Совершенствование взаимодействия высших органов и должностных лиц государственной власти Ростовской области с населением

Система взаимодействия населения субъекта РФ с высшими органами государственной власти этого субъекта, на наш взгляд, может быть описана как совокупность процедур участия граждан в государственном управлении на уровне субъекта Федерации. Центральное место в указанной системе занимают региональные выборы и референдумы. Также в нее можно включить следующие элементы: отзыв выборных должностных лиц, участие населения в процедурах предварительного голосования (праймериз), подача наказов и обращений, участие избирателей в опросах. Именно эти процедуры, их современное состояние и направления совершенствования составляют предмет настоящего исследования.

Действующий Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил федеральные требования к системе государственной власти в субъектах, но не в полной мере регламентировал вопросы взаимодействия населения с высшими органами власти. Федеральное законодательство содержит нормы об отзыве выборных должностных лиц публичной власти субъекта Федерации. В подп. «л» п. 1 ст. 19

федерального закона № 184-ФЗ закреплена возможность отзыва избирателями высшего должностного лица субъекта РФ [1]. Несколько сложнее обстоит дело с отзывом депутатов региональных парламентов. Рассмотрим этот вопрос более подробно. В свое время С.А. Авакьян обратил внимание на то, что социалистическая модель парламентаризма предполагала такой путь ответственности парламентария, как его отзыв избирателями: «...постсоциалистическое развитие в России пошло сначала по пути принципиального отказа от этого института. Затем его стали все же восстанавливать, поскольку нерадивость и криминальные "склонности" заставили искать пути досрочного прекращения их полномочий, и здесь отзыв пригодился, хотя и понадобились уточнения оснований его применения. Но в избирательном праве стала господствующей линия на выборы депутатов по партийным спискам, и это уже выявило организационный путь отказа от отзыва - его невозможно проводить при таком пути избрания депутатов или же при смешанном варианте выборов» [2, с. 120].

Можно согласиться с утверждением, что институты отзыва депутата по инициативе избирателей, как и наказы избирателей депутатам, должны получить законодательное закрепление на всех уровнях выборов вне зависимости от применяемых избирательных систем. В противном случае теряется всякая обратная связь народного избранника с электоратом, поскольку его поведение зависит исключительно от партийной дисциплины [3, с. 329]. Отметим, что определенную проблему представляет собой отзыв депутата, избранного по партийным спискам в рамках использования на выборах пропорциональной избирательной системы. Тем не менее полагаем, что эта процедура может быть осуществлена как в «классическом формате» (сборе подписей инициативной группой и голосования избирателей - но уже по единому областному избирательному округу), так и с применением инструментов электронной демократии, путем создания петиции в адрес руководства регионального отделения политической партии и руководства фракции политической партии в Законодательном собрании на портале государственных и муниципальных услуг Ростовской области при поддержке значительного числа жителей территории, обладающих активным избирательным правом. Считаем, что закон Ростовской области «О статусе депутата Законодательного собрания Ростовской области» нуждается в дополнении статьями, закрепляющими возможность осуществления процедуры отзыва депутатов избирателями.

Определенная пробельность федерального законодательства в части регламентации взаимодействия населения с органами публичной власти, как показывает анализ законодательства субъектов Российской Федерации, не является препятствием для построения региональных систем взаимодействия высших органов власти и населения, формирования механизмов «обратной связи» граждан с органами публичной власти. Так, в Ростовской области в последние годы совершенствуется институт взаимодействия населения с высшими органами государственной власти. Принят закон «О гражданской инициативе в Ростовской области» от 03.О3.2014 г. № 121-ЗС, определивший, как сказано в ст. 1, «порядок реализации права гражданской инициативы в целях установления дополнительных гарантий учета в деятельности Законодательного собрания Ростовской области интересов граждан Российской Федерации, проживающих на территории Ростовской области и не обладающих правом законодательной инициативы в Законодательном собрании Ростовской области».

