Совершенствование законотворческого процесса: конституционные основы, теория, практика

В вопросах укрепления Российской государственности с одновременным обеспечением и развитием конституционных прав граждан важное место занимает законотворческий процесс по всей « так называемой законодательной вертикали». Как известно, Конституцией России определены следующие сферы ведения сей « вертикали»: федерального, совместного ведения, т.е. федерально–субъектного, собственного субъектного ведения и компетенции местного управления, а также установлен порядок взаимодействия «объектов вертикали» и соподчинённости принимаемых ими правовых актов [1,ст.76.2 и др.]. Отметим при этом весьма важную для законотворческого процесса особенность, заключающуюся в том, что только субъекты РФ - « субъект России - Республика…» обладают правом иметь статус государства, но конституционная правомерность его применения распространяется лишь на сферу их собственного ведения [1,ст.73]. Кроме того, только эти субъекты имеют право на свои Конституции и законодательство и могут иметь государственные языки (обратим внимание не на национальные, а из числа родных языков народов России, проживающих в них, т.е. территориальные по статуту сих субъектов [1,ст.5.2;ст.68.2]. Все остальные субъекты РФ имеют право принимать свои Уставы и законодательство, во всём остальном все субъекты России равноправны, включая принятие, содержательное наполнение и исполнение всех действующих нормативно-правовых актов, соответствующих российской Конституции и федеральным законам

[1,ст.5.1;ст.5.3 ст.15.1]. Однако на практике именно в этих важнейших для граждан и государства вопросах принятия и применения соподчинённых нормативно-правовых документов имеются существенные недоработки: ненужное дублирование федеральных норм, частично даже их «искажение» и игнорирование, умаление конституционных норм, увеличение прав не в своей сфере ведения, неисполнение и т. п., подробнее см., Момот А.И., Анзорова С.П., Проблемы конституционного функционирования языков в аспекте билингвизма., е- журнал « Экономика и социум». Выпуск №4(13), 2014 [2].

Другими словами при вступлении в силу ФЗ прямого действия (1-й случай) или по сфере совместного ведения (2-й случай) оперативно следует принятие, скажем так - «правильного» акта любого субъекта России. В первом случае преимущественно принимаются нормативные акты органов исполнительной власти по исполнению ФЗ и в редких необходимейших случаях - законы Субъекта, касающиеся, в основном, сферы собственного ведения. Во втором случае наоборот принимаются законодательные акты субъекта по исполнению ФЗ и конкретизации своих прав в его исполнении и по сфере собственного ведения, а затем по ФЗ и Закону субъекта принимаются нормативные акты органов исполнительной власти субъекта. Таким образом, при принятии и вступлении в силу Федеральных Законов возникает конституционная обязанность «вертикали» по приведению законодательства и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации в соответствие федеральным [1,ст.5.3;ст.15.1]. Рассмотрим плюсы и минусы в этой деятельности , т.е. положительное и недоработанное, на примере реализации субъектом Российской Федерации - Карачаево-Черкесская Республика вступившего с 1 сентября 2013 года в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012г.№273-ФЗ - 2-й случай [3] . В данном субъекте в декабре 2013 года во исполнение ФЗ был принят Закон «Об отдельных вопросах в сфере образования на территории Карачаево-Черкесской Республики» [4]. По нормам Конституции России [1,ст. 5.2; 6.2; 65.1 и др.] в название этого закона и по его смыслу следует добавить после слова «территории» слова-«Субъекта РФ-». Преамбула этого закона гласит: Настоящий Закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы функционирования системы образования в Карачаево-Черкесской Республике, определяет полномочия органов государственной власти Карачаево-Черкесской Республики в сфере образования, меры социальной поддержки обучающихся в образовательных организациях, педагогических и иных работников системы образования Карачаево-Черкесской Республики. В этой преамбуле сразу несколько юридических неточностей, так понятие « система» и одновременно «сфера» не стыкуются с ФЗ и даже названием данного закона, ряд фразеологизмов противоречит и умаляет нормы Конституции РФ и ФЗ по этой области совместного ведения. Соответственно текст этой преамбулы в общероссийском Конституционном поле следовало бы дать примерно в такой редакции: « Настоящий Закон направлен на обеспечение реализации правовых, организационных и экономических основ функционирования системы образования России в её составной сфере (подсистеме РФ - далее: «подсистема») на территории субъекта РФ -Карачаево-Черкесской Республики (далее - КЧР) и при этом:

• -    конкретизирует порядок выполнения норм ФЗ от 29.12.2012г.№273-ФЗ « Об образовании в Российской Федерации» в вопросах делегированных субъекту по сфере совместного ведения;

• -    устанавливает порядок функционирования сферы образования (подсистемы системы) субъекта РФ- КЧР в вопросах, относящихся к сфере собственного ведения;

• -    определяет полномочия органов государственной власти субъекта РФ - КЧР в обеспечении функционирования сферы образования (подсистемы) и порядок исполнения и контроля федеральных и собственно субъектных нормативно- правовых актов;

• -    устанавливает меры субъекта РФ - КЧР по дополнительной субъектно-государственной и социальной поддержке обучающихся в образовательных организациях, педагогических и иных работников сферы образования (подсистемы) за счёт средств бюджета субъекта РФ- КЧР, иных законных источников». Юридически не точно, в конституционном поле России, звучат и многие другие статьи данного Закона, в которых автоматически, т.е. без какого- то ни было уточнения, на субъектный уровень распространяются права и нормы, установленные для всей системы образования РФ и подлежащие прямому исполнению всеми субъектами РФ. Т.е. права и нормы, сформулированы в этом законодательном акте так, как будто они предоставлены сфере образования на территории субъекта РФ -КЧР и гарантируются лишь самим субъектом, а не государством Россия, подчеркнём, что подобный подход имеет место во многих законах других субъектов РФ. Например, статья 1 о предмете регулирования субъектного Закона гласит: «пункт 1. Настоящий Закон регулирует отдельные общественные отношения, возникающие в сфере образования, в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование на территории Карачаево-Черкесской Республики. Пункт 2. Отношения, неурегулированные настоящим Законом, регулируются Федеральным законом об образовании.» [4], что не совсем верно, смотри приведенный выше разбор текста преамбулы и её предложенную редакцию. Следовательно, данную статью правильнее дать в такой редакции: «1. Настоящий Закон регулирует отдельные общественные отношения, возникающие в сфере образования (подсистеме) субъекта РФ-КЧР, в связи с обеспечением реализации Конституционного права граждан России на образование, установлением субъектом РФ-КЧР дополнительных

• 2. Отношения, урегулированные Федеральным законом об образовании и отнесённые им для исполнения на всей территории РФ, в той части, которая делегирована им к отношениям, требующим для обеспечения реализации дополнительных законодательных норм субъекта РФ – КЧР, а также вытекающие из вопросов совместного ведения РФ и субъекта РФ-КЧР и отнесённые ФЗ к компетенции субъекта РФ- КЧР, нерегулируемые ФЗ как относящиеся к сфере собственного ведения субъекта РФ-КЧР». В данном контексте рассмотрим правовое наполнение статьи 3 закона субъекта РФ- КЧР, так, например, статья устанавливает «Право на образование», однако это право уже установлено Конституцией РФ и реализуется на основе ФЗ об образовании, т.е., говоря упрощённо установление данного права не относится к прерогативе Субъекта РФ. Кроме того этой же статьёй устанавливаются: «Государственные гарантии реализации права на образование в Карачаево-Черкесской Республике», что есть юридический нонсенс, т.е. здесь полностью отсутствует понимание норм Конституции РФ, в т.ч. и о государственном статуте субъектов РФ, который имеет место быть лишь по вопросам собственного ведения. Если приводить подобную статью в законе субъекта РФ, то её можно изложить примерно так: ««Статья 3.Обеспечение реализации конституционного права граждан России на образование на территории субъекта РФ - КЧР. Дополнительные субъекта РФ – КЧР (государства) (прим. – строго конституционная формула для такого статуса) гарантии реализации права на образование и их обеспечение на территории субъекта РФ – КЧР». Затем следует на основе подобного подхода и стиля изложения переформулировать нормы пунктов 3.1-3.5 данной статьи.

