Современная модель «прокурорского взаимодействия» в рамках законодательного процесса субъекта РФ: пределы и разграничения

Военная прокуратура, г. Сургут

Любая сколько-нибудь организованная деятельность должна иметь направленность, исходя из чего можно сформулировать ее цель, предмет, объект, задачи, средства, которыми данные задачи решаются, а вместе с этим и достигается цель. Прокуратура - федеральный надзирающий за законностью орган - имеет возможность вмешиваться в любую деятельность путем применения определенных мер реагирования, оспаривать решения в случае, если таковые не соответствуют требованиям законности и, в первую очередь, конституционности. Хотя М. М. Курманов, изучая взаимоотношения между региональным законодательным органом и прокуратурой соответствующего уровня, под взаимодействием понимает и предусмотренные законом меры прокурорского реагирования, и другие неофициальные формы общения представителей прокуратуры и взаимодействующего органа (10). Что же представляет собой структура прокурорского взаимодействия в данном случае, имеют ли к нему отношение меры прокурорского реагирования?

Противопоставлять меры реагирования прокуратуры тем функциям, которые данный государственный орган выполняет согласованно с другими субъектами для обеспечения более эффективной деятельности, неверно, по нашему мнению, так как в таком случае взаимодействие становится авто номным и независимым от основных обязанностей, что нельзя признать приемлемым. Взаимодействие, как уже отмечалось выше, не имеет четких границ его осуществления - внешних или внутренних. В этой связи оптимальным пониманием взаимодействия прокуратуры является сочетание как законодательно предусмотренных, так и иных видов отношений данного органа. Тем более что взаимодействие может проявляться и при использовании мер прокурорского реагирования между различными структурными подразделениями (процесс подготовки и принесения протеста). Таким образом, логично совместную деятельность прокуратуры объединить термином «взаимодействие», разделив его на два вида - внутреннее (ведомственное) взаимодействие и внешнее (межведомственное) взаимодействие.

При данном подходе корректно, на наш взгляд, ставить вопрос не о том, на каких стадиях прокуратура имеет возможность и должна так или иначе реагировать на проявления незаконности, а о том, где лежат границы взаимодействия. Последнее позволяет усилить и профилактическое, и превентивное воздействие на процесс принятия решений поднадзорным органом (в данном случае имеется в виду законодательный (представительный) орган субъекта Федерации).

Усиливающаяся законотворческая активность субъектов Федерации, формирование ими региональной законодательной системы требуют внимания в вопросах качества нормативных правовых актов субъектов, а также абстрактного и конкретного нормоконтроля. В этих условиях роль прокуратуры становится очевидной, объективно необходимой (3; 4; 6-8). Прокурорское взаимодействие, равно как и любая аналогичная по сути согласованная активность, комплексна, но одновременно с этим и вариативна. Взаимодействие, при всех тех признаках, которые были изложены выше, имеет важную особенность: в нем значительную функцию выполняет субъективный фактор, именно поэтому законодатель физически не имеет возможности предусмотреть многообразие ситуаций взаимодействия, чего в принципе и не требуется. Не случайно в своей работе В. Бессарабов и А. Рыбчинский отношение прокуратуры к вопросу регионального законотворчества определяют не как «надзор», а как «влияние» (2). По этой причине связывать все мероприятия по обеспечению единого правового пространства, конституционного баланса между Конституцией РФ и федеральным законодательством и учредительными актами субъектов Федерации и региональным законодательством только с вмешательством, осуществляемым прокуратурой и другими контрольными органами РФ, по меньшей мере, поверхностно (1; 5).

Термин «обеспечение», употребленный в Указе Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (12), означает не простое контрольно-надзорное реагирование на факты нарушения либо на условия их порождающие. «Обеспечение» связано главным образом с взаимодействием, в том числе и прокурорским, что и составляет объект нашего исследования. Скоординированная деятельность и внутреннего, и внешнего характера позволяет в большей степени не допускать нарушений, чем устранять уже имеющиеся.

