Современные тенденции развития региональных правовых систем

Развитие России как федеративного правового государства предполагает существование законодательства субъектов федерации. Между тем в конституционно-правовой науке до сих пор нет единого мнения относительно существования в Российской Федерации региональных правовых систем. Несмотря на очевидный факт существования и развития регионального законодательства и даже наличия признака системности в формировании законодательства субъектов РФ (об этом, в частности, свидетельствуют наличие системообразующего акта - конституции или устава субъекта РФ, разграничение правовых актов субъектов РФ по юридической силе и т.д.), вряд ли можно говорить о существовании автономной правовой системы субъекта РФ в собственном смысле.

Основной причиной этому являются главенствующее в современной юридической науке понимание правовой системы и процессы развития правовой системы Российской Федерации в 2000-2007 гг.

Говоря о правовой системе, следует отметить неоднозначность понимания данного явления. В научной литературе термин «правовая система субъекта федерации» достаточно распространен1. Однако, учитывая общетеоретическое понимание правовой системы как комплекса социально-юридических компонентов, отражающих сущностные характери стики права, а также характеризующихся относительной самостоятельностью, стабильностью и качественной определенностью и включающих нормативно-правовую сферу, характеризующую особенности внешнего и внутреннего строения права, деятельностную сферу, определяющую особенности правотворчества, правоприменения и толкования права в стране, идеологическую сферу, включающую правовую идеологию и правовую культуру общества, мы сталкиваемся с проблемой невозможности существования региональных правовых систем в Российской Федерации. В таком контексте при фактическом отсутствии различий в деятельностной и идеологической сферах правовой системы в различных субъектах Российской Федерации вряд ли можно говорить о существовании региональных правовых систем как о самостоятельном явлении. Более правильным является понимание региональных правовых систем как деавтономизированных элементов правовой системы Российской Федерации, образующих в своей совокупности особый уровень национальной правовой системы.

В еще большей степени тенденция снижения степени автономизации региональных правовых систем стала проявляться в контексте осуществления процесса развития правовой системы Российской Федерации в 20002007 гг., в ходе которого осуществлялись ак- тивные меры, направленные на приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, увеличение объемов нормативной базы как на федеральном, так и на региональном уровне, повышение рецепции норм федерального законодательства в законодательство субъектов РФ, а также бланке-тизации регионального законодательства.

Анализ региональных правовых систем показывает, что в настоящее время и в ближайшей перспективе (в течение 5-8 лет) сохранится устойчивая тенденция в развитии тех процессов, которые играли существенную роль в формировании регионального элемента правовой системы Российской Федерации в 2000-2007 гг.

В первую очередь это относится к развитию процесса приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с требованиями федерального законодательства. Наряду с активной деятельностью прокуратуры и Министерства юстиции РФ в данной сфере, наблюдаются комплексные изменения, связанные с устранением межуровневых противоречий между нормативными правовыми актами. При этом особое значение имеет не только соответствие законодательства субъектов РФ федеральному законодательству, но и соответствие как федеральному, так и региональному законодательству муниципальных правовых актов. Подтверждением данного процесса является формирование правовых и организационных основ для осуществления комплексной деятельности по выявлению и устранению соответствующих противоречий, связанных с созданием реестров муниципальных правовых актов в субъектах РФ. Формирование данного механизма позволит завершить процесс становления внутренне непротиворечивой правовой системы Российской Федерации.

Сохраняются устойчивые тенденции развития региональных элементов правовой системы Российской Федерации, связанные с рецепцией норм федерального законодательства в законодательство субъектов РФ, а также с повышением бланкетности норм законодательства субъектов РФ, приводящих к уменьшению степени автономизации регионального элемента правовой системы Российской Федерации. Следует отметить, что данные тенденции вряд ли изменятся в ближайшее время, поскольку не наблюдаются ни качественное улучшение нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, ни из- Серия «Право», выпуск 19

менение характера федерального законодательства, зачастую не оставляющего региональному законодателю возможности избежать заимствований из федерального законодательства или ссылок на конкретные нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти Российской Федерации2.

Основными причинами, препятствующими качественному улучшению регионального законодательства, являются отсутствие в ряде субъектов Российской Федерации квалифицированных профессиональных кадров, способных осуществлять законотворчество, а не конвейерную «штамповку» нормативных правовых актов, а также повсеместная «сдержанность» в привлечении общественности к обсуждению проектов нормативных правовых актов субъектов РФ. Очевидно, что преодоление данных устойчивых тенденций в ближайшее время практически невозможно.