Еще одним элементом института взаимодействия граждан с высшими органами государственной власти выступают наказы. Как отмечает Л.А. Нудненко, «наказы избирателей являются одной из форм выражения воли и интересов населения субъекта РФ, непосредственного участия граждан в управлении делами государства и общества, укрепления связей депутатов и избирателей» [4]. В настоящее время региональные законы о наказах приняты в ряде субъектов (Белгородской, Волгоградской, Самарской, Новосибирской, Томской, Челябинской областях, Приморском и Краснодарском краях и т. д.).

Некоторые авторы высказывают мнение об отсутствии необходимости института наказов избирателей. Так, Р.С. Маркунин утверждает, что «институт наказов избирателей изжил себя и адаптировать его на демократической "почве" нет никакой возможности. Используя его, мы окончательно "связываем" руки представителю, не оставляя у него никакой возможности для маневра в своей деятельности и способности проявить инициативу» [5, с. 21]. Согласиться с утверждением о «связывании рук представителю» сложно по нескольким основаниям. Во-первых, политика есть искусство возможного и представление о полном отсутствии свободы политического маневра у публичного политика в связи с наличием наказов избирателей не выдерживает критики. При этом политик, имеющий мандат депутата законодательного органа власти, не должен раз за разом действовать вразрез с интересами избирателей, занимать противоположную их интересам позицию и т. д. Иначе в чем проявляется его представительство интересов электората? Во-вторых, в случае законодательного закрепления института наказов на уровне субъектов Российской Федерации ряд вопросов (например, внесение поправок в конституции и уставы и т. д.)

«выводятся» за рамки возможного в наказах избирателей. Соответственно, вне поднятых в наказе проблем инициативу депутата также ничто не сковывает. Так что говорить об ограничении возможностей самостоятельного осуществления полномочий депутатом представительного органа в связи с эффективным функционированием института наказов избирателей не приходится.

Дополнительные возможности совершенствования взаимодействия населения с должностными лицами и органами публичной власти открывает институт так называемого предварительного голосования (праймериз), в рамках которого также возможно внесение наказов избирателей и т. д. Рассмотрим перспективы совершенствования данного института путем закрепления в областном законодательстве праймериз. В настоящее время эта процедура используется на выборах в ряде государств, в том числе на региональных выборах в федеративных государствах [6].

В связи с этим отметим успешно проведенные праймериз политической партии «Единая Россия» в ходе электоральной кампании по выборам депутатов Государственной думы Российской Федерации в 2016 г. В разработанной партией процедуре праймериз участвовали как члены партии и партийные функционеры, так и беспартийные. Праймериз «Единой России» проводились по открытой модели, они были обязательны для желающих избираться и переизбираться членов партии, открыты для участия беспартийных, конкурирующих с членами партии за право быть выдвинутыми по партийным спискам и в мажоритарных одномандатных округах. Сама процедура праймериз «Единой России» применяется с 2011 г., существенно изменяясь с течением времени с учетом опыта (в том числе негативного). Как отмечается, «...к парламентским выборам 2016 г. сложилась открытая модель, открывающая "социальные лифты" в реальную политику для населения, вызывающая широкую общественную дискуссию и повышенный интерес и критикуемая в этой части как своеобразная политическая PR-технология, которая в связи с затратностью недоступна ряду партий-конкурентов» [7].

Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая 07.04.2016 г. на медиафоруме Общероссийского народного фронта, подчеркнул, говоря о праймериз, что «...эта система как раз и будет выталкивать наверх людей заинтересованных, желающих работать в интересах общества, в том числе в высшем законодательном органе страны» [8]. Полагаем, что процедура предварительного голосования с учетом применения на выборах депутатов Законодательного собрания Ростовской области пропорциональной системы может быть закреплена в областном законе как минимум в части установления самой возможности ее осуществления, предельных сроков начала и окончания, дополнительных гарантий лицам, принявшим участие в праймериз и получившим поддержку населения по их итогам. Также в случае принятия областного закона «О наказах...» возможно установление формы наказов (инициатив, предложений) избирателей, поддержанных участниками праймериз до избрания в Законодательное собрание Ростовской области.

