Совершенствование правового регулирования и механизмов обеспечения безопасности данных в государственных информационных системах

ктуальность темы обусловлена тем, что в настоящее время в условиях развития цифрового общества государственные информационные системы (далее – ГИС) стали не просто вспомогательным инструментом, а необходимым структурным элементом в процессах государственного управления и распределения публичных ресурсов. Они обеспечивают устойчивую работу органов власти и значительно упрощают каналы коммуникации между ведомствами и населени- ем. Подобные системы представляют собой сложные технологические комплексы, которые позволяют аккумулировать, систематизировать, сохранять и передавать данные как внутри отдельных структурных единиц, так и между разными уровнями управления.

Государственные информационные системы являются источниками открытых данных, не только позволяющих обмениваться необходимой информацией внутри министерств и ведомств, но и активно запрашива- ются самыми разными категориями пользователей, прежде всего бизнес-сообществом, некоммерческими организациями и др., что ведет к улучшению социальных и экономических показателей страны в целом [4, c. 1268].

Вопросы совершенствования и дальнейшего развития государственных информационных систем в Российской Федерации приобретают особую актуальность и весомое значение в русле протекающих социальноэкономических и юридических преобразований. В научной литературе представлен ряд работ (А.А. Зацаринный, М.В. Бакин, В.М. Глушков, А.Н. Ершов, А.В. Иванов, С.В. Козлов, А.П. Сучков, И.И. Шабанов и др.), в которых рассматриваются различные аспекты функционирования ГИС – от правовых и организационных до управленческих, а также анализируются сопутствующие этим процессам проблемные точки.

Однако динамичность технологического развития и изменения в законодательстве требуют постоянного обновления исследований и адаптации подходов к управлению ГИС.

Согласно ст. 14 Федерального закона от 27 июня 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях. Они создаются, модернизируются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд либо законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве, законодательством о концессионных соглашениях, а в случаях, если эксплуатация государственных информационных систем осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с иными федеральными законами.

Министерство цифрового развития и массовых коммуникаций Российской Федерации является государственным органом, ответственным за развитие и координацию сферы цифровой экономики, информационных технологий, массовых коммуникаций, связи, почты и медиа в России, играет важную роль в содействии развитию цифровой экономики и обеспечении доступности и качества коммуникационных услуг для граждан и бизнеса.

Сущность политики государства в информационной сфере заключается в регулировании и контроле за передачей и обработкой информации, а также обеспечении доступа граждан к коммуникационным средствам. В современном мире, где информационные технологии играют все более важную роль, государство должно активно вмешиваться и создавать законодательную базу, принимать меры по защите информации, развивать телекоммуникационную инфраструктуру и обеспечивать доступность Интернета для всех слоев населения.

Государственной политикой установлены конкретные цели по развитию информатизации и направлены на расширение возможностей информатизации путем развития промышленности и основных технологий, разработки и использования информационных ресурсов, а также укрепления управления киберпространством.

Государственные информационные системы создаются и эксплуатируются на основе статистической и иной документированной информации, предоставляемой гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления [1, c. 27].

Информационно-правовое обеспечение государственного управления, развитие и применение информационных технологий в экономической, политической, социальной и иных сферах современного общества (цифровизация управления общественными процессами) являются одной из приоритетных областей социально-экономического и научно-технологического развития страны. Это направление деятельности носит всеобщий характер и, безусловно, может быть отнесено к основным (общесоциальным) функциям государства. Актуальность и острота данного направления государственной политики усиливается тем, что информационные процессы, технологии, ресурсы, иные информационные институты становятся заметным звеном предметной деятельности государства и его органов управления, выражают непосредственную связь между сущностными, формальными признаками современного государства и его социальным назначением, предопределяют перспективы развития российского государства [5, c. 90].

Понятие информационно-правового режима государственных информационных систем выступает фундаментальной категорией в контексте формирования адекватного правового поля для цифровой среды. Его углубленный анализ, структуризация и последующая унификация являются необходимыми предпосылками для развития эффективного правового сопровождения подобных систем, а также для построения на их базе программно-технологической инфраструктуры, согласованной с потребностями и стратегическими установками основных субъектов цифровой экономики.

Структурно указанный правовой режим дифференцируется на нормативные и ненормативные компоненты. К первым относятся, главным образом, юридические предписания, регламентирующие статус субъектов, вовлеченных в процессы разработки и эксплуатации государственных информационных систем. Ненормативная же составляющая включает целеполагание, лежащее в основе установления конкретного правового режима, а также основополагающие принципы института государственных информационных систем, которые задают вектор его развития [6, c. 37].

