Совершенствование нормативного регулирования в сфере оптимизации деятельности паспортной службы милиции в период 1941–1945 гг.

Нельзя не отметить, что первое время после образования в 1922 г. Советского Союза документами, удостоверяющими личность граждан, служили, как правило, разного рода справки. Вместе с тем в стране не существовало и правоохранительной специальной службы, которая бы следила за соблюдением всех необходимых правил регистрации граждан и их перемещения по стране. Но уже в начале 1930-х гг.

в обществе сформировалась потребность контроля передвижения граждан внутри страны. В начале 1930-х гг. довольно оперативно и в кратчайшие сроки в Советском Союзе удалось принять все необходимые законодательные основы не только для результативной деятельности паспортной системы страны, но также разработать общесоюзную паспортную службу. Так, «согласно положения о Главном управлении рабоче-крестьянской милиции 1932 г. на органы милиции была возложена работа, связанная с организацией и проведением паспортной системы и пропиской паспортов» ¹ . Должностные компетенции паспортной службы были изложены в Постановлении ЦИК СССР и СНК СССР от 27 декабря 1932 г., в соответствии с которым устанавливалась единая паспортная система по всему Союзу ССР с обязательной пропиской паспортов. Этим нормативным актом определялось ведение «учета населения городов, рабочих поселков, новостроек и разгрузки этих населенных мест от лиц, не связанных с производством и работой в учреждениях или школах и не занятых общественно полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров), а также в целях очистки этих населенных мест от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов» ² . Деятельность по проведению паспортизации граждан в существенной мере повышала результативность работы милицейских аппаратов в сфере противодействия различным преступным проявлениям, исходящим со стороны уголовных элементов.

Стоит обратить внимание, что Постановлением СНК СССР от 14 января 1933 г. утверждалась инструкция по выдаче паспортов [1, с. 81]. В четвертом пункте Постановления СНК СССР от 28 апреля 1933 г. «О выдаче гражданам Союза ССР паспортов на территории Союза ССР» отмечалось, что «выдача паспортов гражданам Союза ССР производится в порядке статей 3–10 Инструкции о выдаче гражданам Союза ССР паспортов в Москве, Ленинграде и Харькове, в 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и в 50-километровой полосе вокруг Харькова, утвержденной Советом народных комиссаров Союза ССР 14 января 1933 г.» ³.

Немаловажно отметить, что до 1932 г. в Советском Союзе не было внутренних паспортов. Введение первых паспортов сразу же продемонстрировало их существенную уязвимость, т. к. они обладали весьма небольшой степенью защиты от подделывания, поэтому преступным элементам было совершенно не сложно заниматься не только подделкой данного документа, но и использовать в корыстных целях ранее похищенные у советских граждан паспорта. В целях устранения подобных уязвимостей в данном документе пришлось прибегнуть к ряду необходимых законодательных шагов. В результате в 1937 г. ЦИК и СНК СССР принимается постановление, которым было введено вклеивание в паспорта фотокарточек. Причем НКВД СССР было поручено немедленное проведение данного постановления при выдаче паспортов4. В связи с этим руководством ГУ РК милиции НКВД СССР был введен Циркуляр № 142, регламентирующий порядок выполнения, указанного выше постановления ЦИК и СНК СССР.

К середине 1937 г. была проведена всеобщая паспортизация граждан. Паспортные службы, полностью выполнив порученные обязанности по паспортизации граждан, вошли в структуры отделов и отделений служб в Управлении милиции НКВД, в которых продолжили исполнять обязанности по поддержанию в стране паспортного режима5. В июле 1939 г. из НКВД СССР во все подразделения милиции был направлен Циркуляр № 129, в котором говорилось о необходимости организации контроля по своевременному и полному охвату регистрации граждан.

