Современные и дореволюционные аспекты законодательства о государственных закупках в России: сравнительный анализ

Коновалова З. А., Мяханова А. Н. Современные и дореволюционные аспекты законодательства о государственных закупках в России: сравнительный анализ // Вестник Бурятского госуниверситета. Сер. Гуманитарные исследования Внутренней Азии. 2020. Вып 3. С. 20–29.

Государственные закупки в России регулируют Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (№ 44–ФЗ) (далее – Закон 44–ФЗ), и Федеральный закон от 18 июля 2011 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (№ 223–ФЗ) (далее – Закон 223–ФЗ).

Согласно статистике с Главного портала закупок объем государственных контрактов в 2019 г. составляет 8,2 трлн. руб.; в 2018 г. – 6,94; в 2017 г. – 6,36; а в рамках Закона 223–ФЗ в 2019 г. заключено договоров на 21,12 трлн. рублей; в 2018 г. – на 18,16; а в 2017 г. – на 19,63.

Несмотря на стремление к прозрачности процедуры осуществления и контроля закупок путем непрерывного совершенствования правового регулирования этой сферы, в России сегодня контрактная система является одной из самых кор-рупционно уязвимых [1, с. 104].

Представляется необходимым изучить исторический опыт противодействия коррупции для учета ошибок и возможного применения в современных условиях.

Распространена точка зрения, что основа положений о поставке товаров для государственных нужд заложена в XVII в. В силу необходимости сокращения расходов бюджетных средств. Кроме этого, возникла потребность в противодействии хищению из казны. Единственный государственный заказчик в допетровской Руси – это царский двор и сам царь [2, с. 42].

Так, впервые государственные закупки обнаружены в подряде 1595 г. Он был о поставке материалов для строения крепости в Смоленске». В современных условиях это конкурентный способ размещения заказов.

Далее, в 1654 г. появился другой документ, тоже о поставке в Смоленск. Речь шла о поставке муки и сухарей по подрядной стоимости. Царь направил грамоты боярам и купцам, чтобы выявить согласных на этот заказ. За доставку шла торговля «по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли», однако, сам груз освобождался от пошлины [3, с. 371]. В этом документе уже выделяются такие элементы заказа, как публичность и информирование об условиях заблаговременно. Таким образом, государство стало мотивировать поставщиков обращать внимание на качество товаров при государственных закупках, формировать принципы нормативного регулирования в этой сфере. Государство становится субъектом экономических отношений.

Следует отметить, что в настоящее время указанные элементы государственного заказа легли в основу принципов осуществления закупочной деятельности.

При Петре I институт государственных закупок получает развитие и системность. Это было время завоевательных походов, войн и строительства, расцвета экономики и освоения новых территорий [4, с. 39]. Это объясняет то, что в этот период основное направление государственных заказов – это армия и флот. Так, по Указу 1714 г. [5, с. 39] объявлялось, чтобы явились подрядчики всяких чинов и «уговоры б свои записывали, кто сколько и как и по какой цене может пороху сделать».

В современный период запрашивают цены на товары, работы и услуги. Таким образом заказчик выявляет, кто из поставщиков и по какой цене предлагает тот или иной товар, чтобы приобрести его по наиболее приемлемой цене.

Договоры подряда способствовали строительству новых фабрик и укреплению экономических связей. Петром I создана Канцелярия подрядных дел, первое специальное ведомство для всех государственных заказов. К сожалению, сегодня в России, на федеральном уровне, отсутствует орган, ведающий закупочной деятельностью. Хотя в Республике Коми и в ряде других субъектов РФ созданы органы по осуществлению закупок.

Следует отметить в это время возникновение публичных конкурсов и открытых торгов. Извещения о государственных заказах размещались на воротах города. Тогда же начали сообщать о льготах для выполняющих такие заказы. В исследуемый период особое внимание обращали на противодействие коррупции. Так, выполнять заказы могли только благонадежные предприниматели, гарантией выступали поручители, известные горожане и общественные деятели.

