Современные проблемы и пути совершенствования института административной ответственности за нарушение правил благоустройства территории населенных пунктов Российской Федерации

После вступления в силу КоАП РФ деятельность региональных законодательных органов в сфере административноделиктного нормотворчества была ориентирована на разработку и принятие новых законов об административных правонарушениях, ограниченных по содержанию только теми вопросами, которые выходят за пределы федерального нормативноправового регулирования [1].

Федеральный законодатель, наделяя субъекты Российской Федерации правом принятия норм об административной ответственности за нарушение регионального законодательства, установил ограничения такого регулирования пределами действия не только КоАП РФ, но и федерального отраслевого законодательства [2].

Однако региональные законодательные органы испытывают трудности при формулировании правовых норм. К примеру, для многих субъектов Российской Федерации оказалось сложным правильно сформулировать нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение правил благоустройства территории населенных пунктов, не затрагивая при этом федеральные полномочия.

Нормативные правовые акты в сфере благоустройства территории населенных пунктов субъектов Российской Федерации постоянно подвергаются критике со стороны контрольно-надзорных органов, а также признаются судами несоответствующими законодательству. Наиболее распространенное основание их дезавуации -выход органов местного самоуправления за пределы своей компетенции, регулирование вопросов, не относящихся к ведению муниципальных образований.

Например, во многих регионах имели место судебные процессы по оспариванию отдельных положений региональных законов об административных правонарушениях. Речь шла о местных нормативных актах, о так называемой «парковке на зеленой зоне или газоне».

Практически в каждом субъекте Российской Федерации действует норма, запрещающая парковку на зеленой зоне, иг- норирование запрета карается административным наказанием. В региональных законах не существует расшифровки понятия - «зеленая зона» [3].

На основании вышеуказанных законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов за последние несколько лет были вынесены десятки тысяч постановлений по делам об административных правонарушениях. Были взысканы сотни тысяч рублей в доход бюджетов различных уровней. Однако впоследствии судебные инстанции вплоть до Верховного Суда Российской Федерации поставил под сомнение существование региональных законов, устанавливающих административную ответственность в области благоустройства и озеленения.

В дальнейшем судебная практика по вопросу установления субъектами Российской Федерации административной ответственности за размещения транспортных средств на газонах существенно изменилась благодаря позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, такая характеристика объекта правонарушения изменила и представление об уровне закона, вводящего ответственность за данное деяние, с федерального на региональный [4].

Тем не менее по иным вопросам привлечения к административной ответственности в сфере благоустройства высшие судебные инстанции Российской Федерации не раз отмечали, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации.

На основании вышеизложенного считаем целесообразным в рамках осуществления прокурорского надзора:

• -    усилить контроль за соответствием принимаемых субъектами Российской Федерации законодательных актов об административных правонарушениях федеральному законодательству;

• -    рассмотреть вопрос создания единого реестра законодательных актов субъектов

Российской Федерации об административных правонарушениях, а также принимаемых во их исполнение муниципальных нормативных правовых актов, признанных судами незаконными.

Вопрос регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства является принципиально важным для любого регионального законодателя, поскольку статистические показатели применения статей административно-деликтных законов субъектов Российской Федерации показывают очевидный перевес на стороне тех из них, которыми регулируется административная ответственность за нарушения правил благоустройства, и оформленных либо бланкетным способом, либо путем указания на нарушение каждого конкретного правила благоустройства [1].

В частности, в 2020 году прокурором Белгородской области был направлен протест в Белгородскую областную Думу с требованием признать утратившей силу статью 2.11 закона Белгородской области, предусматривающей административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, устанавливающих правила благоустройства территории.

Согласно указанному протесту прокурора, подобная конструкция данной статья приводила к отсутствию четких границ и критериев определения степени общественной опасности конкретных действий (бездействий), нарушающих различные требования правил благоустройства. В результате степень общественной опасности противоправного деяния, напрямую влияющая на меру административной ответственности, в том числе, размер штрафа, определяет не законодатель, а правоприменитель в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях.

На основании указанного протеста в Правительстве Белгородской области был разработан законопроект отменяющий бланкетную норму.

При этом на тот момент уже имелись практики судов, которыми были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими аналогич- ные положения законов об административных правонарушениях других субъектов Российской Федерации, имеющие признаки бланкетного регулирования [1].

В частности, соответствующие акты судебных инстанций были приняты в Удмуртской Республике, Красноярском крае, Калужской и Оренбургской областях, а также Санкт-Петербурге.

Когда в нормах региональных законов имеют место указания на нарушения правил благоустройства, то фактически они не отвечают принципу определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку правила благоустройства, охватывающие организацию благоустроительных мероприятий различного рода и направленности, могут быть установлены в т.ч. нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, СНиПы, СанПиНы).

На основании вышеизложенного, на сегодняшний день нужно считать правильной позицию судов и органов прокуратуры, согласно которой установление административной ответственности бланкетно- го типа в региональных законодательных актах об административных правонаруше- ниях является неправомерным, поскольку данное обстоятельство оставляет простор для неограниченного произвола при привлечении к административной ответствен- ности за нарушение правил благоустройства территории.

В целях исключения возможности дублирования федеральных норм в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, целесообразно на федеральном уровне разработать модельный проект закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях в сфере благоустройства территории населенных пунктов в Российской Федерации, в котором четко определить составы административных правонарушений, за которые регионы могут устанавливать в своих законах указанную ответственность.

Также считаем целесообразным разработать на федеральном уровне типовые (модельные) правила благоустройства территории муниципальных образований, содержание которых включало бы в себя нормы, не пересекающиеся с нормами, урегулированными на федеральном уровне, за нарушение которых КоАП РФ установлена административная ответственность.

После разработки указанных типовых правил и принятия органами местного самоуправления на их основе своих норма- тивных правовых актов, спорные вопросы с органами прокуратуры о законности указанных актов могут быть сняты, и судебная практика по данному вопросу будет единообразной.