Между тем в настоящее время значительно меньшую роль играют процессы увеличения объема как федерального, так и регионального законодательства. По сути, можно констатировать факт насыщения правовой системы нормативным материалом. Начиная с 2006 года в федеральном законодательстве наблюдается изменение пропорции соотношения вновь принимаемых нормативных правовых актов и нормативных правовых актов о внесении изменений в уже действующие законы. Если на протяжении 2000-2005 гг. количество вновь принимаемых нормативных правовых составляло более 60 % от числа всех нормативных правовых актов, то уже в 2006-2007 гг. число таких актов уменьшилось и составило около 38^10 % от общего числа принимаемых нормативных правовых актов. Аналогичная ситуация наблюдается и в субъектах РФ. Таким образом, процессы увеличения объема нормативной базы как Российской Федерации, так и ее субъектов в настоящее время не оказывают значительного влияния на изменение характера регионального элемента правовой системы Российской Федерации. Тем не менее в предшествующий период такое наращивание объема законодательного массива позволило в значительной мере изменить характер регионального законодательства, практически исключив возможность регионального правотворчества по большинству вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом важно отметить, что данный процесс приводит к по- степенному выравниванию объемов законодательства в различных субъектах РФ. Следует отметить, что уменьшение числа вновь принимаемых нормативных актов в различных субъектах РФ имеет неодинаковую динамику, что вполне объяснимо разностью «правовой истории» данных регионов. Так, ряд субъектов РФ (Чеченская Республика, Дагестан и т.д.) в настоящее время осуществляет восполнение существующих нормативных пробелов. Однако данное явление можно назвать исключительным и не отражающим специфики развития регионального элемента правовой системы Российской Федерации в настоящий период.

Одной из основных тенденций развития регионального элемента национальной правовой системы Российской Федерации является усиление роли процессов систематизации законодательства. Активное наращивание нормативной базы привело к пониманию необходимости комплексного изменения регионального законодательства. В большинстве субъектов РФ наблюдаются усложнение структуры нормативных правовых актов, формирование комплексных (кодифицированных) актов. В первую очередь это касается кодексов об административных правонарушениях субъектов РФ. Между тем кодифицированные акты принимаются и в других сферах правового регулирования. Так, в ряде субъектов РФ приняты избирательные кодексы, социальные кодексы и др. Представляется возможным создание административных кодексов субъектов РФ. Данная практика в настоящее время является скорее исключением. Однако активно осуществляющийся в последнее время процесс систематизации, на наш взгляд, может привести в течение ближайших 3-5 лет к значительному увеличению числа кодифицированных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Еще одной важной тенденцией является последовательное сокращение диспропорциональности между законодательством субъектов РФ. Фактически в настоящее время, несмотря на значительно возросший по сравнению с началом XXI века объем правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах субъектов РФ, между законодательством отдельных субъектов РФ наблюдается разность как по количественным характеристикам (в меньшей мере), так и по качеству правового регулирования. Важно отметить, что эти два направления являются пред- метом пристального внимания органов государственной власти РФ. Однако, если количественные показатели и соответствие регионального законодательства федеральному являются предметом активного внимания прокуратуры РФ, Министерства юстиции РФ и аппаратов полномочных представителей субъектов РФ в федеральных округах, то механизмов выравнивания качества нормативных правовых актов субъектов РФ до настоящего времени нет. Очевидно, что именно качественная составляющая является в настоящее время главенствующей для решения как задач обеспечения единства правового пространства России, так и в целях оптимального регулирования общественных отношений. Наиболее вероятным шагом в данном направлении является формирование единых правил законодательной техники, поскольку в настоящее время даже в отношении конституций (уставов) субъектов РФ не наблюдается единообразия в использовании средств юридической техники.

Одной из значимых проблем, связанных с развитием правовой системы Российской Федерации, является возникновение прослойки межсубъектных нормативных правовых актов. Главным образом речь идет о нормативных договорах о сотрудничестве между органами государственной власти отдельных субъектов РФ. Между тем законодательство субъектов РФ не запрещает осуществление как подзаконного, так и законодательного регулирования, осуществляемого в рамках механизмов координации деятельности отдельных субъектов РФ. Важно отметить, что число межсубъектных правовых актов будет возрастать в силу наличия целого комплекса отношений (в области охраны окружающей среды, развития экономики субъектов федерации, социального обеспечения граждан в приграничных территориях и т.д.), регулирование которых важно для нескольких субъектов РФ. При этом значимой является проблема необходимости формирования правовых оснований расширения такой деятельности как на уровне законодательства Российской Федерации, так и в субъектах РФ.

Значимой тенденцией в развитии регионального элемента национальной правовой системы является унификация правовой политики Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на то что в настоящее время не до конца легально определены основные направления правовой политики Российской Феде- рации, в частности, отсутствует концепция правовой политики Российской Федерации, основы данной политики, традиционно находящие свое выражение в посланиях Президента РФ Федеральному Собиранию, требуют своего правового оформления. Вряд ли можно утверждать, что такое послание в обозримом прошлом имело существенное влияние на развитие законодательства субъектов РФ. Однако в настоящее время данному аспекту уделяется повышенное внимание, в том числе в рамках формирования планов законопроектных работ в субъектах РФ. Так, в 2008 и 2009 годах в большинстве субъектов РФ в планы законопроектных работ были внесены положения о разработке комплекса нормативных правовых актов, связанных с противодействием коррупции. Этой проблематике в посланиях Президента РФ уделено самое пристальное внимание.