Также важно указать на то, что в конце 1930-х гг. больше внимания руководства страны занимала напряженная международная обстановка, поэтому данные международные процессы самым непосредственным образом стали оказывать воздействие на продолжение мероприятий по формированию более женских норм советской паспортной системы. В результате «в сентябре 1940 г. вводится Положение о паспортах, в связи с которым паспорта стали выдаваться всем гражданам, достигшим 16-летнего возраста, постоянно проживавшим в городах, рабочих поселках, районных центрах; во всех населенных пунктах Московской области; во всех населенных пунктах 100-километровой полосы вокруг города Ленинграда и 50-километровой полосы вокруг города Киева; во всех населенных пунктах в пределах установленных правительством СССР запретных пограничных зон и пограничной полосы вдоль всей границы СССР»6.

В соответствии с Положением о паспортах 1940 г. паспорт являлся для граждан СССР официальным документом, удостоверяющим их личность, а также позволившим следить за перемещением населения по стране. Для тех категорий населения, которые не обладали правами получения паспортов, а также лиц, имеющих лишь временные удостоверения личности, отсутствие паспортов не позволяло перемещаться внутри страны, трудоустраиваться и проживать на интересующих их территориях.

Наряду с довоенными правовыми нормативными актами с первых дней войны стали вступать в силу законодательные акты, которые должны были работать в военный период. К таким следует отнести Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «Об объявлении в отдельных местностях СССР военного положения» 7 и директиву СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 29 июня 1941 г. № П509 «Партийным и советским организациям прифронтовых областей о мобилизации всех сил и средств на разгром фашистских захватчиков»8. Эти законодательные акты стали основными программными документами населения и всей страны для борьбы с врагом. Чтобы обеспечить правопорядок и общественную безопасность в стране и подчинить всю жизнедеятельность государства интересам войны, было введено военное положение, предоставившее ряд существенных прав и полномочий военной власти. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. довольно полно определил весь функционал военных органов управления и иных структур, обеспечивавших режим военного времени. Согласно данному документу военным советам было предоставлено право стать органами верховной власти в местностях, в которых было введено военное положение. Кроме того, у этих органов были чрезвычайные и широкие полномочия по отношению как к местным государственным и советским органам, так и к парторганизациям. Правовой статус членов данного чрезвычайного органа определялся в соответствии со специальным решением.

На второй день войны ввели запреты въезда на территорию г. Москвы лицам, не имевшим специальных пропусков, в частности жителям Подмосковья. Для въезда в г. Москву лицам, проживающим в Подмосковье и одновременно работавшим в г. Москве, необходимо было получить специальный пропуск, который выдавался паспортными отделами по месту жительства. Подобный подход вместе с проверками документов позволил работникам милиции выявлять лиц, которые стремились уклониться от призыва9.

Чтобы обеспечить необходимую защиту и безопасность фронтовых и прифронтовых территорий, военными советами устанавливался специальный режим, который обеспечивался структурными подразделениями органов государственной и советской власти. Весь круг вопросов в рассматриваемой сфере для исполкомов Советов депутатов трудящихся стал первоочередным. В первую очередь пришлось разработать и принять законодательные меры по контролю процедуры оформления прописки. По этой причине уже с августа 1941 г. вопросы временной жилищной регистрации по новому месту проживания всех лиц, перемещенных вглубь страны из прифронтовых регионов, регулировало Положение о прописке, утвержденное Постановлением СНК СССР от 9 августа 1941 г.10

Многочисленные сложности военного периода приводили к серьезным массовым нарушениям паспортного режима, поскольку часть граждан, направляющихся в эвакуацию с территорий, временно занятых врагом, следовала вообще без всяких документов и нарушала требования паспортного режима, расселяясь в промышленных центрах, расположенных в восточной части страны. В связи с этим в начале Великой Отечественной войны «для приема и проверки прибывающих лиц были организованы специальные приемные пункты, где сотрудники паспортных столов милиции и уголовного розыска осуществляли проверку документов и выяснение обстоятельств прибытия эвакуированных граждан» [2, с. 80].

