Сравнительно-правовой анализ форм парламентского контроля в современных условиях: международная и российская практика

Эффективное воздействие органа представительной власти на формирование национальной политической доктрины – важнейший и неотъемлемый атрибут современного правового государства. В зарубежных государствах уже давно признали важность института парламентского контроля. Контроль над деятельностью правительства составляет компетенцию практически всех парламентов независимо от форм правления, последнее влияет лишь на объем данного полномочия [4]. Контрольная функция может быть непосредственно закреплена законодательно либо являться одной из процедур самого парламента. В этой связи предельно актуализирован правовой анализ зарубежного опыта, характеризующийся изучением форм парламентского контроля в различных странах, определением достоинств и недостатков, а также непосредственно оценкой его дальнейших пер- спектив с точки зрения положительной практики иди-намики правоприменения в Российской Федерации.

07.05.2013 был принят Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле» [9] (далее – Федеральный закон о парламентском контроле либо Закон), в котором были закреплены и систематизированы формы парламентского контроля. Целью принятия данного Федерального закона является повышение роли участия российского парламента в государственной и общественной жизни Российской Федерации. В законе дано четкое определение и расширение контрольных функций представительных органов государственной власти на различных уровнях. По нашему мнению, также следует учитывать вступивший в силу Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера- ции» [10], на основании положений которого был введен более демократичный порядок формирования Совета Федерации.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона о парламентском контроле сам контроль может осуществляться в такой форме, как заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой. В Российской Федерации в течение длительного времени Правительство было обязано отчитываться перед Государственной Думой только об исполнении федерального бюджета (пункт «а», ч. 1, ст. 114 Конституции Российской Федерации). Это приводило к значительному ограничению, вплоть до полного нивелирования законодательной власти в рамках их взаимодействия, а также к снижению политической ответственности палат Федерального Собрания как органа представительной власти по результатам проводимой государственной политики [5]. В соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» [11] институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, был введен в Российской Федерации. На практике данная норма была впервые реализована 6 апреля 2009 г. Таким образом, был сделан значительный шаг вперед на пути к усилению контрольных полномочий российского парламента. Что касается зарубежного опыта, то следует отметить, что конституционная обязанность правительства отчитываться перед парламентом о результатах своей деятельности закреплена, например, в: § 39 Конституции Венгерской Республики; ст. 106 Конституции Румынии; ст. 111 Конституции Республики Хорватия [3].

Одной из следующих форм парламентского контроля является направление палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентских запросов (интерпелляция [12]), а также направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы. Интерпелляция может рассматриваться в нескольких аспектах. В первую очередь как обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной поли- тики. Данная форма контроля широко используется в парламентской деятельности большого количества государств, таких, например, как Италия, Финляндия, Япония, Бельгия [7]. Также применяется «большой запрос» – так называемое обращение по актуальной проблеме, требующей после получения (или неполучения в конкретный срок) ответа, обсуждения в палате парламента, которое также может завершиться принятием резолюции порицания. Что касается интерпелляции, которая вносится в палату всегда в письменном виде (а затем передается адресату), вопросы во многих представительных органах могут быть поставлены как письменно (и в дальнейшем переданы адресату), так и устно в четко отведенные сроки («частных вопросов») [8].

Институт парламентского запроса получил конституционное закрепление в Венгерской Республике (§ 27 Конституции), Республике Македония (ч. 3, ст. 72 Конституции), Румынии (ч. 1, ст. 111 Конституции), Республике Хорватия (ст. 86 Конституции), Эстонской Республике (ст. 74 Конституции). Как правило, данный институт получает свое закрепление в законодательных актах, определяющих статус высших законодательных (представительных) органов государственной власти (в п. 11 ст. 9 Статута Сейма Литовской Республики от 17.02.1994 № I-3991) или регламентах законодательных органов (в ст. 47 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) [13].