Еще одним перспективным направлением развития института взаимодействия населения с высшими органами государственной власти считаем внедрение механизмов электронной демократии в отдельные процедуры участия граждан в государственном управлении на уровне субъекта Федерации. Элементы непосредственной демократии могут вводиться в упомянутую процедуру предварительного голосования (праймериз) на выборах депутатов законодательного органа, но уже не с использованием сайтов политических партий или их региональных отделений, а посредством областного портала государственных и муниципальных услуг.

Можно указать на положительный опыт других субъектов РФ в реализации процедур электронной демократии через порталы госуслуг. Например, в Ставропольском крае данная процедура применялась в рамках взаимодействия главы Ставропольского края с населением при формировании Общественной палаты региона [9]. Также портал государственных и муниципальных услуг Ростовской области может быть использован для подачи петиций (коллективных обращений) населением, осуществления законотворческой инициативы, подачи наказов депутатам и главе области, общественного обсуждения важнейших законопроектов и т. д.

В настоящее время в Ростовской области уже применяются интернет-технологии как механизм «обратной связи» граждан и органов публичной власти – опросы населения на официальном портале правительства Ростовской области. С их помощью оценивается эффективность работы руководителей органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, оказывающих услуг населению [10]. Думается, этот перечень необходимо расширить, включив в него должностных лиц исполнительной власти области.

Таким образом, исследование позволило прийти к следующим результатам. Во-первых, можно сделать вывод о состоянии института взаимодействия населения с высшими органами государственной власти Ростовской области. С одной стороны, в последние годы данный институт здесь успешно развивается, законодательно закрепляются новые формы взаимодействия. С другой стороны, законодательство области нуждается в дальнейшем совершенствовании путем как внесения поправок в действующие нормативно-правовые акты, так и принятия новых законов.

Прежде всего это поправки об отзыве депутатов и губернатора, порядке проведения выборов в Законодательное собрание Ростовской области, в том числе о применении процедур предварительного голосования – праймериз, совершенствовании системы подсчета голосов на выборах депутатов, возможности выдвижения кандидатуры на выборах губернатора населением.

Во-вторых, в части совершенствования законодательства о взаимодействии граждан с высшими органами государственной власти Ростовской области путем утверждения новых нормативно-правовых актов первоочередной задачей является принятие закона «О наказах избирателей Ростовской области».

Ссылки:

• 1.    Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ : в ред. от 2 мая 2012 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

• 2.    Авакьян С.А. Особенности развития конституционных отношений в России // Ученые записки юридического факультета Института права Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2009. Вып. 16 (26). С. 117–121.

• 3.    Избирательное право Российской Федерации и зарубежных стран / под ред. И.А. Алексеева, Л.А. Тхабисимовой. М., 2017.

• 4.    Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. М., 2004.

• 5.    Маркунин Р.С. Юридическая ответственность депутатов и органов представительной власти: общетеоретический аспект : автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.

• 6.    Cross W.P. Candidate Nomination in Canada’s Political Parties. Ottawa, 2006. URL: http://paperroom.ipsa.org/papers/pa-per_5470.pdf (дата обращения: 28.08.2017) ; Promise and Challenge of Party Primary Elections: A Comparative Perspective / W.P. Cross, O. Kenig, S. Pruysers, G. Rahat. Quebec, 2016.

• 7.    Mukhachev I.V., Gondarenko A.S. Institutional changes in the electoral system in the contemporary Russia in light of the parliamentary elections in 2016: methodological, legal and doctrinal aspects // Man in India. 2016. Vol. 96, no. 10. P. 3869– 3878.

• 8.    Путин: Предварительное голосование определит людей, желающих работать на благо общества [Электронный ресурс] // Официальный сайт партии «Единая Россия». URL: https://er.ru/news/141061/ (дата обращения: 28.08.2017).

• 9.    Кандидатов в Общественную палату Ставрополья определит интернет-голосование [Электронный ресурс]. URL: http://www.stavregion.ru/news/2016/07/26/kandidatov-v-obshestvennuyu-palatu-stavropolya-opr/ (дата обращения: 28.08.2017).

• 10.    Об организации и проведении опросов населения с применением информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий [Электронный ресурс] : распоряжение губернатора Ростовской области от 3 февр. 2014 г. № 15. URL: (дата обращения: 28.08.2017).