гарантий прав и свобод человека в сфере образования (подсистеме) субъекта РФ-КЧР и обеспечением прогрессивного развития данной сферы образования (подсистемы) на территории субъекта РФ – КЧР на основе федерального и собственного законодательства.

В рассматриваемом республиканском субъекта РФ Законе согласно статье 4: «Воспитание. Изучение истории, литературы и культуры народов Карачаево-Черкесской Республики» и предложения 2 её пункта 4.1. установлено, что основной формой воспитательной деятельности в системе образования Карачаево-Черкесской Республики является обучение по следующим предметам: история, литература и культура народов Карачаево-Черкесской Республики.

Отметим сразу, что для этой статьи более конституционная запись могла бы быть такой: « Статья 4: «Образовательная деятельность и воспитание. Изучение истории, литературы и культуры народов России, с углубленной конкретизацией вопросов, отражающих исторический процесс, развитие родных языков, литературы и культуры народов, проживающих на территории субъекта РФ – КЧР.

• 1 . Неотъемлемой частью образовательной деятельности образовательных

организаций, подведомственных (учреждённых) Субъекту (ом) РФ - КЧР является воспитание на принципах и нормах Конституции Российской Федерации и Федеральных Законов, Конституции субъекта РФ - КЧР и законов по вопросам собственного ведения Субъекта РФ- КЧР ( государства ), признаваемых РФ международных актов о правах ребенка, человека, образовании, науке и культуре. Основной формой учебно-воспитательной деятельности в сфере образования (подсистеме) субъекта РФ- КЧР является преподавание, обучение и изучение таких предметов, как история, литература и культура народов России, с углубленным изучением по этим предметам вопросов, относящихся непосредственно к народам, проживающим на территории субъекта РФ- КЧР и осуществляемых согласно ФГОС, Примерным основным образовательным программам и соответствующим нормативно- правовым актам субъекта РФ - КЧР ». Рассмотрим подробнее статью 5 закона: «Язык (языки) обучения в Карачаево-Черкесской Республике», здесь в названии статьи, как уже отмечено ранее не достаёт слов «субъекта РФ- КЧР», а кроме того для большей чёткости необходимо добавить перед ними - «сфере образования (подсистеме)». Далее в пункте 2 данной статьи закона прописано, что граждане Российской Федерации, проживающие на территории Карачаево-Черкесской Республики, имеют право на получение дошкольного, начального общего и основного общего образования на родном языке, а также право на изучение родного языка из числа государственных языков Карачаево-Черкесской Республики в пределах возможностей, предоставляемых системой образования в порядке, установленном законодательством об образовании. Таким образом, закон, подчёркивая, что граждане РФ, проживающие на территории «субъекта РФ - КЧР», - чем следует заменить, - Карачаево-Черкесии, « имеют право» не содержит весьма существенной нормы: « по своему выбору». Ибо продекларированное в этом законе право, есть незыблемое, неотчуждаемое право самих граждан, установленное нормами Конституции: «каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества; » [1,ст.26.2] и международными актами и договорами РФ. Кстати отметим, что после слов - « на получение дошкольного, начального общего и основного общего образования на родном языке», здесь и в других необходимых местах текста закона конституционнее записать - «,то есть на языке, избранном (признаваемом) родным, добавив слова: «в пределах возможностей системы образования России и её сферы в субъекте РФ - КЧР,») и исключив из пункта 6 данной статьи неясное понятие «носитель языка». Далее, после слов - «а также право на изучение родного языка», также целесообразно добавить более точную правовую формулу -«, избранного родителями или самим обучающимся как», а затем по тексту «из числа государственных языков (с добавлением « субъекта РФ -») Карачаево-Черкесской Республики», и здесь добавив - « так и любых иных при наличии образовательных возможностей в действующей сфере (подсистеме) образования субъекта РФ – КЧР, предоставляемых в порядке, установленном законодательством РФ или субъекта РФ -КЧР о сфере образования». В законе фиксируется, что право граждан на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных организаций, классов, групп, разных форм организации обучения, а также условий для их функционирования (включая профессиональную подготовку преподавателей). Этот абзац следует изложить более правильным конституционным образом: «Право граждан на получение образования гарантируется Российской Федерацией на её