Сравнительно-правовой анализ проектов информационных и цифровых кодексов стран снг

Введение.                                          ЦИК) заключается в том, что законодательная

(практическая) деятельность в этой части значи-Парадокс Цифрового, или в некоторых редакциях       тельно опережает научную (теоретическую) дис-

Информационного кодекса (далее по тексту –       куссию.

Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ приняла первую версию модельного ЦИК ещё в 2012 году, а в 2022 году утвердила его новую редакцию [1]. В октябре 2023 года Совет Федерации РФ одобрил концепцию ЦИК [2], а в декабре 2024 года Президент РФ пообещал «придать дополнительный импульс разработке» ЦИК [3].

Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ (далее по тексту – Мин-цифры) при этом уже пообещало представить первую редакцию ЦИК в первой половине 2025 года [4], и это, несмотря на то, что в экспертном, научном сообществе ещё не устоялась однозначно идея о необходимости появления такого нормативно-правового акта в принципе.

Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в декабре 2023 года высказался против разработки ЦИК, указав, что предпосылок для этого не имеется [5, с.2].

В других государствах-участниках СНГ процесс разработки ЦИК продвигается ещё стремительнее. Парламент Кыргызской Республики 12 декабря 2024 года принял в первом чтении проект Цифрового кодекса [6], что сделало Кыргызстан фактически первой в мире страной, которая кодифицировала цифровое право.

Министерство цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан в апреле 2024 года направило заинтересованным сторонам для консультаций уже разработанный проект Цифрового кодекса [7]. По состоянию на май 2025 года документ ещё не прошёл голосование в парламенте.

В Узбекистане проект Информационного кодекса представило Агентство информации и массовых коммуникаций [8]. Документ прошёл стадию общественного обсуждения ещё в декабре 2022 года, однако с тех пор его рассмотрение застопорилось.

До сих пор только в 2023 году в работе А.А. Теде-ева предпринималась попытка проанализировать современные тенденции к систематизации информационного законодательства стран СНГ, однако, в распоряжении профессора на тот момент не было готовых проектов ЦИК, а также Концепции разработанного в Минцифры российского ЦИК [9].

Таким образом, на сегодняшний день нет работ, посвящённых сравнительному анализу всех ЦИК, как уже оформленных законодательно, так и представленных в виде проектов.

Для полноты картины необходимо отметить, что к разработке ЦИК приступил также Азербайджан, о чём сообщило Агентство инноваций и цифрового развития при Министерстве цифрового развития и транспорта этой страны [10]. Однако при подго- товке настоящей публикации нам не удалось обнаружить в открытых источниках полнотекстовой версии этого документа, в связи с чем в рамках настоящего исследования он также не рассматривается.

1. Концепции ЦИК, обсуждаемые в РФ и модельный кодекс СНГ.

Впервые авторская Концепция Информационного кодекса РФ представлена И. Л. Бачило в отдельной книге [11]. Основная идея концепции заключается в создании единого кодифицированного акта, который мог бы объединить нормы, регулирующие отношения в цифровой сфере. Авторы подчёркивают, что существующее законодательство фрагментировано и не учитывает специфику цифровых отношений, что приводит к правовым пробелам и коллизиям. ЦИК, по их мысли, призван стать основой для системного регулирования таких вопросов, как использование больших данных, искусственного интеллекта, блокчейна, а также защиты персональных данных и цифровых прав граждан.

Таким образом, ЦИК должен обеспечить баланс между интересами государства, бизнеса и граждан в условиях цифровизации.

Авторы развёрнуто обосновывают необходимость разработки ЦИК выделением нескольких ключевых проблем, которые необходимо решить:

– Фрагментацию законодательства: действующие нормативные акты не образуют единой системы, что затрудняет их применение;

– правовые пробелы: многие аспекты цифровых правоотношений, такие как использование ИИ и больших данных, не урегулированы на законодательном уровне в принципе;

– защиту т.н. «цифровых прав»: отсутствие чётких механизмов защиты прав граждан в цифровой среде, включая право на цифровую неприкосновенность и защиту от дискриминации;

– необходимость гармонизации российского законодательства с международными стандартами в области цифровой экономики и кибербезопасности.

Несмотря на детальную и подробную проработку концепции, в ней всё же обнаруживается ряд недостатков. В первую очередь, необходимо обратить внимание на отсутствие конкретики. Многие предложения авторов носят общий характер и не содержат детальных механизмов реализации. Например, из текста концепции неясно, как именно предлагается регулировать использование ИИ и/или больших данных.

