Совершенствование законодательной базы по вопросу определения принципов построения местного бюджета в Российской Федерации

В период реформирования бюджетных отношений важное значение придается финансовой системе муниципалитетов. Основной элемент финансовой системы муниципального образования – бюджетная система, основанная на социально-экономических отношениях, организационно-правовой форме и правовых нормах муниципалитета. Местные бюджеты в Российской Федерации функционируют на основе единой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне, представляя собой взаимосвязанную систему правовых норм, регулирующих принципы организации местных финансов, источники формирования и направления финансовых ресурсов местных бюджетов. К нормативно-правовым актам федерального уровня, относятся

Конституция РФ, Бюджетный Кодекс РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ от 31.10.2008 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Налоговый кодекс РФ. Количество внесенных поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ, БК РФ и НК РФ за последнее десятилетие свидетельствует о стремлении законодателей стабилизировать правопорядок, привести нормативно – правовое регулирование в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование муниципалитетов, наиболее эффективное решение вопросов местного значения. Так, Е.С. Шугрина отмечает, что анализ мероприятий, проводимых на федеральном уровне прямо или косвенно касающихся местного самоуправления, показывает несколько устойчивых тенденций:

˗ на повестку дня выходят вопросы совершенствования российского федерализма, региональной политики, региональной экономики; о местном самоуправлении говорится как о неотъемлемом элементе и того и другого;

˗ увеличилось количество мероприятий, на которых рассматривается комплекс проблем взаимодействия регионов и муниципальных образований (эти вопросы возникали, например, в контексте обсуждения стратегического развития, агломерирования, разграничения полномочий, соразмерности финансирования и др.).

Ежегодно проводится огромное количество разноплановых мероприятий, посвященных местному самоуправлению. Это и экспертные дискуссии, проводимые специализированными организациями, и крупные форумы. Вместе с тем, следует констатировать, что на крупнейших российских экономических и юридических форумах в 2016 г. впервые были сформированы площадки, на которых проводились экспертные дискуссии по вопросам местного самоуправления. Это говорит о том, что обсуждение муниципальной тематики переходит на качественно иной уровень – о нем говорят на довольно высоком экспертном и политическом уровне; о нем говорят в контексте обсуждения региональной экономики [1, с. 312].

Не вызывает сомнения, что качественное выполнение местными бюджетами их функций неотделимо от понимания общепризнанных принципов его формирования (выделено мной – Т.Б.). В.И. Крусс подчеркивает: “текущая юридическая практика, и недостижимый идеал правового порядка равно нуждаются в понимании того, к каким результатам они должны стремиться в каждом конкретном случае, что именно воплощает полноту искомого и побуждает не останавливаться на достигнутом” [2, с. 26].

Все ли ратифицированные международные принципы Европейской хартии, отраженные в нормативно-правовых актах Российской Федерации в полной мере являются “рабочими”? Полагается, что анализ нормативно-правовой базы, определяющей принципы построения местного бюджета в Российской Федерации в сопоставлении их с положениями Европейской хартии местного самоуправления, позволит определить насколько принципы местного бюджета отражают современный характер реформирования бюджетных отношений, а сложившаяся практика применения принципов построения местного бюджета укажет необходимость введения дополнительных законодательных мер. Прежде чем анализировать принципы построения местных бюджетов, представляется целесообразным раскрыть сущность понятия “принципы”. Принцип – (лат. principum – основа, происхождение, первопричина) – основная руководящая идея, составляющая методологическую основу теории, предметной области или науки в целом [3, с. 289]. Учитывая, что “распространение”, “трансляция” принципов построения местных бюджетов осуществляется посредством нормативно-правовых актов, можно предположить, что принципы построения местных бюджетов – это исходные концептуальные положения, лежащие в основе взаимосвязанной системы правовых норм, регулирующих формирование местных финансов, источники образования и направления финансовых ресурсов местных бюджетов (выделено мной – Т.Б.).