В исследовании прокурорское взаимодействие ограничивается законодательным процессом субъекта Федерации. Таким образом, законодательный процесс (его структурное понимание) позволит установить область прокурорского взаимодействия, т. е. выяснить его пределы в рассматриваемой сфере.

В литературе на сегодняшний день вместо выражения «законодательный процесс» часто используется «законотворческий процесс». Существует ли принципиальная для исследуемой проблемы разница между ними и какая? Многие ученые-юристы не делают различий между понятиями «законотворчество» и «законодательная деятельность». Рассуждая о свойствах законотворческих ошибок, некоторые авторы, например, анализируют особенности законодательного процесса (11). Иногда выражение «законодательная деятельность» отсутствует, а вместо него используется «законотворчество» (15).

Под законодательным процессом принято понимать «систему действий в парламенте, завершающуюся принятием или отклонением закона» (16, 382). При этом выделяются стадии законодательного процесса: законодательная инициатива; подготовка проекта к рассмотрению; обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты (если региональный парламент не монокамеральный), на пленарном заседании; принятие закона на пленарном заседании палаты; рассмотрение закона и его одобрение (или неодобрение) другой палатой; промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона).

Например, почти все названные стадии могут быть обнаружены в Регламенте Областной Думы Свердловской области: перечисление требований, предъявляемых к вносимому законопроекту; регламентирование порядка внесения законопроекта; закрепление условий деятельности комитетов по рассмотрению законопроектов, а также процедуры рассмотрения законопроектов на заседании Областной Думы, включающей в себя постатейное обсуждение, выдвижение предложений по поправкам, голосование по ним и, наконец, принятие законодательных актов.

Законотворчество является более обширной в содержательном смысле деятельностью, не ограниченной только стадиями, определенными конституционно, законодательно, и детализированными соответствующими регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации. Это может быть в том числе и делегированное законотворчество. Различия понятий «законотворческая деятельность» и «законодательная деятельность» безусловны, однако для понимания прокурорского взаимодействия не столь важны.

Обширность границ взаимодействия прокуратуры позволяет сделать вывод о том, что оно имеет место в рамках как тех стадий (этапов), которые выделяет регламент законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, так и вне их, при условии, что данная деятельность связана с законотворчеством (например, разработка и внесение в законодательный орган проекта закона субъекта Федерации самой прокуратурой субъекта Федерации).

Таким образом, в теоретической модели прокурорского взаимодействия в рамках законодательного процесса субъекта Федерации под его пределами нами предлагается понимать область деятельности (как регламентированную соответствующими правовыми актами, так и основанную на субъективных взаимоотношениях представителей прокуратуры и взаимодействующего органа), которая прямо или косвенно связана с законотворческой деятельностью в субъекте Федерации.

В чем состоит цель исследуемого прокурорского взаимодействия, и посредством каких задач эта цель может быть достигнута?

В большинстве случаев целью любой координированной работы становится системное решение той или иной проблемы. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» (13).

В данном документе в качестве целей согласованной деятельности Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы, Председателей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов устанавливаются: оказание содействия Президенту Российской Федерации в реализации его конституционных полномочий; подготовка предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления;

выявление причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции; анализ федеральных законов в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; устранение причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции, в том числе разработка соответствующих законопроектов; подготовка предложений по совершенствованию правоохранительной деятельности государства в целях предупреждения и пресечения должностных преступлений и иных злоупотреблений властью, в том числе в правоохранительных органах и т. д.

Задачи при этом закрепляются более лаконично - оказание содействия Президенту Российской Федерации в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации.