Недостаточное внимание, на наш взгляд, уделено этическим аспектам. В частности, не разграничены вопросы ответственности за решения, принимаемые ИИ, или предотвращения дискриминации на основе данных.

В целом же можно сказать, что авторы переоценивают роль ЦИК в регулировании общественных отношений. Его создание без разграничения предметной области, например, с ГК РФ, может привести к избыточному регулированию и дублированию норм, уже существующих в других нормативных актах. В свою очередь, это может привести к усложнению правоприменительной практики и увеличению административной нагрузки на бизнес и государственные органы.

В отличие от Концепции И.Л. Бачило, концепция ЦИК, представленная Минцифры в 2023 году, отличается краткостью изложения и большей определённостью терминологии.

В частности, в тексте документа предмет регулирования ЦИК прямо определяется как «информационные отношения», которые, по мысли разработчиков, включают в себя:

– создание, распространение, использование, хранение, уничтожение и защиту информации;

– отношения, связанные с созданием, развитием и эксплуатацией информационно-комму-ника-ционных технологий (ИКТ);

– отношения в области связи [12].

Уже на этом этапе с разработчиками можно не согласиться, поскольку такой перечень нуждается в значительном уточнении.

На наш взгляд, предметную область нужно описать более точно, добавив, что она охватывает также цифровые отношения, возникающие в процессе использования цифровых технологий, включая обработку данных, использование искусственного интеллекта, блокчейн, облачные сервисы.

Несмотря на то, что Концепция Минцифры написана, в том числе по новейшим реалиям и объективно учитывает позднейшие явления цифровой среды, всё же необходимо отметить наличие некоторых недостатков в документе.

Хотя в Концепции ЦИК отмечается, что нормы информационного и/или цифрового права рассредоточены по различным нормативным актам, что приводит к разночтениям и произвольным толкованиям, сам проект ЦИК не предлагает механизма устранения этой фрагментарности, ограничиваясь общими формулировками. То есть, по сути, проект не выполняет ту задачу, ради которой создаётся.

Искусственный интеллект, блокчейн, большие данные в документе упоминаются, но при этом не предлагается конкретных механизмов регулирования общественных отношений, связанных с ними. Это, в свою очередь, создаёт риск, что указанные технологии останутся вне правового поля и, таким образом, ЦИК не выполнит свою главную задачу.

• © Чиквин А.Б.

• 2.    Модельный Информационный кодекс государств-участников СНГ (в дальнейшем по тексту – ЦИК СНГ) определяет предмет регулирования в статье 1 как «отношения, связанные с оборотом информации, включая создание, распространение, использование, хранение и защиту информации» [1]. Необходимо отметить, что это один из немногих ЦИК, в которых предмет регулирования прямо определён в самом нормативном акте, хотя обычно такое не принято. Указано также, что кодекс регулирует отношения, субъектами и объектами которых являются органы государственной власти, местного самоуправления, юридические и физические лица, как с использованием автоматизированных средств, так и без них.

В документе отмечается, что понятийный ряд в сфере информационных отношений разрознен, и при создании ЦИК необходимо будет сформировать терминологический аппарат, но сама Концепция не предполагает и не содержит системы терминов, что может привести к дальнейшим разночтениям при формировании полнотекстовой версии ЦИК.

На наш взгляд, для продолжения работы над проектом российского ЦИК, необходима, в первую очередь, унификация терминологии. Для устранения разночтений в Общую часть ЦИК, возможно прямо в одну из первых статей включить глоссарий, который должен содержать чёткие, недвусмысленные правовые определения всех тех ключевых терминов, которые сегодня используются в сфере информационных (цифровых) отношений.

В Особенной части ЦИК представляется необходимым выделить разделы, посвящённые новым технологиям, таких как искусственный интеллект, блокчейн и большие данные, а также для критической информационной инфраструктуры.

Даже с учётом описанных недостатков, Концепция ЦИК представляет собой важный шаг в направлении систематизации и унификации законодательства в сфере информационных отношений. Для его успешной реализации ещё предстоит пройти долгий путь, устранить выявленные противоречия и пробелы, но контуры этой работы ясны уже сегодня.

Опережающая работа законодателя, на наш взгляд, оправдана тем, что новые явления цифровой среды возникают и входят в широкий обиход быстрее, чем наука успевает осмыслить круг возникающих правоотношений и корреспондировать ему соответствующее регулирование. Действительно, у такой работы есть существенный недостаток, проявляющийся в том, что некоторые нормативные акты могут не выдержать проверку временем и практикой, однако, на наш взгляд, это приемлемый риск.

