекта по содержанию. При этом, на наш взгляд, порядок представления заключения должен быть следующим. Поскольку согласно ст. 111 регламента Государственной Думы подготовку законопроекта к рассмотрению Государственной Думой осуществляет ответственный комитет Государственной Думы, то именно он и должен направлять в Правительство Российской Федерации письмо о представлении заключения на законопроект, входящий в предусмотренный ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации перечень. Правительство Российской Федерации, подготовив соответствующее заключение, должно направлять его в ответственный комитет Государственной Думы.

Указанный подход к порядку представления заключения Правительства Российской Федерации соответствует природе данного заключения, раскрытой в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности п. 100 регламента Правительства Российской Федерации. Так, в этом постановлении Конституционный Суд России указал, что одним из адресатов обязанности Правительства Российской Федерации давать заключения на законопроекты, указанные в ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, является Государственная Дума. То есть Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что в правоотношениях с Правительством России по поводу дачи им заключения на законопроект участвует сама Государственная Дума. В предлагаемом нами порядке представления правительственного заключения в правоотношениях с Правительством Российской Федерации на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой от имени Государственной Думы будет участвовать ее ответственный комитет.

Кроме того, на наш взгляд, имеется и иное направление для совершенствования положений ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации. Так, нынешняя редакция данных конституционных положений буквально не освобождает Правительство Российской Федерации от обязанности давать заключения на затрагивающие федеральный бюджет законопроекты, когда оно само является инициатором таких законопроектов. Между тем полагаем, что в данном случае представление заключения является излишним. Информация о возможных последствиях для федерального бюджета принятия соответствующего законопроекта должна содержаться в представляемых Правительством Российской Федерации в Государственную Думу сопроводительных документах к законопроекту, например, в финансово-экономическом обосновании, пояснительной записке [29].

Таким образом, считаем возможным предложить следующую формулировку ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации:

«3. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, рассматриваются Государственной думой по представлению Правительства Российской Федерации либо при наличии его заключения. Данное заключение представляется Правительством Российской Федерации в Государственную думу».