Совершенствование системы представительных органов публичной власти России в условиях проводимых конституционных преобразований

К онституционная реформа 2020 г. стала катализатором для совершенствования конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов публичной власти в России. В конституционной доктрине активно проводятся исследования и переосмысление формирования и функционирования современной системы органов публичной власти в России [7, с. 21], что обусловило потребность научного осмысления и совершенствования системы представительных органов публичной власти в России.

Современная система представительных органов выстраивается не только внутри законодательной власти, но и простирается на муниципальный уровень публичной власти, где активно формируются, функционируют и взаимодействуют путем сотрудничества между собой и с другими органами публичной власти представительные органы муниципальных образований. Поэтому и система представительных органов публичной власти функционирует, соответственно, на федеральном, региональном (в субъектах Российской Федерации) и муниципальном уровнях публичной власти.

Можно ли сегодня вести речь о единой системе законодательной власти? Или о системе представительной власти? Или возможно ставить вопрос о системе и/или единой системе соответственно законодательных или представительных органов? Насколько эти органы едины, взаимосвязаны, иерархичны и образуют ли единую систему представительной власти?

Обозначенные вопросы, и не только они, обуславливают необходимость проведения исследования такого крупного блока системы публичной власти, актуализируют рассмотрение определения возможности и установления характера системы представительных органов публичной власти и основных направлений ее совершенствования.

Определение наличия, единства и целостности системы представительных органов публичной власти в России способствует совершенствованию единой системы публичной власти в условиях конституционных преобразований как цели настоящего исследования.

Федеральное Собрание Российской Федерации в тексте Конституции РФ называется парламентом, представительным и законодательным органом государственной власти. Вышеназванные понятия не получили легальной дефиниции в действующем федеральном законодательстве России.

Представительная и законодательная власть не равнозначны друг другу, в некоторых случаях данные категории не совпадают. Например, при отсутствии законодательной функции у представительного органа либо при делегированном законодательстве у органов исполнительной власти.

Тем не менее использование категорий «законодательная власть», «законодательный орган» сужает исследование феномена публичной власти, поскольку она не охватывает муниципальный уровень публичной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, представительная власть выходит за рамки законодательной власти и должна рассматриваться вне системы разделения властей. Представительный орган, соответственно, есть орган публичной власти, выполняющий нормотворческую, представительную и контрольную функции.

С понятием представительного органа неразрывно связано понятие представительства. В дореволюционной юридической литературе под представительством понималось отношение, в котором за волеизъявлением одного лица признается такое же значение и, следовательно, оно вызывает такие же последствия, как если бы оно было волеизъявлением другого лица. Также различалось представительство по закону (по конституции) и по уполномочию (мандату). Народное представительство относится к представительству по закону [4, с. 71].

Данное определение является широким, и в современном конституционном праве под него попадают, например, Федеральное Собрание РФ, представитель заявителя в Конституционном Суде РФ и представители Президента РФ в федеральных округах.

Кроме того, народным представителем могут быть и другие субъекты.

Еще Ш.-Л. Монтескье говорил о том, что судьи должны избираться народом на срочной основе, то есть представлять народ и даже находиться в одинаковом общественном положении [9, с. 325].

С.А. Авакьян считает, что к представителям народа можно относить Президента Российской Федерации, но в целях собственного исследования он исходит из традиционного толкования народного представительства как совокупности коллегиальных органов, избираемых населением [1, с. 41].

В целом конституционная доктрина различает представительство «в широком смысле» (формирование любого органа путем избрания) и «представительство в собственном смысле» – это выборные органы парламентского типа [8, с. 25].

Исходя из классических воззрений, органы исполнительной власти вряд ли могут называться представительными органами, хотя сквозь призму осуществления власти народом через органы публичной власти можно говорить о представительном характере, но с большой долей условности.

Не отвергая возможность считать некоторых не традиционных для науки конституционного права органов и должностных лиц в качестве представительных органов, полагаем, что использование термина «представительный орган» в том или ином объеме зависит исключительно от контекста.

В данном исследовании применен традиционный подход, представительные органы рассматриваются с учетом принципа разделения властей, но находятся вне ее системы, между тем представительные органы в широком смысле могут охватывать некоторые органы исполнительной и судебной власти.