Что касается депутатского запроса, то эта форма парламентского контроля над деятельностью органов исполнительной власти на практике является одной из самых распространенных. Следует отметить, что непосредственно контрольными полномочиями наделен не конкретный депутат, а парламентский корпус или одна из его палат (в двухпалатном парламенте); депутат или группа депутатов лишь инициируют акт контроля. Российские парламентарии на практике, наоборот, достаточно часто обращаются к рассматриваемой форме парламентского контроля.

В большинстве европейских государств конституционно-правовое закрепление финансового контроля является одним из приоритетных направлений развития экономической и социальной стабильности. В Австрийской республике, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Греции, Испании, Италии, Португалии, Румынии, Франции, Федеративной республике Германии в рамках повышения эффективности контрольных полномочий парламента за исполнением бюджета и расходованием государственных средств создаются специальные, как правило, коллегиальные органы типа Счетной палаты [14]. В республике Польша орган, занимающийся данными функциями, называется Верховной контрольной палатой, в республике Словения – Счетным судом, в Финляндии – Ревизионным ведомством. Счетные палаты в Австрии и Венгрии в соответствии с Основными законами отнесены к парламентским органам, осуществляющим контрольные функции за исполнением бюджета. Счетные палаты в Болгарии, Испании, Польше, Федеративной республике Германии имеют статус независимого высшего органа финансового контроля. Счетные палаты в Греции, Италии, Португалии, Франции наделены некоторыми полномочиями судебных органов. Отличительной характеристикой вышеуказанных органов контроля над исполнением бюджета является их непосредственная подотчетность парламенту. Основные законы и принятые на их основе нормативные правовые акты наделяют органы парламентского контроля большим объемом полномочий в финансовой сфере [1].

В Российской Федерации парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений осуществляется прежде всего Счетной палатой Российской Федерации. Осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации предусматривается Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [15]. Важное отличие Счетной палаты от иных органов, наделенных контрольными полномочиями, состоит в том, что она осуществляет внешний контроль, т.е. контролирует исполнительную власть от имени и в интересах российского общества. Принимая во внимание значимость выборных органов власти в демократическом государстве, можно сделать вывод, что Счетная палата выступает в качестве одного из ключевых элементов согласования интересов общества с деятельностью органов государственной власти.

Несмотря на данную положительную динамику по рассматриваемому направлению, некоторые положения действующего законодательства требуют уточнения:

• -    во-первых, существует три основные формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий [16]. Предварительный контроль, как правило, осуществляется при составлении проектов бюджетных документов и при открытии кредитов для перечисления бюджетных средств; текущий контроль – в процессе исполнения бюджета, последующий контроль проводится по результатам исполнения расходных и доходных статей бюджета с целью установления законности и эффективности произве-

• денных финансовых операций. В п. 2 ст. 5 Федерального закона о парламентском контроле закреплено проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений. Также на основании п. 2 ст. 4 комментируемого Федерального закона к вопросам ведения Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам непосредственно относятся денежно-кредитная политика, кредитное регулирование и денежная эмиссия. Таким образом, на наш взгляд, при открытии кредитов для перечисления бюджетных средств должен осуществляться не только предварительный, но и текущий и последующий контроль;

• -    во-вторых, по нашему мнению, объектом парламентского контроля должна быть не только финансовая деятельность должностных лиц и органов государственной власти Российской Федерации, но и деятельность политических партий, которым государство выделяет на осуществление текущей и предвыборной работы финансовые средства.

На основании п. 1 и 2 ст. 33 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» [17] государственная поддержка политических партий путем их государственного финансирования осуществляется по итогам участия политических партий в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом о политических партиях; средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, предусматриваются в нем отдельной строкой в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 34 комментируемого Федерального закона политическая партия представляет исключительно только в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, а также региональное отделение, иное зарегистрированное структурное подразделение политической партии – в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, на территории которого они зарегистрированы, сведения о поступлении и расходовании средств политической партии. Что касается проверки соблюдения требований к учету и расходованию средств политических партий, то на основании п. 1 ст. 35 проверка сводного финансового отчета по- литической партии относится также к исключительной компетенции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

На наш взгляд, по рассматриваемым направлениям следует использовать положительную динамику и практику зарубежных государств. Например, во Франции бюро Национального Собрания или Сената ежегодно рассматривает отчеты политических партий, в которых указываются суммы и источники поступлений, а также расходы в соответствии с их характером. Нарушение партиями установленного порядка отчетности влечет за собой утрату права на получение финансовых средств от государства.