Последовательное и всестороннее исследование как самого информационно-правового режима в целом, так и его составляющих приобретает критическую значимость для решения комплексных задач по обеспечению цифровой экономики технологически современным и юридически безупречным инструментарием.

Несмотря на успехи, переход к сервисно-ориентированному государству сталкивается с рядом препятствий:

– нормативно-правовые противоречия;

– дефицит ИТ-кадров, по оценке Министерства цифрового развития и массовых коммуникаций Российской Федерации, не хватает 500-700 тыс. специалистов в сфере цифровых технологий;

– риск утечки персональных данных.

Так, отсутствие единого кодекса госус-луг приводит к дублированию требований и административным барьерам. Риск утечки персональных данных остается актуальным, особенно с учетом роста использования нейросетей, которые могут быть использованы злоумышленниками [3, c. 35].

Для решения этих проблем можно предложить:

– развивать цифровую инфраструктуру в труднодоступных регионах через спутниковый Интернет и технологии фиксированного беспроводного доступа;

– создать единую цифровую платформу для обмена данными между ведомствами, что упростит межведомственное взаимодействие;

– внедрить многофакторную аутентификацию и шифрование данных, чтобы защитить персональную информацию;

– разработать модель цифровых компетенций для госслужащих и запустить программы стажировок для молодых ИТ-специалистов.

Россия активно инвестирует в развитие цифровой инфраструктуры и течение 2026 г. Министерство цифрового развития и массовых коммуникаций Российской Федерации планирует внедрить типовые информационные системы на базе федеральной государственной информационной системы «Единая система предоставления государственных и муниципальных услуг (ФГИС ПГС)».

Совершенствование нормативно-правового регулирования и механизмов обеспечения безопасности данных в государственных информационных системах представляет собой сложный и динамичный процесс, который выступает в качестве фундаментальной предпосылки для устойчивого функционирования цифрового государства. Эффективное правовое поле и надежные системы защиты информации являются не просто сопрово- ждающими факторами, а конституирующими элементами, без которых невозможны ни доверие граждан к электронным сервисам, ни реализация стратегических целей цифровой трансформации.

Правовое регулирование в данной сфере эволюционирует от создания отдельных, часто реактивных норм в ответ на технологические вызовы к формированию целостной, проактивной и системообразующей нормативной экосистемы. Ее основой в России выступает Концепция регулирования данных, направленная на установление четких «правил игры» для всего жизненного цикла информации в ГИС – от сбора и обработки до хранения, обмена и уничтожения. Законодательство последовательно уточняет правовой статус различных категорий данных (персональные, общедоступные, обезличенные, данные ограниченного доступа), определяет условия их трансграничной передачи и устанавливает принципы ответственного использования таких технологий, как искусственный интеллект и большие данные.

Наиболее эффективной стратегией регулирования оборота данных, формируемых в ходе деятельности органов власти, представляется разработка целостного правового подхода, ориентированного на максимальное раскрытие их потенциала через повышение доступности. Реализация данной стратегии видится в подготовке и принятии специального федерального закона, регламентирующего статус и функционирование государственных информационных систем.

Принятие соответствующего законодательного акта позволит закрепить на нормативном уровне единые цели, основополагающие принципы и юридические предпосылки, которые необходимы для создания, последующего развития и повседневного применения указанных систем, а также для обработки информационных массивов, размещенных в них. Подобное решение сформирует надежную правовую базу, в полной мере согласующуюся с ключевыми положениями Концепции формирования и поступательного развития общенациональной инфраструктуры управления данными, и тем самым создаст условия для планомерной реализации заложенных в ней идей на практике [2, c. 74].

Автоматизированное функционирование информационно-коммуникационных устройств приводит к формированию специфического класса массивов данных, правовая природа которых в настоящее время остается юридически не детерминированной. Речь идет о сведениях, создаваемых аппаратными средствами («умными» устройствами, сенсорами, подключенными объектами) в процессе их автономной работы без прямого вмешательства человека. Типичным примером служит автоматическая передача телеметрической информации от таких устройств в сеть Интернет, часто осуществляемая без ведома и выраженного согласия их владельца согласно предустановленным алгоритмам [8, c. 60].

Подобная практика актуализирует ряд проблем. Во-первых, это вопросы обеспечения информационной безопасности. Во-вторых, существует насущная потребность в легальном определении правового режима для машинно-генерируемых данных. Этот режим должен предусматривать, в частности, запрет на использование таких сведений способами, нарушающими охраняемые законом интересы владельца устройства или обладателя информации. Важной задачей также является четкое юридическое разграничение персональных данных и иной информации, автоматически сформированной пользовательским оборудованием, но не относящейся к категории персонифицированной [9, c. 45].