На тех, кто выиграл «тендер», но не исполнил заказ, накладывали пеню. Наказывали и купца, и поручителя.

На современном этапе в Росийской Федерации все закупки размещаются на сайте «Единой информационной системе». В свободном доступе все могут посмотреть информацию об интересующей его закупке. Как и в рассматриваемый период, за исполнение контракта с нарушением сроков и некачественно в законодательстве предусмотрены пени и штрафы.

Как отмечено выше, при Петре I произошел резкий рост количества конкурсов. Это увеличило число злоупотреблений при распределении государственных средств. Чиновники и купцы срывали исполнение, вступали в сговор, нарушали обязательства.

Государство пыталось усилить контроль за исполнением контрактов. На современном этапе участники закупок также используют различные схемы, чтобы срывать контракты. Это так называемые «схема таран» или «схема карусель» и т. д.

В 1721 г. появляется Указ о борьбе с коррупцией в области подрядов и поставок. С этой целью отменены для исполнителей государственных заказов. Также ужесточена борьба со взяточничеством.

Следующим этапом стало появление (1722 г.) Регламента о управлении Адмиралтейства и верфи [6, с. 39]. В статье 15 указано, что в объявлении (билете) должна быть информация о предмете подряда, период и место, «куды приходить, и записаться». Принцип гласности, безусловно, соблюдается и в настоящее время. Информация обо всех закупках вывешивается на сайте «Единая информационная система».

Также необходимо отметить в этом Регламенте принцип конкуренции в закупках и открытость доступа. Он упомянут впервые в Указе 1714 г., как запрет на ограничения для государственных поставщиков.

Сегодня, в отличие от указанного, в отечественном законодательстве имеются ограничения участников закупок к торгам.

В Регламенте было закреплено, что если после торгов кто-то «брать будет дешевле, то … оному отдан будет».

Указанная процедура аналогична современной «переторжке». К слову, в действующем законодательстве о контрактной системе в сфере закупок она не встречается. Также отметим, что эта процедура близка к электронному аукциону.

В качестве новшества обратим внимание на меры по противодействию коррупции. Так, при информировании о заказе рекомендовано быть осмотрительнее, чтобы «слова «подозрительного не навесить» [7, с. 39]. Сегодня все торги проходят в режиме реального времени в сети «Интернет».

Отметим и норму о том, что Контора подрядных дел должна спрашивать подрядчиков о цене и отдать подряд предложившему минимальную цену. Вместе с тем, в случае недобросовестности подрядчика, то «лучше, хотя и дороже, … отдать верному, дабы деньги не пропали» [9]. Так, значение имеет не только цена, что представляется разумным.

Это положение сравнимо с современным законодательством в части процедуры закупки путем проведения конкурса, где выигрывают не только по предложенной им цене, но и по иным критериям. При проведении аукциона и запроса котировок главным критерием для отбора поставщика будет являться цена, а при проведении конкурса и запроса предложений – условия, которые будут удовлетворять заказчика.

При Петре I заложена основа для дальнейшего становления законодательства о государственных закупках. Это развитие принципа гласности, введение нормативно-правового регулирования договорных отношений и мер ответственности за правонарушения.

Полагаем важным событием стал Регул провиантского правления (1758 г.), в связи с закреплением положения о закупке не у посредников, а непосредственных производителей. Не менее значимым фактом стало требование в части информативности поданных заявок.

К сожалению, такое не предусмотрено в отечественном законодательстве. Полагаем, что этот положительным опыт применим и в современный период.

Актом «Учреждение о губерниях» 1775 г. [8, с. 39] губернаторов обязали отдавать приоритет местным производителям для их поддержки. Кроме этого, появилось похвальное стремление к экономии на доставке.

Отметим существующие в настоящее время ограничения на товары из стран Европейского союза.