Представительный орган в узком смысле нами понимается как коллегиальный орган публичной власти, избираемый населением соответствующего территориального образования на определенный срок, основной задачей которого является разработка и принятие законов (нормативных правовых актов) и осуществление контроля за их реализацией.

С данным понятием тесно связано понятие парламента – условного обозначения представительных органов, занимающихся разработкой и принятием законов, а также осуществлением парламентского контроля. Парламент является центральным элементом парламентаризма как способа организации публичной власти при ведущей роли парламента, являющегося одним из направлений конституционной реформы.

Под признаки парламента попадают только законодательные органы России, представительные органы муниципальных образований нельзя назвать парламентами.

Итак, объем понятия «представительный орган» зависит исключительно от контекста, поскольку обилие подходов, сформированных в науке, не дает возможность использовать единственный вариант. Представительная и законодательная власть не тождественные понятия, представительная власть позволяет охватить все уровни публичной власти и выходит за рамки разделения властей. Действующие российские законодательные органы в узком смысле также являются по своему содержанию парламентами, выступая ядром парламентаризма.

Рядом авторов подвергается сомнению точка зрения о существовании системы представительных органов в России, они ссылаются на конституционно-догматические положения об автономности органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Так, Т.Я. Хабриева считает, что «федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации не соподчинены, не составляют единого структурированного и организационного механизма» [11, с. 28].

Действительно, каждый уровень такой системы выступает обособленной единицей. Однако в отличие от иерархии в связях между уровнями не наличествуют отношения власти-подчинения.

Разумеется, вышестоящие органы публичной власти в силу своих полномочий могут иметь некую власть, определяя политическое устройство, но осуществление таких полно- мочий не должно идти вразрез с основами конституционного строя, нерушимыми принцами самостоятельности, которые ограничивают вышестоящие органы власти от произвола.

Необходимо определиться с системообразующими признаками представительных органов России.

Понятие системы в различных источниках сводится примерно к одному содержанию. Так, в словаре С.И. Ожегова под системой понимается определенный порядок в расположении и связи действий, или нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей, или форма организации чего-нибудь1.

Иными словами, в системе присутствует класс объектов, выстроенных в определенной последовательности и находящихся во взаимосвязи.

Говоря о представительных органах России, мы имеем класс объектов (представительные органы разных уровней: федерального, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований), выстроенных в определенной последовательности (уровни публичной власти) и находящихся во взаимосвязи (формы взаимодействия).

Исходя из понятий системы и представительных органов, можно прийти к выводу о наличии системы представительных органов. Однако вместе с тем немаловажно определить характер данной системы.

Некоторые исследователи полагают, что представительная система, появившаяся после принятия Конституции России 1993 г., стала отражением сетевого управления вместо существовавшей до тех пор сетевой-иерархической (смешанной) системы управления советами [6, с. 87].

В доктрине также имеется альтернативная классификация российской представительной системы как суммативной системы, то есть си- стемы со слабо выраженной системностью в отличие от прочной, целостной системы. По аналогии с необходимостью внедрения иерархическо-сетевой в российскую представительную систему, высказывается должная возможность приобретения характерных черт целостной системы [10, с. 49-50].

Все большее обоснование получает необходимость создания уникальной модели системы представительных органов. Россия имеет национальные ценностные ориентиры, которые закреплены на уровне стратегических документов2. К недостаткам сетевой (децентрализованной) системы, являющийся отражением подхода западной цивилизации, можно отнести отсутствие консолидации публичной власти в выработке и принятии решений. Фактически происходит размывание управления на отдельные части, что исторически было несвойственно российской государственности, ведь именно разобщенность попирала основные постулаты державности.

России необходима своя синтезированная модель, соединяющая оптимальные качества сетевой и иерархической системы, сумматив-ной и целостной, отвечающая особенностям отечественного федерализма и принципу разделения властей, а также солидаризма и парламентаризма, но не отрицающая необходимость согласия для решения общегосударственных задач. С момента введения новой системы представительных органов 1993 г. прослеживается необходимость в качественном укреплении сотрудничества представительных органов федерального, регионального и муниципальных уровней в условиях отсутствия их иерархичности.

Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» произошла конституционализация категории публичной власти, давшей импульс для изменения укоренившегося положения системы представительных органов1.