Указанные проблемы требуют системного законодательного разрешения. При этом правовые нормы должны быть сформулированы таким образом, чтобы минимизировать риски противоправного доступа к персональным данным и иным охраняемым законом тайнам (коммерческой, служебной). Параллельно необходима разработка правовых механизмов, допускающих коммерческое использование подобных информационных массивов. Эти механизмы должны включать в себя, с одной стороны, прозрачные процедуры получения и оформления согласия субъекта, а с другой – гарантии недискриминационного доступа пользователя к базовому функционалу услуг даже в случае его отказа от предоставления разрешения на использование данных в экономическом обороте. Таким образом, формируемое регулирование призвано найти баланс между стимулированием инноваций в сфере Интернета вещей, защитой фундаментальных прав граждан и созданием предсказуемых правил для развития цифровых рынков.

Предлагаются следующие дополнительные меры нормативно-правового характера в части функционирования государственных информационных систем:

– закрепить понятия «государственная информационная система», «государственная цифровая платформа», «государственный информационный ресурс» и «ведомственный сервис»;

– установить закрытый перечень видов нормативных правовых актов, являющихся основанием для создания государственных информационных систем;

– закрепить законодательно виды государственных информационных систем (федеральные и региональные);

– создать правовые условия для привлечения органами государственной власти к мероприятиям по созданию и развитию государственных информационных систем подведомственных им государственных бюджетных или автономных учреждений;

– закрепить обязанность операторов информационных систем обеспечивать непрерывное взаимодействие с государственной системой обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информационные ресурсы Российской Федерации.

Одновременно с развитием законодательства происходит качественная трансформация архитектуры безопасности данных. Современный подход смещается от периметровой защиты, фокусирующейся на обороне границ сети, к комплексной модели «безопасности данных по умолчанию» (Data Security by Design). В ее основе лежит принцип непрерывного контроля доступа и мониторинга действий с информацией на всех этапах ее существования, независимо от местоположения. Технологическим воплощением этого подхода становятся системы класса

Data Loss Prevention (DLP), средства криптографической защиты информации, включая широкое внедрение отечественных алгоритмов шифрования и электронной подписи, а также платформы для управления цифровыми идентификаторами и правами доступа (IAM-системы).

Организационная структура государственных информационных систем (ГИС) России отличается многоярусной архитектурой, фундаментальной задачей которой выступает рост результативности управленческого аппарата. В перечень их задач входит не только обеспечение безопасного и комфортного доступа населения к публичным сервисам, но и гарантирование информационной целостности, а также координация межведомственных коммуникаций. Поступательное технологическое развитие задает перспективные направления развития российских ГИС, в ходе которой могут быть сформированы новые ориентиры в сфере цифрового администрирования и принципиально иной уровень качества предоставляемых государством услуг [7, c. 64].

Центральное положение в организации информационного обмена между государственными структурами занимает федеральная система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Платформа агрегирует сведения о ведомственных учетных системах и содержащиеся в них данные, после чего обеспечивает санкционированное обращение к этим ресурсам посредством публичных электронных сервисов. Возникнув как проект с государственным участием, система находится в режиме постоянной технологической модернизации. Каждое внедряемое решение проходит апробацию на соответствие быстро меняющейся законодательной базе, что делает СМЭВ стратегическим инструментом управленческой деятельности.

Главной задачей СМЭВ является обеспечение электронного исполнения функций государственными и муниципальными органами. К ее несомненным преимуществам относятся:

– оптимизация межведомственного взаимодействия за счет ускорения документооборота и расширения перечня доступных услуг;

– гарантированная защита передаваемых данных (запросов, ответов, почтового трафика);

– ведение единого реестра электронных сервисов, позволяющего контролировать исполнение запросов от подключенных систем.

СМЭВ реализует принцип «единого окна», где в роли такого окна для пользователей – как сотрудников, так и граждан – выступает любая точка доступа в интернет, включая удаленные рабочие места.

Переход на безбумажный формат взаимодействия существенно сокращает сроки решения административных вопросов и совершенствует каналы связи между федеральными и региональными органами власти. Вместе с тем цифровая трансформация выдвигает комплекс повышенных требований:

– защита данных при передаче по телекоммуникационной инфраструктуре;

– интеграция в действующие в учреждениях платформы электронного документооборота;

– поддержание автоматизированного, бесперебойного и высокоскоростного режима обмена сведениями;

– строгая унификация форматов и макетов документов в соответствии с текущими правовыми регламентами и спецификациями СМЭВ.

В рамках системы межведомственного электронного взаимодействия ее участники выступают в роли потребителя или поставщика информации. Исходя из этого информационные системы подразделяются на системы-потребители, генерирующие запросы, и системы-поставщики, предоставляющие необходимые данные [10, c. 80].