Далее остановимся на статье 118 «О контрактах по подряду, поставках и откупах» акта «Учреждение о губерниях» (1775–1776 гг.). В ее правилах учтен опыт проведения торгов на поставки и закупки государственными органами [9, с. 12]. Обязанности по проведению торгов на сумму до 10 000 руб. передали в созданную Казенную палату. Вся ответственность за соблюдение условий договора лежала на подрядчике [10, с. 40].

Как уже выше отмечено, сегодня в России каждое ведомство, комитет, министерство, учреждение самостоятельно осуществляет закупочную деятельность и каждые заказчик по-своему усмотрению осуществляет закупку.

XIX век ознаменован хорошей организацией закупок и исполнительностью предпринимателей. Вместе с тем, в этот период наблюдается неравные условия для заводов. Казенные, в отличие от частных, освобождались от штрафов при нарушении сроков. Нередко они занижали цены, поскольку их убытки компенсировало государство.

На современном этапе никаких послаблений при осуществлении закупки в отношении налогов не предусмотрено. Отметим, что существуют послабления для бюджетных и казенных учреждений при подаче документации на обеспечении заявки.

При Александре I произошли изменения в исследуемой сфере, которые также могут представлять интерес. В 1802 г. издан «Устав о провианте для продовольствия и войск», где новеллой, которого, по мнению некоторых авторов [11, с. 67], стало введение «справочной цены». А порядок формирования цены – это основной показатель на торгах. В современном законодательстве также определены методы установления цен на осуществление закупки.

В современный период действует такое же правило по цене государственного контракта. Так, участники конкурсов свои предложения отправляли почтой, но присутствовали лично. В настоящее время свои предложения также можно отправлять по почте при проведении запроса котировок при осуществлении закупок при чрезвычайных ситуациях, при оказании скорой медицинской и неот- ложной помощи. При одинаковой цене, как и ранее, участники тянут жребий. Итоги торгов в обязательном порядке должны быть опубликованы.

Указом 1815 г. «Об отдаче по всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по частям» рекомендовано деление крупных заказов на части.

Аналогичное разрешение разделять заказ на лоты, но близкие по своим параметрам, есть в современном законодательстве. К примеру, для закупки путевок в оздоровительные лагеря для детей, путевки на санаторно-курортное лечение пенсионеров и инвалидов. При этом, строительные работы можно отражать в одном лоте, начиная с изыскательских работ и заканчивая строительством «под ключ».

Заслуга указанных реформ в прозрачности проведения закупок, что привело к сокращению расходов, обеспечено равенство участников путем введения ответственности сторон. Отметим успехи в борьбе с коррупцией. Они стали возможными после введения запрета на получение какого-либо вознаграждения за уступку в торгах.

Аналогичное положение имеется в настоящее время. В современном законодательстве также за уступку на торгах не существует вознаграждения.

Полагаем возможным остановиться на Положении об обстоятельствах, заключаемых с торгов между казною и частными людьми по подрядам и поставкам (1830 г.). В этом акте закреплена процедура проведения закупок. Потенциальные участники собирались в месте проведения конкурса. При этом, указывалось, что сговоры запрещены. Выигравшего уведомляли о новых торгах при его отказе от исполнения и что залог будет удержан.

В настоящий период просматривается схожесть с подобным положением. Так, каждый участник закупки дает согласие на исполнение контракта по результатам конкурентных закупок.

Затем последовали указы ограничивали закупки иностранных товаров. Полагаем, что это положительный опыт.

В российском законодательстве в современный период также действуют нормы, ограничивающие допуск товаров из других стран. Исключениями являются Армении, Казахстана, Кыргызстан и Беларуси.

Во второй половине XIX в. произошло повышение качества работ и товаров ввиду ограничений конккуренции. Так, государство соблюдало интерес в общении с частными лицами.

Полагаем, что этот исторический опыт также может быть отнесен к числу положительных. Современному законодателю следует обратить на указанное внимание, так как для государственных и муниципальных потребностей необходимо приобретать самое лучшее, исходя и из качества товара, а не только цены.