Такая формулировка на наш взгляд представляется неточной и неполной даже для такого модельного закона, каким является ЦИК СНГ. Учитывая, что он был принят в 2022 году, в нём уже можно было учесть ряд вошедших в общеупотребительную практику формулировок. Например, уточнить, добавив, что ЦИК СНГ также регулирует отношения, связанные с использованием цифровых технологий, включая обработку данных, использование искусственного интеллекта, блокчейн, облачные сервисы.

В модельном кодексе используются такие понятия, как «информация», «информационный продукт», «информационный ресурс», но их определения не разграничены, что, в итоге, может привести к разночтениям в правоприменительной практике.

На наш взгляд, также необходимо уточнить нормы о трансграничном обороте информации. В действующей редакции документа содержатся лишь общие положения, между которыми усматривается некоторое противоречие между свободой оборота информации и её ограничением. Поскольку нормы носят общий характер, для однозначного их уяснения необходимо прописать конкретные критерии и процедуры ограничения доступа к информации в случае угроз – это позволит избежать произвольного применения норм в дальнейшем.

Конечно же, для модельного кодекса, каким является ЦИК СНГ, особенно остро воспринимается вопрос унификации терминологии. В текущей редакции в нём отсутствует глоссарий как таковой, что, на наш взгляд, является серьёзным упущением. Такой глоссарий необходимо разработать, включить в Общую часть Кодекса. В дальнейшем, на основе именно этих определений возможно формулировать специальные нормы.

• 3.    Министерство цифрового развития Казахстана опубликовало уже готовый проект ЦИК для общественного обсуждения [7]. Поскольку наши соседи сформировали законопроект ещё оперативнее, интересно, в этой связи, проследить, как они разрешили методологические проблемы, описанные нами применительно к российской концепции.

Из содержания текста можно сделать вывод о том, что ЦИК регулирует общественные отношения, возникающие в цифровой среде между государственными органами, юридическими и физическими лицами в процессе внедрения и использования цифровых технологий и решений. Описано, что это включает в себя управление данными, защиту персональных данных, кибербезопасность, развитие технологической инфраструктуры, цифровые платформы, электронные документы и цифровые активы.

Такая формулировка представляется достаточно полной, весьма чётко определяющей круг регулируемых правоотношений.

На наш взгляд, отказ авторов ЦИК Казахстана от выделения специального метода сказался на качестве всего документа в целом, поскольку спро- воцировал возникновение противоречий, обусловленных желанием одновременно установить несогласованные между собой правила. В частности, в статье 3 «Основные принципы государственной политики в цифровой среде» декларируется приоритет прав и свобод человека, однако, в других статьях (например, в статьях, касающихся сбора и обработки персональных данных) могут возникать ситуации, когда права граждан на конфиденциальность и защиту данных могут быть ограничены в интересах бизнеса.

В статье 44 «Открытость по умолчанию» говорится о необходимости размещения открытых данных, но, в то же время, в статьях о защите персональных данных подчёркивается важность ограничения доступа к данным, что неизбежно создаёт конфликт принципов открытости и конфиденциальности.

В статье 10 «Пилотные проекты» предусмотрено введение экспериментальных режимов, которые на определённой территории могут временно отменять действие законодательства, что без дальнейшей конкретизации и уточнения границ действия этих режимов может привести к правовой неопределённости и злоупотреблениям.

В статье 57 указано на то, что раздел ЦИК не распространяется на сбор и обработку персональных данных для личных и семейных нужд, если это не нарушает права других лиц. Однако в других статьях (например, 59) устанавливаются строгие требования к сбору и обработке персональных данных, без исключения правил статьи 57, что может создавать неоднозначность в применении заложенных норм.

В статье 182 указано на то, что цифровой актив не является средством платежа, но в статье 188, в свою очередь, говорится о цифровом майнинге и возможности реализации цифровых активов через биржи, что может создавать путаницу в понимании правового статуса цифровых активов.

В статье 192 указано, что оперативный центр кибербезопасности должен уведомлять уполномоченный орган о нарушениях безопасности персональных данных в течение двух рабочих дней, но в других статьях (например, статья 194) сроки уведомления не уточняются, что может привести к разным толкованиям.

На наш взгляд, необходимо более конкретно описать механизмы защиты прав граждан в случаях, когда их данные используются в интересах бизнеса, разработать критерии, определяющие на уровне закона, какие данные могут быть открытыми, а какие должны оставаться конфиденциальными. В свою очередь, для предотвращения злоупотреблений в рамках экспериментальных режимов необходимо в ЦИК установить временные рамки и ограничения на применение таких режимов, а также обязать органы, инициирующие эксперименты, предоставлять анализ возможных рисков от применения режимов для общества.

