Сравнительно-правовой анализ участия институтов гражданского общества в охране общественного порядка в Российской Федерации и Республике Беларусь

Взаимодействие гражданского общества с институтами власти позволяет достигнуть значительных результатов в различных сферах жизни и общества, например, при противодействии экстремизму [1; 2, с. 790], при предупреждении коррупции [3] и др. В научной литературе высоко оценен потенциал элементов гражданского общества в качестве возможной действующей силы социальных преобразований [4], отмечены перспективы существования диалога на основе принципа делиберативности при совершенствовании механизмов общения социального государства и гражданского общества в эпоху цифровизации [5, с. 290–294]. Более того, субъекты гражданского общества, как отдельный индивид, так и их объединения, могут принимать участие в различных организационных формах в обеспечении правопорядка и предупреждении преступности. Вместе с тем компаративистский подход к изучению указанного материала позволяет более широко рассмотреть подходы к реализации выше указанной деятельности, выявить ее преимущества и недостатки.

Правовые основы участия населения в обеспечении общественного порядка в Российской Федерации и Республике Беларусь представлены специальными законами, как Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и Закон Республики Беларусь от 26 июня 2003 г. № 214-З «Об участии граждан в охране правопорядка», а также иными нормативными правовыми актами.

Формы участия граждан в охране общественного порядка в России и в Республике Беларусь достаточно схожи, их можно подразделить на индивидуальное участие (непосредственно сообщение гражданами о фактах противоправных деяний и др., а также внештатное сотрудничество с полицией), и коллективное (участие в общественных объединениях правоохранительной направленности, добровольных народных дружинах и по белорусскому законодательству – в советах общественных пунктов).

Рассматривая индивидуальное участие граждан в обеспечении общественного порядка, следует указать на то, что российский и белорусский законодатель вкладывают в его содержание разные составляющие. Так, в России индивидуальное участие граждан предполагает информирование правоохранительных органов о правонарушениях, участие в охране общественного порядка (по приглашению органов внутренних дел) или участие в указанной деятельности в период проведения массовых мероприятий (по приглашению организаторов), участие в работе консультативных и совещательных органов по вопросам обеспечения правопорядка. В Республике Беларусь индивидуальное участие граждан, так же, как и в России, предполагает сообщение о готовящихся или совершенных противоправных деяниях, и наряду с указанным – оказание содействия правоохранительным органам в работе по профилактике и пресечению правонарушений (однако какие именно действия следует считать содействием, белорусский законодатель не раскрывает), а также пропаганда правовых знаний, способствующих предупреждению правонарушений.

Отдельного внимания заслуживает такая форма участия граждан в охране общественного порядка, как внештатное сотрудничество. Необходимо указать, что в Российской Федерации такая форма сотрудничества реализуется согласно положениям указанного выше закона, приказу МВД России от 10 января 2012 г. № 8 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности внештатных сотрудников полиции» и реализуется с полицией. В Республике Беларусь более широкий подход к внештатному сотрудничеству, поскольку он предполагает содействие не только правоохранительным органам (органы прокуратуры, государственной безопасности, внутренних дел, финансовых расследований Комитета государственного контроля), но и органам и подразделениям по чрезвычайным ситуациям, органам пограничной службы.

Основным условием для привлечения лица в качестве внештатного сотрудника в рассматриваемых государствах является наличие гражданства и достижение 18-летнего возраста. Кроме того, согласно положениям действующего белорусского законодательства (Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17 октября 2003 г. №1354 «Об утверждении Примерного положения о добровольной дружине и Типового положения о порядке оформления и деятельности внештатных сотрудников правоохранительных органов, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, пограничных войск Республики Беларусь»), внештатный сотрудник должен положительно характеризоваться по месту учебы или работы, иметь, как правило, среднее или высшее образование и обладать соответствующими личными и деловыми качествами для успешной реализации поставленных перед ним задач. Заслуживают внимания, на наш взгляд, нормы зарубежного законодательства, предусматривающие обучение внештатных сотрудников формам и методам работы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Данное обучение осуществляется как в процессе их инструктирования, при осуществлении контроля за их работой, так и на специальных занятиях. Установлено, что специальные (групповые) занятия с внештатными сотрудниками проводятся не реже одного раза в полугодие. На занятиях изучаются основы уголовного, уголовнопроцессуального, административного законодательства, формы и методы борьбы с правонарушениями, наработанный положительный опыт.

Правовой статус внештатного сотрудника подробно регламентирован законодательством изучаемых государств. Так, при осуществлении охраны общественного порядка он наделен следующими схожими правами по требованию прекращения противоправного деяния от граждан и должностных лиц.

В России внештатный сотрудник вправе принимать меры по охране места происшествия, знакомиться с документами, регламентирующими его правовой статус, а также оказывать содействие полиции по охране общественного порядка. В Республике Беларусь внештатный сотрудник обладает правом принимать меры к пресечению правонарушений и в исключительных случаях, когда исчерпаны другие меры воздействия, доставлять правонарушителей в соответствующие правоохранительные органы, изымать у них орудия совершения противоправных деяний с последующей незамедлительной передачей в органы внутренних дел, что способствуют более эффективной реализации внештатным сотрудником его функций в поддержании общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.

Изучая легально закрепленные обязанности внештатного сотрудника в России и Республике Беларусь, можно прийти к выводу, что они в целом носят общий характер и представлены следующим образом: необходимо знать и соблюдать положения законодательства в сфере охраны общественного порядка, выполнять распоряжения уполномоченных сотрудников, соблюдать права и законные интересы граждан и организаций, оказывать первую помощь, иметь при себе удостоверение и предъявлять его гражданам, к которым обращено требование о прекращении противоправного поведения.