Необходимо создать и внедрить общий механизм, который свяжет все государственные информационные ресурсы с процессами административного и стратегического управления. Для этого важно наладить правовые, технологические и организационные условия, позволяющие свободно применять ведомственные данные в аналитической и прогнозной работе всех органов власти. Чтобы этого достичь, нужно по очереди решить три взаимосвязанные задачи.

Во-первых, следует обеспечить беспрепятственный доступ к государственным информационным ресурсам для решения аналитических задач управления. Для этого необходимо снять институциональные и технические препятствия, мешающие обмену данными между ведомствами. В сегменте информации ограниченного доступа важно внедрить такие правовые и технологические механизмы, которые позволят преобразовывать ее в обезличенные или агрегированные форматы, не утрачивая при этом ценности для принятия решений.

Во-вторых, требуется сформировать независимый институт арбитража, специализирующийся на спорах в области обращения государственных информационных ресурсов. Его главной функцией является легитимное разрешение ведомственных конфликтов, порождаемых уклонением от предоставления данных, оперированием противоречивыми сведениями либо различиями в смысловом наполнении используемой информации. Определяющим условием состоятельности такого органа выступает его дистанцирован-ность от участников спора, поскольку именно она гарантирует объективный характер принимаемых решений.

В-третьих, обязательным элементом системы должно стать внедрение специальных показателей эффективности, оценивающих результативность использования государственных данных в управленческой практике. Эти показатели должны учитывать прежде всего обращение к внешним, межведомственным ресурсам, что побуждает отказываться от изолированной аналитики в пользу кросс-функциональных методов работы. Внутренние данные органов власти из оценки исключаются намеренно и это должно гарантировать, что система будет ориентирована на интеграцию информационных ресурсов государства.

Целесообразно сформировать единый государственный мета-реестр, аккумулирующий структурированную информацию о компетенциях, предоставляемых сервисах и административных процедурах всех властных структур и организаций, наделенных правом оказывать государственные услуги, а также исполнять функции, включая контроль и надзор. На базе этого ресурса требуется провести аудит существующих государственных информационных систем, соотнести их с официально закрепленными функциями и процессами и обеспечить тем самым их полное соответствие друг другу.

Помимо этого необходимо провести полную инвентаризацию программно-аппаратных средств, задействованных в государственных информационных системах. В ходе аудита следует оценить, насколько используемые технологии отвечают современным требованиям, соответствуют ли они нормативам информационной безопасности и каким запасом прочности обладают с точки зрения масштабирования и дальнейшей модернизации. Результатом инвентаризации должна стать дорожная карта, направленная на консолидацию и оптимизацию всего парка информационных систем, с последующей ее практической реализацией. Главным вектором является поэтапный отказ от устаревших и дублирующих друг друга систем с переносом их функционала на платформенные решения, прежде всего в рамках экосистемы «ГосТех».

Еще одним значимым направлением выступает стандартизация метаданных, характеризующих информационные ресурсы государства. Для этого требуется ввести обязательный для всех унифицированный формат, по которому будет описываться состав и внутренняя организация данных, обращающихся в государственных информационных системах. Затем необходимо каждую систему привести в соответствие с этим утвержденным форматом. Итогом инвентаризации и стандартизации структур данных должен стать реестр метаданных, доступный для служебного пользования всем органам государственной власти.

Итак, дальнейшее развитие государственных информационных систем связано с последовательным усложнением решений, услуг и продуктов, предоставляемых пользователям на базе цифровой платформы. В этом процессе просматриваются две взаимосвязанные линии. Первая касается содержательного улучшения самих процедур оказания услуг либо запуска новых сервисов. Каждая такая процедура разворачивается в виде цепочки последовательных этапов, и на любом из них стратегия развития ГИС способна задать приоритетный вектор преобразований. Вторая линия связана с различными формами объединения нескольких государственных систем, организацией обмена данными между государственными и частными системами, взаимопроникновением отдельных сервисов и платформ. Особого внимания заслуживает рост общественной значимости внедряемых цифровых решений, их результативности и реальной пользы для конечного пользователя.

Таким образом, можно сделать вывод, что приведение нормативно-правового регулирования и механизмов защиты данных в ГИС к современным требованиям представляет собой сложную проблему, требующую синхронизации законодательных инициатив, технологических решений и кадровой политики. Главная цель состоит в том, чтобы отказаться от практики точечных, фрагментарных мер и перейти к системной модели кибербезопасности, где нормативные предписания, технические средства и человеческий фактор образуют единую защищенную экосистему.