Также немаловажно отметить, что потребность военных властей в особых полномочиях, полученных в рассматриваемый период, самым непосредственным образом была обусловлена ситуацией, которая возникла в условиях начала войны. В то же время весь обозначенный выше комплекс факторов, возникший в ситуации военного времени, формировал ряд неминуемых жизненно важных угроз государственным интересам и всему обществу. В сложившейся обстановке возникла необходимость принятия дополнительных законодательных мер по оперативному реагированию на нейтрализацию разного рода потенциальных вызовов в сфере государственной безопасности страны [3, с. 38].

Всем гражданам, которых удалось вывезти из прифронтовых областей на новые места проживания в процессе эвакуационных мероприятий как организованно, так и индивидуально, следовало в течение 24-х часов прописаться в органах милиции. Те, кто не имел паспорта либо иных документов, проходили регистрацию в исполнительных комитетах райсоветов. Списки лиц, прошедших регистрацию с перечислением всех установочных данных, направлялись работниками милиции, которые выдавали специальные удостоверения на три месяца, но они не представляли собой документ, заменявший паспорт, и обеспечивали лицам, прибывшим в эвакуацию, право прописки и трудоустройства [4, с. 15].

Согласно Положению о прописке от 9 августа 1941 г. «в закрытых районах и на режимных территориях прописку эвакуированных лиц следовало проводить на основе решений городских, районных и поселковых советов, а специальные удостоверения давали право проживания лишь в той местности, где их выдали» [5, с. 42]. При этом они внесли существенный вклад в процессы документирования прибывших лиц и уменьшения их разного рода переездов в другие регионы, в которых не было острой необходимости. По причине того, что во время войны происходило массовое перемещение населения из временно оккупированных фашистами советских территорий и требовалось все эти людские потоки принимать, расквартировывать, трудоустраивать, а также оказывать помощь всем членам семей этих людей, в экстренном порядке пришлось создавать комиссии, в которые входили секретарь районного комитета партии, председатель исполнительного комитета и начальник районного отдела милиции [6, с. 182].

С сентября 1941 г. всем гражданам, имеющим необходимость получить разрешение на прописку, необходима была личная явка в органы милиции. При этом для военнообязанных было необходимо предоставлять не только паспорта, но и военные билеты либо иные документы, удостоверяющие их личность. Кроме того, работникам милиции вменялся строгий контроль процесса ведения домовых книг домоуправлениями, все правонарушители должны были привлекаться к установленным законодательством мерам ответственности. Подобное ужесточение правил было вызвано возросшей численностью разного рода преступных элементов, устремившихся в восточные регионы страны.

Оформление с последующей выдачей всех документов, удостоверяющих личность советских граждан (в том числе и паспортов) в военный период, входило в перечень обязанностей, определяемых должностными инструкциями работников милиции – сотрудников паспортных столов. Данные документы населению выдавались по месту их постоянного проживания. Городские отделы и отделения милиции отвечали за выдачу документов жителям городов, а районные милицейские подразделения отвечали за оказание услуг по оформлению и выдаче документов, удостоверяющих личность жителей сельской местности.

В военный период 1941–1945 гг. советские паспорта подразделяли на три категории: бессрочный; пятилетний; временное удостоверение. При этом работниками паспортных столов осуществлялась выдача не только паспортов, но также и временных удостоверений. Важно отметить, что «бессрочные паспорта получали граждане, награжденные орденами Советского Союза, инвалиды первой и второй групп, лица, достигшие возраста 55 лет, пенсионеры, имевшие выслугу лет, а паспорта, имевшие пятилетний срок, получали граждане в возрасте от 16 до 55 лет» [7, с. 45]. В то же время временное удостоверение личности выдавалось лицам, которые утеряли бессрочный либо пятилетний паспорт, и всему населению страны, выезжавшему из тех мест, где отсутствовали органы паспортной системы.