Следующим этапом стало появление закона «Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных» (1845 г.), где предусмотрена ответственность за преступления в сфере государственных закупок. Объяснить это возможно тем, что правонарушения при проведении торгов стали системными.

Констатируем подобное и в настоящее время. В Уголовном кодексе Российской Федерации в 2018 г. появились аналогичные статьи. Судебная практика по ним только нарабатывается. Так, в мае 2020 г. в Республике Коми возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 200.4 УК РФ (нарушение законодательства о кон- трактной системе). Установлено, что администрация г. Инты в ноябре 2019 г. инициировала проведение аукциона на приобретение игровой площадки. Для определения начальной цены контракта были получены 3 коммерческих предложения, которые поступили с одного адреса электронной почты, при этом две заявки направлены от организаций, фактически прекративших свою деятельность. Кроме того, установлены трудновыполнимые условия – поставка товара в течение двух дней. В результате обеспечена победа конкретной организации, а стоимость площадки необоснованно завышена на 2,5 млн рублей.

Кроме этого, законодательство о закупках становится либеральнее, чтобы ограничить злоупотребления. К примеру, товар разрешено оставлять на хранение поставщику.

Хранение товаров в современный период возможно как отдельный вид закупки. Отечественным законодательством в сфере закупок не регулируется деятельность по хранению товаров у поставщика.

Во времена монархического правления в России существовал запрет в размещении заказов промышленникам, которым суд вынес приговор о неисполнении государственного заказа.

По Закону 44–ФЗ эта категория лиц отнесены к «недобросовестным поставщикам», то есть аналогичное положение имеется в современных условиях. Также на сайте Федеральной налоговой службы России размещен реестр физических лиц, которые не могут выступать от имени юридического лица в закупках.

Остановимся на привлечении предпринимателей к торгам «задатком» или «авансом». Поясним, что в данном случае задаток – это денежное вспоможение подрядчику посредством выдачи ему вперед части суммы.

Следует отметить, что в настоящее время в российском законодательстве в сфере закупок предусмотрен аванс.

Параллельно с либерализацией в сфере закупок ужесточалась ответственность. Так, «Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных» 1885 г. внесло для чиновников такие виды наказания, как заключение в тюрьму и ссылка, мерой взыскания убытков была конфискация.

Некоторыми авторами в современной юридической литературе также предлагается возврат в Уголовный кодекс таких видов наказания, как ссылка в Сибирь и конфискация имущества.

Из анализа законодательства XIX в. следует вывод, что система торгов была направлена на развитие конкуренции. В приоритете были ответственные производители. Получило развитие сотрудничество государства с частным бизнесом. Ответственность сторон была закреплена законодательно.

В качестве недостатка отметим отсутствие норм, которые могли бы устранить злоупотребления со стороны, как чиновников, так и отдельных предпринимателей.

Вместе с тем, это отмечается и сейчас. Что позволяет относить сферу государственных закупок к областям с самым высоким уровнем коррупции.

Так, в начале ноября 2020 г. прокуратурой Мурманской области направлено в суд уголовное дело в отношении главного инженера Мурманской государственной областной универсальной научной библиотеки. Он обвиняется в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 30, п. «в» ч. 5 ст. 200.5 УК РФ

(покушение на незаконное получение лицом, осуществляющим приемку выполненных работ, денег за бездействие в интересах дающего в связи с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в крупном размере).

По версии следствия, в декабре 2019 г. он, при осуществлении приемки работ, пообещал подрядной организации за 400 тыс руб скрыть от директора учреждения информацию о неисполнении договорных обязательств. Кроме того, он незаконно дал согласие на отсрочку исполнения работ по договорам, предоставив возможность завершить их без штрафных санкций и иных имущественных обременений.