Считаем, что в приведенном случае цель подменена задачами, соотношение целей и задач в прокурорском взаимодействии в рамках законодательного процесса субъекта Федерации здесь должно быть диаметрально противоположным. Цель - это мысленное предвосхищение желаемого результата, определяемая концептуально (глобально), задача - это то, решение чего позволяет ее достичь. Именно поэтому цель взаимодействия органов прокуратуры в пределах законодательной (законотворческой) деятельности в субъекте Федерации - обеспечение эффективности и законности принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта РФ решений. Такая объемная по содержанию цель достигается через решение достаточно общих задач:

• 1.    Объединение усилий прокуратуры (всех ее территориальных звеньев) в обнаружении фактов нарушения федеральных законов и принципов конституционности нормативными правовыми актами, принимаемыми законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации.

• 2.    Формирование единого понимания нарушений (особенностей их обнаружения), допускаемых законодательными органами субъектов Федерации.

• 3.    Правовая (в первую очередь законодательная) регламентация вопросов организации взаимодействия органов прокуратуры РФ с другими субъектами, задействованными в законодательном процессе субъекта Федерации, и другие задачи.

Похожим образом в литературе уже определялись цели и задачи координации прокурорской деятельности применительно к другому направлению - борьбе с преступностью (9), хотя противопоставлять эти два функциональных направления неправильно, поскольку они тесно связаны друг с другом.

По поводу предмета и объекта прокурорского взаимодействия укажем, что их дифференциация поставлена в зависимость от дуалистической природы самого взаимодействия: с одной стороны, данная активность направлена на согласование деятельности тех или иных органов или подразделений (если речь идет о внутреннем взаимодействии); с другой -конечная цель взаимодействия - это повышение эффективности какого-либо процесса или деятельности.

В этой связи под объектом прокурорского взаимодействия в рамках законодательного процесса субъекта Федерации следует понимать область отношений между органами власти и прокуратурой, а также отношений между различными подразделениями прокуратуры, нацеленных на обеспечение конституционности и законности решений, принимаемых законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Предметом являются конкретные конфликтные и потенциально конфликтные ситуации, обусловливающие необходимость использования мер прокурорского взаимодействия наряду с мерами официального реагирования.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (14) понятие «взаимодействие» не употребляется, «координация» в тексте указанного нормативного правового акта связывается лишь с необходимостью борьбы с преступностью. Закон регламентирует вопросы согласования, исполь- зуя соответствующий термин, лишь в процедуре назначения прокуроров субъектов Федерации. Очевидно, что усложняющаяся правовая действительность уже давно сформировала предпосылки для законодательной регламентации вопросов согласованной деятельности органов прокуратуры и органов государственной власти и законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в частности. Полагаем, что правовое регулирование вопросов организации взаимодействия прокуратуры и органов государственной власти, его целей, задач нуждается в законодательном упорядочении. Под взаимодействием мы предлагаем понимать согласованную, нормативно регламентированную деятельность прокуратуры и органов государственной власти и иных субъектов, а также совместную деятельность различных подразделений органов прокуратуры (как территориальных, так и отраслевых).

Данная деятельность не должна, на наш взгляд, носить детально регламентированный в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» характер, но установление общих целей и задач, а также понятия «взаимодействие прокуратуры» необходимо.

Модель прокурорского взаимодействия в рамках законодательного процесса субъекта Федерации в современных условиях имеет ряд особенностей, важнейшими из которых, на наш взгляд, являются следующие:

• 1)    его цель связана с обеспечением эффективного, соответствующего требованиям законности и конституционности законодательного регулирования в субъектах Федерации;

• 2)    прокурорское взаимодействие имеет дуалистическую природу: с одной стороны, объектом его воздействия является сама координационная деятельность, с другой - система отношений, связанных с законодательным (законотворческим) процессом в субъекте Федерации;

• 3)    задачи прокурорского взаимодействия носят частный, зависящий от определенной ситуации, характер, тем не менее, это не является препятствием для законодательного (на федеральном уровне) закрепления целей, задач, предмета и объекта такой активности органов прокуратуры;

• 4)    действующий Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо дополнить нормами, определяющими конституционно-правовой статус прокурорского взаимодействия, его основные принципы, цели и задачи.