Принципы построения местных бюджетов закреплены в Европейской хартии о местном самоуправлении. Так, ст. 9 “Финансовые ресурсы органов местного самоуправления”

Европейской хартии местного самоуправления закрепляет следующие принципы: достаточность собственных финансовых ресурсов органов местного самоуправления c правом их свободного распоряжения при осуществлении своих полномочий; соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления предоставленным полномочиям; пополняемость, по меньшей мере, части финансовых ресурсов органов местного самоуправления за счет местных налогов и сборов; разнообразность и гибкость финансовых систем, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления; защищенность слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления посредством ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, при этом отсутствие ограничения свободы выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции; согласованность предоставления перераспределяемых ресурсов с органами местного самоуправления; свобода выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции при предоставлении им субсидий; доступность к национальному рынку органов местного самоуправления для финансирования инвестиций. Необходимо отметить, что Европейская хартия, определив финансовые ресурсы органов местного самоуправления, закрепила не только принципы построения местных бюджетов, но и права и обязанности, определяющие полномочия органов местного самоуправления (выделено мной – Т.Б.), такие как:

• 1.    Право получения достаточных собственных средств и право свободного распоряжения ими в рамках национальной экономической политики. Предполагается, что в силу принимаемых государством мер, посредством которых решаются социально-экономические проблемы в целом, в местном бюджете находят достаточное отражение позиции государства, направленные на реализацию данных мер в интересах народа. Право получения средств и свободного распоряжения создает обязанности воплощения мер, реализуемого правительством страны социально-экономического курса.

• 2.    Право иметь и обязанность осуществлять возложенные задачи, функции в полном объеме согласно имеющемуся соотношению финансовых средств и полномочий, а также право органов местного самоуправления устанавливать местные сборы и налоги в пределах, определенных законом и обязанность органов местного самоуправления надлежащим образом предоставлять услуги налогоплательщикам и отслеживать поступление в местный бюджет.

• 3.    Право местных органов самоуправления определять наиболее приемлемую финансовую систему, учитывая источники доходов бюджета и обязанность эффективно использовать финансово-экономические ресурсы, применяя внутренний мониторинг расходной части бюджета, а также право органов местного самоуправления рассчитывать на определенные процедуры финансового выравнивания в результате неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов, одновременно сохраняя собственную свободу выбора в пределах установленной компетенции.

• 4.    Право органа местного самоуправления согласовать либо отказать в согласовании порядка предоставления перераспределяемых средств, а также обязанность осуществлять возложенные задачи, функции в полном объеме согласно предоставленным средствам.

• 5.    Право органа местного самоуправления использовать предоставляемые субсидии на решение вопросов местного значения самостоятельно определяя направления развития территории. Обязанность органов местного самоуправления четко придерживаться стратегии развития территории.

• 6.    Право органа местного самоуправления получать кредиты на капиталовложения, а также обязанность органа местного самоуправления использовать средства по целевому назначению.

Российская Федерация, ратифицировав Европейскую хартию 11 апреля 1998 года, приняла обязательство законодательно закрепить указанные положения. Конституционные положения самостоятельного управления органами местного самоуправления муниципальной

собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка, а также решения иных вопросов местного значения получили реализацию в текущем законодательстве. Так,

БК РФ в статье 28 “Перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации” закрепляет принципы всей бюджетной системы Российской Федерации, которые относятся, в том числе и к местным бюджетам: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

Федеральный закон 131-ФЗ обозначает принципы территориальной организации органов местного самоуправления и правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления, а принципы построения местных бюджетов не закрепляет (выделено мной – Т.Б.). В ст. 52 “Местные бюджеты” Федерального закона № 131-ФЗ в рамках принципов, определенных Бюджетным кодексом РФ, конкретизированы права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением бюджетных полномочий:

• 1.    Закрепляя норму о том, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), данная статья вводит право органа местного самоуправления определять порядок разработки, утверждения и исполнения смет, а также право органов местного самоуправления самостоятельно составлять, рассматривать проект местного бюджета, утверждать и исполнять местный бюджет, осуществлять контроль за его исполнением, составлять и утверждать отчет об исполнении местного бюджета, а также обязанность органов местного самоуправления соблюдать установленные федеральными законами требования к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса.

• 2.    Право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетные полномочия в соответствии с БК РФ, а также право органов местного самоуправления прогнозировать экономическое и социальное развитие, определять бюджетнофинансовую политику с учетом предоставляемой территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, информации о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты соответствующих муниципальных образований.

• 3.    Обязанность органов местного самоуправления официально опубликовывать информацию о проекте местного бюджета, решении об утверждении местного бюджета, годовом отчете о его исполнении, ежеквартальных сведениях о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических расходов на оплату их труда, а также право и обязанность органов местного самоуправления вести кадровую политику в соответствии с едиными квалификационными требованиями.

Таким образом, представленные принципы построения местных бюджетов, определенные в отечественных нормативно-правовых актах, конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения подтверждают ориентир и соответствие общепризнанным нормам международного права (выделено мной – Т.Б.) .