Необходимо уточнить, какие именно случаи сбора и обработки данных подпадают под исключения, а какие – под общие требования. Также, стоит более конкретно определить правовой статус цифровых активов, включая возможность использования в качестве средства платежа. Наконец, представляется важным унифицировать сроки уведомления о нарушениях безопасности персональных данных во всех статьях.

• 4.    ЦИК Кыргызстана особенно интересен тем, что это первый в мире кодифицированный акт законотворчества в цифровой сфере, который уже принят парламентом страны. В этой связи, представляется важным проследить, какие решения использовали депутаты в формулировке проблемных конструкций.

Предмет регулирования в ЦИК Кыргызстана определяется как «общественные отношения в цифровой среде» [13]. Указывается, что это - отношения, связанные с:

– обработкой цифровых данных, созданием и использованием цифровых записей и ресурсов;

– созданием и использованием цифровых сервисов, экосистем и технологических систем (в том числе: телекоммуникационные сети, центры обработки данных);

– доступом к инфраструктуре для владельцев цифровых систем.

Необходимо отметить, что документ не поясняет, где кончаются границы «цифровой среды». Некоторые положения (например, в части доступа к физической инфраструктуре) выходят за рамки чисто цифровых отношений.

ЦИК Кыргызстана позиционируется как «цифровая конституция», закладывающая основы регулирования для других отраслей права. В нём также впервые предложено определение «специальный метод», который используется для регулирования отношений в цифровой среде. Он законодателями назван «метод доступа».

Однако детализация механизмов реализации метода (например, процедуры ограничения доступа или разрешения споров) остаётся недостаточно чёткой. Например, неясно, как сочетаются заложенные в ЦИК принципы технологической нейтральности с требованиями к форматам данных.

Отметим и некоторые противоречия, существующие в документе. Одним из них является противопоставление принципа технологической нейтральности обязательному установлению форматов данных (ст. 21, 22 ЦИК Кыргызстана).

Интересы принципала данных противостоят интересам владельцев записей цифровых прав (как это усматривается из содержания ст. 33, 21). Принципал данных имеет право на доступ к своим записям, но владелец записей может ограничивать доступ на основании договора или закона. Можно внести уточнение, что, например, права принципала данных должны превалировать над интересами владельцев записей, если иное не предусмотрено законом.

Нормы, изложенные в ст. 11–14, закладывают возможность внутреннего конфликта между принципом правовой определённости и специальным регулированием, поскольку позволяют без какой-либо детализации временно освобождать от общеустановленных обязанностей участников отношений в специальных режимах, что, в свою очередь, порождает правовую неопределённость для участников рынка.

На наш взгляд необходимо ввести механизмы балансировки для совмещения принципа технологической нейтральности и стандартизации разрешить гибкие форматы данных при условии их совместимости с форматами государственных систем. Также, представляется разумным детализировать процедуры специального регулирования, установить прозрачные критерии введения спецрежимов (например, только для инновационных проектов) и сроки их действия.

Подводя итог анализу нормативных положений, которые содержит в себе ЦИК Кыргызстана, необходимо отметить, что документ, вне всякого сомнения, представляет собой важный шаг в регулировании цифровой среды в Кыргызской Республике, но требует доработки в части устранения пробелов и противоречий.

• 5.    Информационный кодекс Республики Узбекистан

В ст. 1 ЦИК Узбекистана указано, что кодекс регулирует реализацию конституционного права на доступ к информации, её поиск, распространение, защиту информации, а также права личности, государства и общества [14].

Представляется, что с учётом выше уже высказанных соображений по определению предметной области регулирования закона, вполне допустимой в данном конкретном случае может быть следующая формулировка: «Предметом регулирования кодекса являются общественные отношения, связанные с созданием, обработкой, распространением и защитой информации, деятельностью СМИ, обеспечением информационной безопасности, защитой персональных данных, регулированием цифровых технологий и защитой детей от вредной информации».

Из анализа норм ЦИК можно уяснить, что с равным основанием применяются как императивные запреты (например, ст. 45 о запрете распространения незаконного контента), так и диспозитивные нормы (например, указаны права субъектов в ст. 4 о свободе информации). В целом же ЦИК Узбекистана использует административный метод, которым осуществляется регулирование че-

рез механизмы аккредитации, сертификации, экспертизы информационной продукции.

Несмотря на то, что проект кодекса обсуждается уже достаточно длительное время, в нём всё ещё встречается ряд противоречий, некоторые из которых связаны с разночтением в терминах. В частности, в ст. 3 понятие «информационная собственность» смешивает право собственности с правом использования информации. Такие недочёты, конечно же, предстоит устранить. Необходимо дать в документе чёткие определения ключевых понятий (в том числе: «информационная собственность», «конфиденциальная информация»).