В Итальянской республике полномочиями парламентского контроля над финансированием политических партий наделен председатель Палаты депутатов при участии председателя Сената, а также двух официальных ревизоров. Политические партии обязаны публиковать ежегодный отчет об исполнении своего бюджета. Нормативный правовой акт закрепляет структуру бюджета политической партии, на основании которой более детально вносятся статьи доходов и расходов. Отдельно в обязательном порядке в отчете указываются взносы добровольного характера на сумму большую, чем это закреплено нормативным правовым актом, с конкретной персонализацией как физических, так и юридических лиц, внесших эти денежные средства. Председатель нижней палаты Итальянской республики готовит доклад о результатах контрольной деятельности на совместном заседании палат. Если имеются факты нарушений финансовой дисциплины, то парламент имеет право приостановить государственное финансирование деятельности политических партий до устранения допущенных нарушений [6].

Следующая форма парламентского контроля – это осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Следует отметить, что в Федеральном законе о парламентском контроле не уделено достаточного внимания процедуре антикоррупционного расследования. В целях обеспечения единообразного применения и исключения возможности злоупотреблений и возникновения коррупционных норм законодателем предлагается расширить парламентский контроль только за нормотворческой деятельностью Правительства РФ. Например, парламентский антикоррупционный контроль в рамках шведского современного парламента может осуществлять Комитет по делам юстиции, Конституционный комитет, а также непосредственно сам омбудсмен.

В Российской Федерации главная отличительная особенность статуса Уполномоченного по правам человека в том, что правозащитный парламентский контроль, им осуществляемый, можно назвать также «контролем реагирования», поскольку направления его контрольной деятельности инициируются поступившими жалобами. Другая важная особенность состоит в том, что он является единственным лицом, которое законодательно наделено правом извне инициировать парламентские слушания и создание парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан в Государственной Думе и участвовать в них. Также, в отличие от Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека по итогам своих правозащитных мероприятий может обратиться в суд. Эти полномочия еще раз подчеркивают его статус как особого субъекта парламентского контроля над исполнительной властью [2].

Таким образом, по мнению автора, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами компетенция Уполномоченного по правам человека подлежит расширению правовыми положениями в отношении деятельности антикоррупционной направленности.

Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит также различным комитетам и комиссиям по служебной этике. Например, в парламенте Ирландии учреждены постоянные комитеты по служебной этике. Независимая (неправительственная) комиссия по контролю над соблюдением должностными лицами норм служебной этики проводит собственные расследования деятельности парламентариев, должностных лиц органов государственной власти и государственных служащих с последующим представлением отчетов в Министерство финансов и непосредственно в сам парламент [7].

Что касается современной российской практики, то в соответствии со ст. 31 Регламента палаты для подготовки к рассмотрению палатой вопросов, связанных с нарушением правил депутатской этики, Государственная Дума на срок полномочий Государственной Думы данного созыва образует Комиссию Государственной Думы по вопросам депутатской этики. В состав данной Комиссии Государственной Думы по вопросам депутатской этики не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители. Заседания Комиссии Государственной Думы по вопросам депутатской этики проводятся по мере необходимости.

На основании вышеизложенного автором предлагается создание независимого комитета, действующего на постоянной основе с правом проводить собственные расследования персональных дел парламентариев и сенаторов в рамках своей компетенции с обязательным включением в ее состав Уполномоченного по правам человека.

Проведенный анализ зарубежного правового опыта показал, что разработка и принятие ново- го Федерального закона о парламентском контроле значительно повысило статус Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации не только в системе государственных органов, но и в общественной и политической жизни страны, а институт парламентского контроля рассматривается как непосредственно одно из приоритетных условий эффективного развития современного парламентаризма.