Современные методы государственного земельного надзора за использованием и охраной земельных ресурсов

Введение. Рациональное использование земель, их охрана во многом зависят от эффективности надзорно-контрольной деятельности, являющейся важным элементом механизма обеспечения законности и правопорядка в данной сфере, соблюдения земельных прав, нарушение которых нередко допускается на практике. Особую роль в реализации единой земельной политики в Российской Федерации играет земельный надзор (контроль). Это не только функция и метод управления в сфере землепользования, но и гарант реализации земельного законодательства, направленный на выявление и предотвращение нарушений, а также причин и условий, которые способствуют их появлению. Постоянный систематический многоуровневый надзор за использованием и охраной земель всеми юридическими и физическими лицами позволяет обеспечить соблюдение объявленных гарантий земельных прав и эффективное влияние организационно-правового механизма обеспечения требований этой отрасли права.

Цель исследования: изучение современных средств и методов систематического наблюдения за соблюдением требований земельного законодательства.

Задачи исследования: изучить сложившуюся структуру управления органов государственного надзора за использованием и охраной земель; практическое проведение планового административного обследования; разработать предложения по внесению изменений в методологию систематического наблюдения за выпол- нением требований земельного законодательства с использованием современных технологий.

Объекты и методы исследования . Объектом исследования является часть кадастрового квартала 24:50:0400072, территориально расположенного в Советском районе г. Красноярска между улицей Ястынской и проспектом Металлургов; согласно открытым информационным системам, там расположено СНТ «Алюминий». Для выполнения исследования применены методы наблюдения и анализа.

Результаты исследования и их обсуждение. В данном исследовании предлагается разобрать практическое проведение предлагаемого планового административного обследования на примере части кадастрового квартала 24:50:0400072, территориально расположенного в Советском районе г. Красноярска между улицей Ястынской и проспектом Металлургов (рис. 1), согласно открытым информационным системам в сети Интернет, там расположено СНТ «Алюминий», что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [1], дата образования садового общества – 24 августа 1999 г.

Выбранный участок территории, согласно «Карте градостроительного зонирования городского округа город Красноярск», преимущественно располагается в зоне иных зеленых насаждений «З-2» и частично в зоне территорий объектов автомобильного транспорта «ИТ» [2] (рис. 2).

Рис. 1. Расположение СНТ «Алюминий» в программном обеспечении 2ГИС

Рис. 2. Градостроительное зонирование СНТ «Алюминий»

По данным «Публичной кадастровой карты» [3], на государственном кадастровом учете (ГКУ) состоят 203 земельных участка, общей площадью 159 896,82 кв. м, минимальный размер земельного участка составил 120,57 кв. м (кадаст- ровая стоимость 40 282,8 руб.), максимальный – 45 846,31 кв. м (кадастровая стоимость 19 901 027,64 руб.). Средняя кадастровая стоимость 1 кв. м обследуемого участка составляет 499,37 руб. Практически все земельные участки отно- сятся к категории земель населенных пунктов и находятся в частной собственности, из них 40 участков имеют статус «учтенный», 162 участка – «ранее учтенный» и 1 – «временный».

Подавляющее большинство участков предназначено для ведения гражданами садоводства и огородничества (92 %), что соответствует градостроительной зоне «З-2». Так, на государственном кадастровом учете состоят 25 объектов капитального строительства, из них 9 – нежилого назначения (гаражи), 16 объектов имеют назначение «жилой дом», что соответствует определению садового участка. В частной собственности находятся 19 объектов, у 6 информация о собственности отсутствует.

Следует отметить что данные «Публичной кадастровой карты» не содержат исчерпывающей информации по участкам и объектам капитального строительства, поставленным на ГКУ, дана информация по объектам, границы которых были уточнены. Полная информация содержится в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) и других государственных информационных системах, доступ к которым имеется у ограниченного круга лиц, в том числе государственных земельных инспекторов.

После сбора и изучения общедоступной информации данные о границах земельных участков и сведения о них из «Публичной кадастровой карты» были перенесены в геоинформаци-онную систему MapInfo. Далее была осуществлена привязка общедоступных космических снимков сервиса «Яндекс. Карты» [4]. Привязка производилась с использованием спутникового геодезического оборудования марки Topcon Hiper SR, для этого на местности было совершено координирование характерных точек ситуации, четко опознаваемых со спутниковых снимков (углы капитальных строений, заборов и т. п.). Далее посредством программного обеспечения MapInfo была осуществлена привязка растрового изображения спутникового снимка, в результате чего был получен «ортофотоплан» исследуемой местности [5].