Представляется, что в создаваемой новой конституционной парадигме наметилась тенденция для формирования некоторых элементов иерархичности в системе представительной власти. Вместе с тем необходимо учитывать принципы демократизма, парламентаризма, а также обеспечение баланса интересов федерации и ее субъектов в рамках осуществления сотрудничества органов публичной власти, установленных концепцией единой системы публичной власти. Видится, что такие изменения должно носить ограниченный характер, не подменять собой самостоятельность местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).

Понятие единой системы публичной власти введено Федеральным законом «О Государственном Совете Российской Федерации», под ней подразумеваются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции РФ и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства2.

Исследователями отмечается, что в целях правовой определенности необходимо разделять структуру единой системы публичной власти и народовластие [5, с. 62].

Нельзя с этим не согласиться, поскольку единая система публичной власти не закан- чивается на органах, она основана на власти многонационального народа как единственного источника власти и на различных формах народовластия.

Действующая Конституция РФ различает множество систем: единую систему публичной власти, систему органов государственной власти, единую систему органов исполнительной власти и собственные системы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Также существует судебная система, которая в силу Конституции РФ обладает свойством единства, но также разделена на систему судов общей юрисдикции, арбитражных судов и так далее.

Закономерным является и вопрос о наличии «единой» системы представительных органов. Как было сказано ранее, система представительных органов не является цельной, она состоит в том числе из отдельных не иерархичных элементов. Однако можно ли считать ее единой?

С.А. Авакьян считает, что существование единой системы исполнительной власти и судебной системы Российской Федерации является основанием для объявления о существовании единой системы представительных органов, поскольку там также отсутствует соподчинение между разными уровнями власти [1, с. 32-33].

Стоит согласиться с данной позицией, поскольку исторически именно в исполнительной власти существовала излишняя вольность, порой граничащая с нарушением принципа законности из-за не приведения в соответствие законодательства с федеральным уровнем, а у судебной власти существует институт гарантий деятельности судьи, предполагающий независимость от любых внешних воздействий.

Поэтому аккуратно, но можно вести речь именно о единой системе представительных органов публичной власти, основанной на народовластии как основе взаимодействия представительных органов. Однако наряду с принципом единства нельзя забывать о других принципах, действующих при взаимодействии представительных органов различных уровней власти.

Более того, существуют системы внутри уровней, чье существование обеспечивается путем единого конституционно-правового регулирования.

Таким образом, представительные органы России составляют единую систему, а на каждом уровне (федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный) образуются и функционируют собственные системы. Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов Российской Федерации также образуют систему законодательных органов России, которая находится внутри системы государственной власти и является частью системы представительных органов России. Последняя составляет одну из основ единой системы публичной власти в России.

Одним из направлений последующих конституционных преобразований должна стать легализация принципа единства системы представительных органов публичной власти как основы единой системы публичной власти и взаимодействия разноуровневых систем представительных органов.

В рамках представительного подхода к пониманию единой системы публичной власти, сформированного в результате конституционной реформы 2020 г., не были охвачены непосредственные формы публичной власти [подр.: 3, с. 130].

Необходимо постепенно расширять участие народа и при формировании представительных органов и в непосредственных формах публичной власти. Нельзя сводить народовластие только к деятельности выборных органов публичной власти.

В статье 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Конституционный Суд РФ указывал, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий1, а из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти2.

Также согласно статье 39 и 40 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения3.

Таким образом, представительный орган Федерации хоть и имеет возможность определять полномочия в рамках предмета совместного ведения между Российской Федерации и ей субъектами, но это вовсе не означает что федеральные органы государственной власти могут забрать все полномочия себе. Субъекты Российской Федерации вовлечены в рассмотрение проектов федеральных за- конов, следовательно, такое взаимодействие позволяет достичь согласие при определении предметов ведения.

Именно такие юридически-взвешенные позиции и нормативные возможности для взаимодействия позволяют создать сбалансированные правила сотрудничества между разными уровнями представительных органов.

Статья 12 Конституции Российской Федерации отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти.

Однако это вовсе не означает противопоставление и тем более отсутствие более сложных юридических конструкций, объединяющих местное самоуправление и государственную власть, а также государственную власть Федерации и ее субъектов. Давно назревшее появление категории «публичной власти» в результате конституционный реформы помогло устранить концептуальные лакуны в регулировании, но в то же время оставить обособленность и самостоятельность данных институций.