Чтобы получить документы, удостоверяющие личность, граждане обязаны были предоставить в органы милиции ряд документов. В частности, для этого они должны были предоставить: «две фотографии, свидетельство о рождении, справку о постоянном месте жительства, которую необходимо было заверить печатью у управдома, справку, выданную по месту работы либо учебы, либо учреждений, которые подтверждали род занятий» [8, с. 18]. Лица, подлежащие призыву в Красную армию, обязаны были предоставить учетно-воинский билет.

Со второй половины 1941 г. все военно-учетные столы переключились на реализацию мер, направленных на пополнение частей Красной Армии за счет отмобилизованных военнообязанных запаса и борьбу с гражданами, которые стали уклоняться от воинского призыва. Согласно данным 28 управлений милиции республик, краев и областей в 1942 г. сотрудники военно-учетных столов проводили перерегистрацию военнообязанных запаса, в ходе которой были выявлены 12 460 лиц, нарушивших правила воинского учета.

В феврале 1942 г. по Постановлению ГКО СССР «О перерегистрации паспортов у граждан, проживающих в режимных местностях, запретных зонах и пограничной полосе СССР и наклейки на них контрольных листков» 11 предписывалось перерегистрировать паспорта, в связи с чем органы милиции провели перерегистрацию граждан. Данная перерегистрация включала сравнение и выверку всех данных. Кроме того, работниками милиции составлялись гербовые контрольные листки для приобщения к паспортам. Реализация данных правоохранительных мер позволила работникам милиции выявлять не только злостных нарушителей паспортного режима, но также преступников, находящихся в розыске.

Важно отметить, что граждане, нарушившие законодательство в сфере паспортной системы, должны были быть привлечены к мерам уголовной и административной ответственности [9, с. 150]. Проводя мероприятия, которые касались «соблюдения паспортного режима работниками милиции в период с 1942 по 1943 гг. и 1-й квартал 1944 г., удалось задержать: дезертиров Красной армии – 53 245 человек, выявить нарушителей воинского учета и уклоняющихся от призыва по мобилизации – 293 072 человека. Из этих лиц были переданы судебным органам 46 922 человека, привлекли к мерам административной ответственности – 148 556 человек, а 150 809 человек направили в военкоматы для отправки их в войсковые части» [10, с. 14]. В работе, связанной с выявлением лиц, грубо нарушающих воинский учет, работникам милиции оказывали содействие граждане – члены групп охраны правопорядка. Таким образом, тесно контактируя с добровольными помощниками милиции и военно-учетными столами, паспортные аппараты в период с 1942 по 1943 гг. смогли задержать большое число дезертиров, покинувших ряды Красной Армии.

Благодаря удачным военным операциям и серьезным достижениям советских войск на фронтах уже с 1942 г. и до окончания военных действий появилась настоятельная потребность возобновить функционирование деятельности паспортной системы на территориях, которые были освобождены от врага. На территориях, которые освобождались от немецких захватчиков, работники паспортной системы работали весьма профессионально. Так, только в период с 1944 по 1945 гг. работниками милиции были оформлены документы для 7 млн граждан. В процессе обозначенной деятельности работники милиции смогли выявить 8 187 человек, являвшихся немецкими пособниками, 10 727 человек, служивших полицаями, 73 269 человек, работавших в различных учреждениях немецких оккупационных властей, 2 221 человека, имевших непогашенные судимости [11, с. 255].

Нельзя не отметить того факта что в довоенный период подготовка сотрудников паспортной системы и работников венно-учетных столов, как правило, велась посредством организации кустовых семинаров и лагерных сборов [12, с. 127]. В военный период данные специалисты готовились на краткосрочных семинарах, проводимых областными управлениями милиции. В период с 1941 по 1945 гг., когда основная часть профессионально подготовленного кадрового ядра буквально с первых дней войны ушла на фронт или же была задействована на другой линии работы, остро возник вопрос подготовки сотрудников паспортной службы и военно-учетных работников. С этой целью в 1942 г. разработали специальную программу подготовки данных специалистов, которая охватывала самые разнообразные аспекты этой непростой работы. Данная программа со специальной директивой НКВД СССР была разослана на места, где и организовали соответствующую работу.