Следующим шагом было произведено дешифрирование полученного «ортофотоплана» с целью определения границ землепользований и землевладений, а также объектов капитального строительства, расположенных в их границах [6]. По результатам дешифрирования на обсле- дуемом участке территории СНТ «Алюминий» было обнаружено 233 землевладения и землепользования общей площадью 157 661,59 кв. м, минимальный размер земельного участка составил 215,37 кв. м, максимальный – 3 189,06 кв. м. При сопоставлении данных их местоположения с данными «Публичной кадастровой карты» было установлено, что 170 участков имеют уточненные границы, среди них 12 землевладений и землепользований содержат в своем составе более одного земельного участка, поставленного на ГКУ (т. е. используются как единые землепользования), а у 63 участков сведения о границах отсутствуют.

В настоящее время у собственников земельных участков отсутствует обязанность проведения межевания границ своих участков, что вносит определенные трудности для работы земельных инспекторов, так как не позволяет определить их в качестве индивидуально определенной вещи, как того требует Земельный кодекс. Так, в случае выявления увеличения площади использования не всегда представляется возможным определить, с какой стороны произошло нарушение и кто понесет за это ответственность (например, два участка со спорной смежной границей). Инициатива для обязанности проведения межевания отчуждаемых земельных участков содержалась в ФЗ 221 «О государственном кадастре недвижимости» и должна была вступить в силу с 2018 г. [7], но с введением ФЗ 218 «О государственной регистрации недвижимости» [8], эта статья утратила силу. Считаем необходимым внесение изменений в земельное законодательство с целью уточнения границ всех ранее предоставленных земельных участков.

Также в ходе изучения полученного «ортофотоплана» было выявлено 250 объектов капитального строительства, сведения о которых не содержатся в «Публичной кадастровой карте». Определить, какие объекты поставлены на ГКУ, а какие являются неучтенными и незарегистрированными, по общедоступной информации не представляется возможным. Предлагается передавать информацию об этих объектах в орган местного самоуправления для соотнесения информации с данными государственных информационных ресурсов и принятия адекватных мер для включения новых данных (при необходимости) в информационные ресурсы [9].

После изучения полученных результатов и сравнения их с ВРИ земельных участков на обследованной территории были выявлены признаки нецелевого использования у 32 земельных участков, общей площадью 17 227,59 кв. м, при этом все нарушения приходятся на участки, предназначенные для ведения садоводства.

Все данные нарушения можно классифицировать ч. 1 ст. 8.8 КоАП, а именно «Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием» [10], что влечет наложение административного штрафа.

По всем выявленным нарушениям, руководствуясь индикаторами риска нарушения обязательных требований [11], необходимо произвести внеплановые проверки. Выездные – в случае необходимости уточнения площадей, выявленных при правонарушениях, и документарные, если полученной информации достаточно для привлечения к ответственности. В случае подтверждения нарушений земельного законодательства на собственников будет составлен административный протокол, а также выдано предписание для приведения участков в надлежащее состояние. Наложенные штрафы за административные правонарушения являются одним из источников поступлений доходов в бюджет города Красноярска [12]. Именно поэтому государственный земельный надзор (в сотрудничестве с муниципальным, общественным) обеспечивает не только сохранение и восстановление плодородия, целевое использование земель, но и становится одной из основных статей доходов органов местного самоуправления [13].

В связи с этим полагаем целесообразным отказаться от проведения плановых проверок, а вместо этого проводить плановые административные обследования с применением средств дистанционного зондирования, таких как беспилотные летательные аппараты (БПЛА), а объектами таких обследований сделать массивы земельных участков, расположенных в одном или нескольких соседних кадастровых кварталах, и, по возможности, объединенных общими условиями использования (гаражные кооперативы, садовые общества и т. п.). При выборе объектов плановых административных обследований рекомендуется разработать категории рисков, по аналогии с классификацией рисков для проверок юридических лиц, что позволит выявлять наиболее общественно опасные земельные правонарушения.

Выводы . Таким образом, замена плановых проверок граждан на проведение плановых административных обследований массивов земельных участков с применением средств БПЛА позволит вести более эффективное и объективное наблюдение за соблюдением земельного законодательства.

Полученные сведения возможно использовать как в целях мониторинга за земельными ресурсами Красноярска, так и для инвентаризации объектов недвижимости, находящейся на территории города. Также материалы аэрофотосъемки рекомендуется передавать в государственный фонд данных для дальнейшего использования всеми заинтересованными лицами на возмездной основе. Вследствие этого возрастает роль государственного земельного надзора в системе управления земельными ресурсами за счет роста поступлений денежных средств в бюджет города Красноярск в результате увеличений налогооблагаемой базы, а также административных штрафов, уплаченных за нарушения земельного законодательства.