государственном языке-русском и обеспечивается Федеральным центром и субъектом РФ- КЧР на всей его территории на русском, а на родных языках народов, проживающих на территории Субъекта РФ – КЧР, и имеющих статус государственных языков субъекта и не имеющих данного статуса, обеспечивается в пределах возможностей системы образования России и дополнительного развития сферы образования (подсистемы) субъекта РФ – КЧР путём создания…», а далее со слова «необходимого» - оставить имеющийся текст. В Конституции КЧР прописано обязательное изучение в образовательных организациях родных языков их носителями [5]. Отметим, что данная запись не соответствует Конституции России, так как нарушает неприкосновенное право гражданина РФ определять родной язык и обучение на нём, или изучение его по своему выбору [1,ст.26.2.], кроме того данный акт должен иметь строго конституционное название, а именно: «Конституция субъекта России – Карачаево - Черкеской Республики, государства в сфере собственного ведения». Ещё 16 лет назад в январе 1998 года Парламент республики принял закон № 376-ХХII "Об образовании". Согласно ст. 6 п.7 этого закона в образовательных организациях родной язык должен изучаться в качестве обязательного предмета. К сожалению, анализируемый закон, правомерно отменивший закон 1998года, эту норму, вопреки Конституции России, сохранил: «Ст.5 п. 6. В образовательных организациях (начального общего, основного общего, среднего общего образования), в которых обучение ведется на русском языке, вводятся с первого класса в качестве обязательного учебного предмета, для носителей языка, государственные языки Карачаево-Черкесской Республики (абазинский, карачаевский, ногайский, русский, черкесский). В настоящем Законе понятие «носитель языка» применяется в отношении лица, владеющего государственным языком Карачаево-Черкесской Республики (абазинским, карачаевским, ногайским, русским, черкесским), то есть обладающего способностями изъясняться на нем и понимать его». Ещё и ещё раз необходимо отметить, что норма этого пункта неправомерна, так как умаляет основополагающее суверенное право гражданина, см. приведенные ранее комментарии, суть которых: никакие Конституции и законы субъектов РФ не могут нарушать, а тем более отменять суверенные права граждан. Исходя из этого, можно предложить следующую конституционную формулу данного пункта: «6. В образовательных организациях начального общего, основного общего, среднего общего образования, в которых обучение ведется на русском языке, для лиц, избравших в качестве родного языка русский - государственный язык РФ, абазинский, карачаевский, ногайский или черкесский языки, обладающие статусом государственных языков субъекта РФ - Карачаево-Черкесской Республики, (прим.- формулировка о русском языке в данном перечислении заменена на нужную редакцию, так как статус русского языка лишь такой и не подлежит какому- то ни было умалению – государственный язык гражданина России, что юридически не тождественно государственному языку её субъекта, где собственный статус гражданства отсутствует и статус государство, т.е. и данный статус языка, возникает только в сфере собственного ведения) и изъявивших желание изучать родной язык, в т.ч. углубленно, с первого класса в качестве обязательного учебного предмета вводится курс «Родные языки и литература народов РФ, проживающих в субъекте РФ – КЧР, в т.ч. их углубленное изучение», если сие предусмотрено ФГОС и детализация процесса изучения, по желанию избравшего конкретный родной язык, кроме русского языка, делегирована субъектам РФ. Следующее далее определение понятия «носитель языка», как уже отмечено ранее, необходимо исключить. Здесь будет уместно, для понимания процессов развития языков народов России и особенностей их освоения, рекомендовать читателям дополнительно ознакомиться с материалами статей: Анзорова С.П., Момот А.И.Вопросы методики, культуроведческого подхода и подготовки учителя – билингвиста в контексте реализации ФГОС., e- журнал « Экономика и социум». Выпуск №3(12), 2014., Анзорова С.П. , Момот А.И. Двуязычие и бикультурность: билингвизм в историческом развитии. «Экономика и социум» No4(13) 2014 [6;7]. Рассматривая данный закон нельзя обойти вниманием и содержание статьи 11: «Основы системы образования Карачаево-Черкесской Республики» [4]. Данную статью, сточки зрения изложенных ранее соображений по совершенствованию этого закона и исходя из необходимости его более точного соотнесения конституционно- правовому полю РФ, следовало бы изложить в редакции: «Статья 11. Основы сферы образования ( подсистемы ) субъекта РФ- КЧР.