Нельзя обойти вниманием Положение о подрядах и поставках (1900 г.), где выделены такие способы закупки, как изустные торги (выигрывал тот, кто предлагал минимальную цену, по сути это аукцион), торги с запечатанными объявлениями и смешанные торги.

В настоящее время количество увеличилось. Сейчас существует пять способов определения поставщика: конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений и закупка у единственного поставщика.

Согласимся, что нормы этого Положения имели характер инструкции, а не норм права [12, с. 175].

Казенные подряды (сейчас, это договоры поставки – авт.) заключали Казенные палаты. Они были распорядителями государственных средств. К поставщикам было требование о торговой дееспособности, о непричастности к судебным разбирательствам и об отсутствии взыскания неустоек.

Как указано уже нами, на современном этапе к участникам закупок также установлены подобные ограничения. Запреты касаются лиц, чьи данные внесены в «реестре недобросовестных поставщиков». Законодатель в современный период определил, что заказчиками могут выступать органы власти, бюджетные и казенные учреждения. В договоре с казною в исследуемый период необходимо было вносить положения о предмете, сроке, обеспечении и др.

Отметим, что в этой части законодательство не претерпело особых изменений. И сейчас предмет контракта, срок его исполнения и обеспечение контракта считаются существенными условиями.

Аналогичное положение в сфере закупок наблюдаем в настоящее время и относительно того, что предметами подрядов и поставок могли быть вещи, различные работы и услуги.

При проведении торгов участники писали в указанный период на листе предлагаемую цену. То, что сегодня торги проходят на электронных площадках, изменило только форму, не коснувшись сути. Каждый из участников закупки по-прежнему указывает свою цену. В случае решения о проведении повторных торгов, то в них участвовали как лица с первых торгах, так и новые.

Констатируем и в этой части отсутствие особых изменений. Единственное, обратим внимание, что указанное характерно сегодня для запроса предложений. Так, стремление «переторговать» развивало конкуренцию. Выигрывал тот, у кого была минимальная цена. Отметим только, что в случае несоблюдения условий, взыскивались средства в размере убытка.

И в этой части изменений не наблюдается. Указанные правила действуют до сих пор. В сфере закупок предусмотрены обеспечение заявки и обеспечение ис- полнение контракта; в случае нарушения, денежные средства остаются у заказчика, а информация об исполнителе направляется в Федеральную антимонопольную службу России для размещения в реестре недобросовестных поставщиков.

При втором способе все объявления вскрывались одномоментно. Побеждал предложивший наиболее выгодные условия. Смешанный тип характерен устными переговорами, затем вскрывали конверты.

Необходимо акцентировать внимание на том, что в части определения наиболее выгодных условий для определения победителя, проблема актуальна и сейчас при проведении конкурса и запроса предложений.

Из анализа истории появления и развития законодательства в сфере закупок до 1917 г. можно сделать определенные выводы. Главное, создана система государственных органов, представляющих интересы казны. Они же должны контролировать расходование бюджетных средств. Цель закупок на основе торгов – получение лучших условий. Определены меры ответственности для чиновников за злоупотребления в этой области. Обозначены принципы публичности и открытости проведения торгов.

Эти выводы имеют значение для дальнейшего изучения процесса регулирования отношений в сфере закупок.

Кроме этого, появилось понятие «повторного торга» и институт обеспечения торгов. Договор с казною содержал в большей степени императивные требования, вводимые в целях защиты публичного интереса. Это положение существует и в современном законодательстве.

Таким образом, анализ закупочной деятельности для обеспечения государственных нужд на разных этапах развития показывает, что существенных отличий при определении поставщика в современной России и Российской империи немного. Отметим, что сейчас отбор поставщиков происходит на электронных площадках. Цель осуществления закупок не изменилась. Многие правонарушения, которые отмечены в дореволюционной России, существуют и сегодня. Исторический опыт свидетельствует о том, что очевидна необходимость не только совершенствования правового регулирования этой сферы, но и более тщательного контроля.