В ст. 45 требования к блогерам о проверке информации противоречат ст. 56 о запрете цензуры. Терминологически «цензура» и «проверка достоверности» в контексте ст. 45 и 56 никак не разграничены, что может привести к злоупотреблениям при правоприменении. В данном случае, как нам представляется, нужен алгоритм проверки информации блогерами без нарушения запрета на цензуру.

В ст. 54 запрещается разжигание ненависти, однако, в нормах ст. 40, которые им корреспондируют, отсутствуют механизмы предотвращения манипуляций общественным сознанием. Возможно, стоит установить прозрачные критерии экспертизы информационной продукции (ст. 49– 50).

Необходимо сказать, что ЦИК Узбекистана охватывает широкий спектр вопросов, однако проект очевидно требует доработки для устранения терминологических и содержательных противоречий. Решение проблем возможно через уточнение формулировок, согласование норм и внедрение процедурных механизмов, обеспечивающих баланс между свободой информации и её регулированием.

Заключение.

Проведённый сравнительно-правовой анализ ЦИК стран СНГ позволил выявить ключевые тенденции, противоречия и перспективы формирования законодательства в цифровой сфере. Исследование охватило Модельный кодекс СНГ, российские концепции, а также проекты Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана. Каждый из них обладает уникальными характеристиками, сильными и слабыми сторонами, которые нуждаются в более детальном рассмотрении.

Все рассмотренные нами проекты направлены на преодоление фрагментации правовых норм, объединяя регулирование цифровой среды в единый документ.

В большинстве ЦИК есть положения об искусственном интеллекте, блокчейне, больших данных, облачных сервисах и цифровых активах, что отражает актуальные вызовы цифровизации.

Во всех проектах заложены механизмы защиты персональных данных, прав пользователей и баланса между свободой информации и её ограничением в интересах общества.

Модельный ЦИК СНГ и национальные проекты стремятся согласовать нормы с глобальными стандартами, в частности, в области кибербезопасности.

Наряду с этим, стоит отметить также и общие недостатки:

Во всех кодексах отсутствуют чёткие определения ключевых понятий («цифровая среда», «искусственный интеллект», «блокчейн»), что приводит к разночтениям в правоприменении. Смешение терминов (например, «информационная собственность» в ЦИК Узбекистана) создаёт правовые коллизии, которых принятием кодекса как раз хотели избежать.

Механизмы регулирования ИИ, больших данных, метавселенных недостаточно конкретизированы, отсутствуют нормы об ответственности за решения, принимаемые алгоритмами, и этических рамках их использования.

Имеет место конфликт принципов (например, открытости данных и конфиденциальности в ЦИК Казахстана), несогласованность норм (например, при регулировании цифровых активов в ЦИК Кыргызстана).

Механизмы защиты данных при их передаче за пределы страны, в большинстве случаев, не разработаны. Отсутствуют правила взаимодействия с иностранными платформами и юрисдикциями.

Механизмы оперативного обновления норм не предложены (например, через «динамичную» Особенную часть). Статичность кодифицированных актов противоречит динамичному развитию технологий.

Во всех проектах недостаточно детализированы процедуры мониторинга соблюдения норм, разрешения споров и принудительного исполнения.

Таким образом, несмотря на прогрессивные идеи, все проекты ЦИК сталкиваются с общими вызовами: необходимостью баланса между унификацией и гибкостью, преодолением терминологической разрозненности и интеграции этических аспектов в правовое регулирование. Эти проблемы требуют междисциплинарного подхода и международного сотрудничества.

Несмотря на политическую волю и активность Минцифры в РФ, сохраняются серьёзные препятствия:

– теоретические пробелы (отсутствие единой терминологии, неопределённость статуса цифровых объектов (NFT, ИИ));

– практические сложности (риск дублирования норм ГК РФ, отсутствие механизмов адаптации к новым технологиям);

– научные разногласия (отсутствие консенсуса о предмете и методе регулирования цифрового права).

Полагаем, что для успешной разработки ЦИК в России необходимо провести глубокие междисциплинарные исследования (право, этика, IT), создать экспертные группы для гармонизации норм национального права с международными стандартами, разработать гибкую структуру ЦИК: «стабильную» Общую часть и «динамичную» Особенную.

Первоочередными шагами должны стать систематизация действующих норм, устранение коллизий и формирование терминологического аппарата. Только после этого возможна эффективная кодификация, способная стать основой для цифрового суверенитета и защиты прав граждан.