• 1.    Сферой образования ( подсистемой РФ ) субъекта РФ – КЧР является, действующая на территории субъекта РФ – КЧР, часть системы образования Российской Федерации, т.е. её подсистема, и в своей основе представляющая собой территориально применяемую совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных и научных организаций на основе федеральных государственных образовательных

стандартов и федеральных государственных требований, органов, осуществляющих управление в сфере образования ( подсистеме ) субъекта РФ - КЧР, и подведомственных им организаций, объединений юридических лиц и иных субъектов системы образования РФ, находящихся на территории субъекта РФ – КЧР и функционирующих как по федеральным нормативно – правовым актам, так и по актам, изданным субъектом РФ – КЧР по вопросам образования, относящимся к его собственной государственной компетенции . 2. В сфере образования (подсистеме) субъекта РФ – КЧР образовательные программы реализуются образовательными организациями различных организационно-правовых форм, типов, видов и форм собственности, как учреждённых федеральными органами управления образованием или подведомственных им, в т.ч. и общественных организаций, а также учреждённых или подведомственных соответствующим органам и общественным организациям субъекта РФ – КЧР (государства). В сфере образования (подсистеме) субъекта РФ – КЧР могут работать индивидуальные предприниматели, оказывающие дополнительные платные образовательные услуги, которые предоставляются в соответствии с действующим законодательством РФ и субъекта РФ – КЧР (государства ) », далее целесообразно в данном ключе скорректировать и остальные пункты этой статьи.

В контексте изложенных по преамбуле и рассмотренных статей замечаний и предложений по их правовому наполнению для соответствия закона субъекта РФ- КЧР нормам Конституции РФ и Федеральным законам, а также наличия ряда остальных статей, подпадающих под необходимость корректировки по конституционно- законодательной базе РФ, следовало бы пересмотреть текст закона в целом. При этом по текстам норм полностью или частично идентичным либо Конституции России или Федеральным законам прямого действия, или совместного федерально-субъектного ведения, в данном случае это ФЗ «Об образовании», дать ряд норм по обеспечению их выполнения субъектом РФ и его сферой образования (подсистемой РФ). Соответствующий подход необходимо применять и ко всем иным законам субъектов РФ, которые ныне в значительной степени повторяют ФЗ ведения Федерации, и почти не детализируют их в своей компетенции и слабо детализируют ФЗ совместного ведения, т.е. необходимо устранить из них всё дублирование, акцентировав их на отражение тех законодательных норм, которые требуются для их реализации, прежде всего, в вопросах собственного ведения субъекта. Реализация данного, единственно правомочного подхода существенно разгрузит тавтологическую многословность документов и уменьшит «бюрократизм» как правого поля, так и практической сферы деятельности государства Российского и его субъектов, что само собой лишь пойдёт на пользу народам страны.