По этому поводу Конституционный Суд РФ указывал в одном из своих постановлений, что самостоятельность местного самоуправления в качестве основного принципа его взаимоотношений с органами государственной власти не является абсолютной, она не предполагает отрицания организационного и иных форм взаимодействия; она служит «не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней – на основе баланса интересов – межуровневого взаимодействия1.

Стоит заключить, что сейчас происходит усиление интегративных процессов в противовес тем коллизиям, существовавшим между федеральным, региональным и муниципальным уровнем, которые возникли с момента принятия Конституции РФ. Поступательное устранение дефектов правового регулирования в рамках политики укрепления вертикали власти позволило создать устойчивую систему, которая перешла в конституционно-правовую доктрину публичной власти.

Сотрудничество сегодня является основной формой конструктивного взаимодействия представительных органов, при которой органы действуют органично и в согласии решают общие вопросы, во главу угла ставятся не собственные, а общие интересы, то есть происходит кооперация, в отличие от других форм взаимодействия.

То обстоятельство, что одни представительные органы олицетворяют собой государство, а другие местное самоуправление, не исключает, а напротив, в рамках установленной единой системы публичной власти сближает их взаимосвязь. За счет согласования воли представительных органов разных уровней получается претворять в жизнь единую правовую политику на всей территории государства. Достижение такого согласия является залогом устойчивого развития государства вкупе с соблюдением основ конституционного строя России, обеспечением прав и свобод человека и гражданина.

Сотрудничество между представительными органами может регулироваться не только законами, но и соглашениями между ними, которые заключаются также и с парламентами других государств. Такой способ является результатом плодотворного сотрудничества, особенно важно заключать такие соглашения с вышестоящими представительными органами, которые во многом координируют нормотворческую деятельность рассматриваемых органов публичной власти.

Среди основных форм сотрудничества представительных органов России можно выделить: право законодательной инициативы парламентов субъектов Российской Федерации в федеральный парламент и представительного органа муниципального обра- зования в парламент субъекта Российской Федерации; Совет Законодателей при Федеральном Собрании РФ, в котором состоят председатели законодательных органов субъектов Российской Федерации; участие представителей парламентов субъектов Российской Федерации в одной из ключевых форм парламентского контроля – «правительственном часе»; приглашение на заседание парламентов субъектов Российской Федерации для выступления и ответов на вопросы депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления и т.д.

Таким образом, представительная власть в отличие от законодательной власти включает в себя все уровни публичной власти. Следовательно, наряду с другими ветвями власти в рамках конституционных преобразований и введения единой системы публичной власти именно использование конструкции «представительной власти» дает основании для установления и легализации категории «единая система представительных органов публичной власти».

Представляется, что назревает необходимость введения в конституционную доктрину синтезированной системы представительных органов. Так, некогда разобщенные федерализмом и принципом разделения властей самостоятельные системы представительных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований смогут эффективнее консолидироваться для решения общегосударственных задач. Интегративные процессы между представительными органами, протекающие в разных формах сотрудничества подводят доктрину и законодательство к закреплению принципа единства системы представительных органов.

Тем не менее неоднозначным пока остается понимание понятия «представительный орган», содержание и наполнение которого зависит исключительно от контекста, поскольку обилие подходов, сформированных в конституционно-правовой науке, не имеет единства. России приемлема синтезированная модель, соединяющая оптимальные качества сетевой и иерархической системы, суммативной и целостной, отвечающая особенностям отечественного федерализма (вертикального деления) и принципу разделения властей (горизонтального деления), а также солидаризма и парламентаризма, но не отрицающая необходимости согласия для решения общегосударственных задач.

Представительные органы России составляют единую систему. Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов Российской Федерации также образуют систему законодательных органов России, которая находится внутри системы государственной власти и является частью системы представительных органов России в единой системе публичной власти России.

В настоящее время происходит усиление интегративных процессов в противовес противоречиям, существовавшим между федеральным, региональным и муниципальным уровнями публичной власти. Поступательное устранение дефектов конституционно-правового регулирования в условиях укрепления вертикали власти позволило сформировать устойчивую систему, которая перешла в конституционно-правовую доктрину публичной власти.

Формирование оптимальной модели и продуктивных форм сотрудничества представительных органов в России в рамках последующих конституционных преобразований поспособствует как повышению эффективности их деятельности, так и укреплению единства системы публичной власти в России в целом.