Кроме того, следует отметить доминирующую роль федерального центра в формировании единой правовой политики. Это объясняется в первую очередь доминирующим положением федерального законодателя в силу особенностей правовой системы Российской Федерации, установленных Конституцией РФ. С другой стороны, такая практика имеет и политические основания. Благодаря формированию большинства представительных (законодательных) органов субъектов РФ по «партийным спискам» либо через механизмы смешанной избирательной системы в них сформировалось партийное большинство, которое координирует свою деятельность с федеральными структурами политических партий, что приводит к существенному влиянию принципов правовой политики, которых придерживается соответствующая политическая партия. Вряд ли можно однозначно определить, является ли такая тенденция полезной с точки зрения развития законодательства субъектов РФ. Вместе с тем можно констатировать факт влияния данного фактора на унификацию правовой политики на федеральном и региональном уровнях. Представляется, что существование такой партийной формы воздействия на формирование правовой политики могло бы быть более позитивным в случае создания механизмов не только нисходящего, но и восходящего (от региональных отделений партий к федеральным органам управления политических партий) движения идей, касающихся развития правовой политики как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Еще одной тенденцией в развитии регионального элемента правовой системы Российской Федерации является наблюдаемая в настоящее время системная минимизация роли ее субъектов в формировании собственно законодательства Российской Федерации. Наглядным показателем является динамика изменения и объема законопроектных инициатив субъектов РФ и количества нормативных правовых актов, принятых по предложению органов государственной власти субъектов РФ. Следует отметить, что данная тенденция возникла вследствие снижения роли органов государственной власти субъектов РФ, как субъектов законодательной инициативы на протяжении 2000-2007 гг. Несмотря на то что правовые предложения регионов могут оказать позитивное влияние на формирование российской правовой системы, большинство предложений регионов остаются нерассмотренными Государственной Думой РФ по формальным основаниям. Более того, массив законодательных предложений субъектов РФ, представленных в инициативном порядке, остается без внимания даже при разработке правовых актов, напрямую касающихся региональных аспектов.

Анализ развития регионального законодательства показывает наличие устойчивых тенденций, которые свидетельствуют о последовательном снижении уровня автономизации регионального элемента национальной правовой системы. Между тем актуальным остается вопрос о вероятности изменения данной тенденции. На наш взгляд, такое изменение в ближайшей перспективе маловероятно. Для изменения сложившихся тенденций необходимо либо существенное преобразование основ формирования правовой системы Российской Федерации, в том числе проведение конституционной реформы, в рамках которой были бы четко определены предметы исключительного ведения субъектов РФ, либо существенный рост инициативности субъектов РФ в определении специфических «региональных» черт, находящих отражение в законодательстве субъектов федерации.

В настоящее время не наблюдается заинтересованности в изменении правовой системы Российской Федерации, что, на наш взгляд, правильно. Существующий порядок позволяет как обеспечивать сохранение единства и целостности государства и правового пространства, так и осуществлять управление в различных сферах жизни и деятельности общества, позитивно влиять на рост качества и специфичность законодательства субъектов РФ.

Последнее вызвано, главным образом, инертностью самих субъектов РФ, хотя в ряде регионов (Красноярском и Приморском краях, Тверской, Липецкой и ряде других областей) наблюдается инновационность в законопроектной деятельности. Важно отметить, что указанные тенденции носят длительный характер. Поэтому вряд ли в обозримом будущем можно говорить об изменении определенных нами ранее тенденций.

Таким образом, анализ развития регионального элемента правовой системы Российской Федерации показывает, что в настоящее время сохраняются устойчивые тенденции в его развитии, выражающиеся в устранении противоречий между федеральным и региональным законодательством, а также между данными сферами законодательства и муниципальными нормативными правовыми актами. Кроме того, наблюдается устойчивая практика использования рецепции федерального законодательства в законодательстве субъектов РФ и бланкетизация регионального законодательства. Вместе с тем в последнее время проявляются и сравнительно новые тенденции. К их числу следует отнести увеличение доли межсубъектных правовых актов, унификацию правовой политики, усиление роли систематизации регионального законодательства и др.

• ¹    См.: Мальцев Г.В. Правовая система субъекта Российской Федерации // Государственность и право республики в составе Российской Федерации. - Нальчик; Ростов-на Дону, 1996; Муртазалиев А.М. Проблемы теории и практики правовой системы Дагестана // Правовая система Дагестана: материалы межвуз. науч. конф. - Махачкала, 2005; Синюков В.Н., Синюкова Т.В. Правовые системы субъектов Федерации: общая характеристика и пути совершенствования // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. -Саратов, 1997.

• ²    Показателен пример, связанный с принятием законов субъектов РФ о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Действующий в настоящее время Федеральный закон «О защите населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» практически не позволяет региональному законодателю при создании комплексного закона субъекта федерации избежать заимствований из данного федерального закона.