С началом военных действий правоохранительный функционал работников милиции постоянно возрастал и расширялся, дополняя основные задачи в сфере правопорядка, ранее не свойственные для правоохранителей. Им пришлось вести борьбу с лицами, нарушающими установленные законодательные правила воинского учета, пресекать дезертирство и уклонение от воинской службы, выявлять немецких агентов и шпионов и др., с наступлением ночи проводить рейды в жилом секторе с целью проверки у населения документов, а также соблюдения правил регистрации и прописки [13, с. 107]. Особая значимость в анализируемой правоохранительной работе принадлежала общественным правоохранительным объединениям из числа граждан, которые были вовлечены работниками милиции в деятельность по поддержанию законности и правопорядка. В результате в стране была создана единая система по контролю и противодействию преступным проявлениям [14, с. 55]. Во многих прифронтовых местностях вводилось военное положение и приходилось устанавливать комендантский час, поэтому от работников милиции требовалось усиление мер паспортного режима и ограничение свободного перемещения населения. В военный период реализация работниками милиции принятого руководством страны комплекса предупредительных и ограничительных мер стало довольно сложным и непреодолимым барьером для активизации работы немецких агентов, а также разного рода преступных элементов, бандитских групп, лиц, дезертировавших из Красной армии, иных опасных антисоциальных элементов и др.

Таким образом, в заключение следует отметить, что формирование советской паспортной системы в начале 1940-х гг. в определенной степени способствовало изъятию у части населения СССР определенных прав, связанных со свободой передвижения, а также свободой выбора места жительства, посредством установления жесткого административного надзора, который весьма результативно осуществлялся работниками милиции [15, с. 203]. В то же время введение новых паспортных законодательных норм сопутствовало снижению стихийной и неорганизованной миграции людей в советском государстве. Кроме того, предотвращалось большое скопление миграционных потоков в городах Советского Союза, которые имели огромную оборонную значимость. При этом передвижение по СССР становилось упорядоченным, не противоречило плановому развитию страны в условиях важнейших процессов индустриализации государства. Вместе с тем, благодаря предпринятым мерам, положительно решалась задача по перемещению различных нежелательных элементов (кулаков, тунеядцев и др.) из городского и активно развивающегося сектора новостроек в другую местность. Также происходили и значительные сдвиги в сфере охраны правопорядка.

Благодаря хорошо продуманной законотворческой работе и постоянно обостряющейся международной ситуации в Советском Союзе стали разрабатывать еще в конце 1930-х гг. чрезвычайное законодательство, которое могло быть востребовано с началом боевых действий. Вследствие такого обстоятельства с первых дней начала боевых действий принимаются нормативные положения, являвшиеся фундаментом, на котором происходила трансформация всех госорганов и в целом государственного механизма с мирного на военные рельсы. С самого начала военных действий стало очевидно, что страна нуждается в реформировании всего народно-хозяйственного механизма и перестройки его на военные рельсы. Практически с первых дней военных действий новыми обязанностями работников паспортных столов стали учет лиц, прибывающих из территорий, временно занятых врагом, и выдача им различных справок, в которых эвакуированные так остро нуждались. В дополнение ко всему вышесказанному в военные годы возникло немало ограничительных мер для проезда граждан на различных видах транспорта. По этой причине работникам паспортных аппаратов вменялась в обязанности организация выдачи всем нуждающимся лицам специальных пропусков, дававших право проезда на водном либо железнодорожном транспорте.