Несмотря на то, что перечисленные принципы бюджетной системы РФ придают правовому регулированию “наибольшую конкретность и, естественно, упорядоченность и стабильность” [4, с. 12], они не “транслируют” важность прогноза развития территорий, не применяют дифференцированный подход, учитывающий разный экономический потенциал муниципальных образований (выделено мной – Т.Б.). Таким образом, в целях реализации задачи повышения эффективности управления муниципальными финансами необходимо сформулировать принципы построения местных бюджетов, отражающих в полной мере современный характер реформирования бюджетных отношений. По мнению О.Е. Кутафина, Е.И. Фадеева самостоятельность местного бюджета обеспечивается: наличием собственных источников доходов; правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти); правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; ответственность органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета [5, с. 239].

Е.С. Шугрина приводит следующие три принципа, определяющие финансовоэкономическую основу местного самоуправления: принцип достаточности ресурсов, предусматривающий, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены; принцип ограниченности ресурсов подведомственной органу власти территории, предусматривающий, что при распределении ресурсов необходимо, прежде всего, использовать те из них, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены; принцип инфраструктурной целостности, требующий комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами, исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом [6, с. 218]. Многообразие представленных принципов не передает детализацию, в соответствии с которой должны осуществляться бюджетные полномочия органов местного самоуправления.

И.В. Выдрин выделяет следующие принципы построения местного бюджета:

• ˗    единой бюджетной классификации доходов и расходов, утвержденной законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов;

• ˗    достоверности, означающей высокую степень надежности прогноза развития территории, основных направлений и программ социально-экономического развития, показателей доходов и расходов бюджета и полноты информации об исполнении местного бюджета;

• ˗    самостоятельности, предполагающей свободное рассмотрение, утверждение представительным органом местного самоуправления и исполнение администрациями муниципальных образований соответствующих бюджетов;

• ˗    сбалансированности, означающей равенство расходов соответствующих бюджетов с учетом установленного, предельного дефицита бюджета и принимаемых мер по его покрытию;

• ˗    гласности, обеспечивающей своевременное информирование населения о состоянии формирования и исполнения бюджета муниципального образования [7, с. 345].

Данный перечень принципов построения местных бюджетов является наиболее четко сформулированным, гибким в рамках проходящей бюджетной реформы, в условиях внедрения современных методов и механизмов стратегического планирования и их увязки с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода с учетом социально-эконол^ического развития территории (выделено мной - Т.Б.) .

Дополнив данный перечень принципом обоснованности и эффективности использования бюджетных средств (выделено мной – Т.Б.), представляется возможным, что его применение будет способствовать эффективности деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Однако, применение принципов построения местного бюджета в полном объеме не достигнуто. В частности, нарушаются концептуальные положения Европейской Хартии местного самоуправления: достаточность собственных финансовых ресурсов органов местного самоуправления и соразмерность финансовых ресур-

сов органов местного самоуправления предоставленным полномочиям. Местные бюджеты, средства которых являются основной финансовой базой деятельности органов местного самоуправления, не могут обеспечить эффективное решение вопросов местного значения, так как в большинстве своем являются дотационными.

Согласно Информации Министерства финансов РФ о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2015 год, межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением реализации собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (без учета субвенций и других безвозмездных поступлений) направлялись бюджетам муниципальных районов, сельских поселений и внутригородских районов [8], которые имеют низкую налоговую составляющую в собственных доходах бюджетов муниципальных районов. Причиной низкой доли налоговых и неналоговых доходов является низкий экономический потенциал территорий и, как следствие, высокий уровень дотационности.

Таким образом, приходится констатировать, что не выработаны эффективные механизмы реализации принципов построения местного бюджета, заложенных в конституционную модель, обеспечивающих полную самостоятельность местного самоуправления. В целях изменения сложившейся ситуации необходимо реализовать следующие меры:

• 1.    На региональном уровне установить требования к определению “минимальный предел бюджетной обеспеченности муниципальных образований для исполнения необходимого объема расходных обязательств муниципального образования в соответствии со стратегией развития муниципального образования”, а также разработать Порядок формирования и реализации государственных (муниципальных) программ, учитывающий методику оценки эффективности их реализации, и оценку эффективности расходов.

• 2.    Муниципальным образованиям: обеспечить продолжение работы по инвентаризации нефинансовых активов имущества казны муниципалитетов, всех имеющихся расходных обязательств и их анализ с целью определения соответствия приоритетам развития; осуществлять планирование затрат с учетом расчета нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание муниципального имущества; продолжить работу по разграничению земельных участков, межевать их с целью последующей продажи и получения соответствующих доходов; усилить работу по развитию внутреннего контроля за формированием доходной части и обоснованным расходованием бюджетных средств.