В военные годы работникам милиции приходилось выполнять существенный объем мероприятий, связанных с пропиской и выпиской граждан. Серьезные трудности в процессе осуществляемой работниками милиции деятельности были связаны с большими миграционными потоками граждан, перемещающихся в восточную часть страны из временно оккупированных врагом советских территорий. Всем без исключения жителям страны, которые вынуждены были менять места своего временного или постоянного проживания в пределах различных населенных пунктов, имевших органы паспортной системы, предписывалось в течение одних суток соблюсти все процедуры прописки по прибытии на новое место проживания.

Предпринимаемые работниками милиции меры по соблюдению паспортных правил позволяли Военным советам фронтов полностью контролировать ситуацию в сфере соблюдения паспортного режима в прифронтовых городах, а также их пригородах. Предпринимаемые работниками милиции меры в сфере соблюдения паспортных правил минимизировали незаконное нахождение и проживание в прифронтовых городах как немецких шпионов и диверсантов, так и разного рода преступных элементов, которые дестабилизировали криминогенную обстановку в районах ведения боевых действий. Постоянный милицейский контроль совестно с добровольными помощниками милиции по соблюдению паспортного режима не допускал проникновения в советский тыл различных разведывательных и диверсионных групп для совершения диверсий и подрывной работы.

Положительные результаты в сфере противодействия преступным проявлениям в военный период в определенной степени были обусловлены весьма хорошим состоянием паспортной системы страны, обеспечивавшей соблюдение всех требуемых положений регистрационного и идентификационного режима, документального и паспортного контроля. В военный период работникам паспортной системы удалось не допустить массового бесконтрольного проживания граждан, не имевших паспортов или прописки, а также лиц, не имевших определенного рода занятий и постоянного места проживания. Как правило, перечисленная категория граждан, не имея постоянных источников дохода, начинала совершать правонарушения и организовывала преступные группы. Благодаря работникам милиции на постоянной основе, а также с участием добровольных помощников, проводивших массовые проверки потенциального скопления лиц, нарушающих законодательство о паспортной системе, удалось в существенной мере снизить численность правонарушений в рассматриваемой сфере.

Важно отметить, что профессиональная деятельность рассматриваемых подразделений в военное время приобрела совершенно иную специфику. В целом функционал работников данной службы милиции существенно возрос, в частности, в значительной мере произошло повышение требований к личному составу рассматриваемых подразделений несмотря на большой некомплект, обусловленный оттоком профессиональных кадров, которые в самом начале войны ушли воевать добровольцами в действующую армию. Повышение статуса подразделений паспортной службы в рассматриваемый исторический период был обусловлен ее функционалом, а именно: проведением перерегистрации паспортов и вклеиванием в них контрольных листов, поддержанием правопорядка на территориях, которые были официально признаны режимными и др. Подобный спектр функциональных обязанностей работников паспортных столов в военный период показывает значимость работы паспортных подразделений в довольно непростых условиях.

Кроме всего прочего, возникла потребность в реформировании правоохранительной деятельности. Все перечисленное выше вызвало необходимость развития нормотворческой деятельности в военный период. Большинство нормативных основ правоохранительной сферы, разработанных и принятых в стране в военные годы, в первую очередь предназначались для гарантирования общественной безопасности населения страны, контроля за поддержанием правопорядка, обеспечения госбезопасности, повышения дисциплинированности и ответственности не только всех институтов государственного управления, но и общества в целом.

Существенный потенциал, навыки и компетенции в сфере обеспечения общественной безопасности, поддержания общественного спокойствия, укрепления социальной стабильности, а также нейтрализации возможных проявлений разведывательной, шпионской, подрывной и диверсионной работы имели работники милиции, трудившиеся в подразделениях общесоюзной паспортной службы. Перечисленные виды деятельности паспортных аппаратов были организованы и реализовывались для содействия и оказания поддержки воюющим войскам, укрепления тыла, а также с целью предотвращения доступа на стратегические военные объекты и иные запретные регионы страны шпионов, агентов и преступных элементов. Хорошо владея основными способами обеспечения и контролирования паспортного режима, работники милиции смогли в военный период не допустить серьезных нарушений в обеспечении охраны правопорядка в стране.