Таким образом, внештатное сотрудничество в Республике Беларусь осуществляется с достаточно обширным перечнем государственных органов, правовой статус внештатного сотрудника в данной стране отличается предоставлением права применения отдельных мер административно-правового принуждения.

Самой распространенной и одной из эффективных форм участия граждан в обеспечении правопорядка является добровольная народная дружина. Цели деятельности добровольных народных дружин схожи и направлены, прежде всего, на содействие в охране общественного порядка, предупреждение и пресечение правонарушений, обеспечение правопорядка в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, распространение правовых знаний. Более того, в Республике Беларусь к функциям народной дружины относят обеспечение безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, охрану окружающей среды, охрану Государственной границы.

Функционирование добровольных народных дружин (в силу того, что предполагает деятельность правоохранительного характера) сопровождается нормативным закреплением ограничений для учредителей и членов народных дружин. Так, требования к членам добровольных народных дружин являются идентичными и включают в себя: гражданство, достижение возраста 18 лет, способность по своим личным и деловым качествам осуществлять функции по охране правопорядка. Сравнительный анализ законодательно установленных ограничений, предъявляемых к членам добровольных народных дружин, позволяет условно классифицировать их на одинаковые для рассматриваемых государств, а именно связанные с состоянием здоровья (наличие психических расстройств, заболевания наркоманией или алкоголизмом; признание недееспособными или ограниченно дееспособным), ограничения уголовнопроцессуального (наличие судимости) и административно-процессуального характера (привлечение к административной ответственности в течение года). Кроме того, перечень ограничений, препятствующих участию в охране правопорядка в России, дополнен наличием в действиях лица доказанных в судебном порядке признаков экстремистской или террористической деятельности.

Законодательно регламентирован правовой статус народных дружинников. Основные обязанности по российскому и белорусскому законодательству составляют следующие: соблюдение законодательства, прав и свобод граждан, оказание первой доврачебной помощи гражданам в установленных случаях, осуществление мер по предотвращению и пресечению правонарушений.

Что касается прав народных дружинников в Российской Федерации и Республике Беларусь, то их условно можно классифицировать на общие, и в тоже время схожие для государств (требование соблюдения правопорядка гражданами, прекращения противоправного поведения), и специальные, обусловленные деятельностью по охране общественного порядка. В частности, по российскому законодательству - принимать меры по охране места происшествия, а также по обеспечению сохранности вещественных доказательств совершения правонарушения. По законодательству Республики Беларусь можно выделить достаточно большой спектр правомочий, представляемых народному дружиннику, которые частично приравнивают его статус к статусу российского сотрудника полиции. Речь идет о праве осуществлять действия по пресечению правонарушений и задержанию правонарушителей; о вхождении в различные общественные места для преследования правонарушителей или пресечения правонарушений; о праве бесплатно пользоваться телефонами и иными средствами связи, принадлежащими юридическим лицам, для связи с правоохранительными органами в экстренных случаях; о праве использовать транспортные средства физических и юридических лиц для доставления в медицинские учреждения лиц, пострадавших в результате несчастного случая или совершенного правонарушения.

Отдельного внимания заслуживает вопрос об основаниях применения физической силы со стороны народного дружинника. Необходимо отметить, что позиция российского и белорусского законодателя по данному вопросу принципиально отличается: в России народный дружинник вправе применить физическую силу для устранения опасности, непосредственно угрожающей ему или иным лицам, в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости, в Республике Беларусь - для пресечения противоправного поведения, а также для задержания правонарушителей и передачи их правоохранительным органам (при условии, что иные способы не обеспечивают выполнения функций по охране общественного порядка).

Следует отметить актуальность рассмотрения вопроса применения физической силы дружинником в научной юридической литературе. Исследователи видят необходимость и целесообразность закрепления за народным дружинником права на применение физической силы для пресечения противоправного поведения и задержания правонарушителя [6, с. 205; 7, с. 78]. С данной позицией можно согласиться, поскольку в случае, если требование дружинника о прекращении противоправного поведения не выполняется, он не вправе применить иную, более серьезную меру пресечения, что умаляет его статус при реализации им функций по поддержанию общественного порядка.

В данном аспекте важным фактором является готовность дружинника к условиям, связанным с применением физической силы, для этого нужна специальная подготовка (опытно-экспериментальная программа практико-ориентированной подготовки народных дружинников в системе МВД России [8, с. 161], обязательное обучение новых членов добровольных народных дружин в школах дружинников [9, с. 95] и др.).

Порядок применения народным дружинником физической силы схож в рассматриваемых государствах и сводится к предупреждению о намерении применить физическую силу и предоставлению правонарушителю возможности и времени для выполнения законных требований. После применения физической силы предусмотрена обязанность, при необходимости, оказать первую помощь протерпевшему. Ограничения, связанные с применением физической силы, идентичны и касаются женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен, за исключением случаев совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения.

Актуальное значение в правовом статусе народных дружинников играют гарантии их статуса, прежде всего материальные компенсации и социальное страхование. К материальным гарантиям статуса дружинника по законодательству изучаемых государств можно отнести материальное стимулирование, однако при этом как в России, так и в Республике Беларусь, законодатель возлагает это на органы местного самоуправления, дополнительно в Российской Федерации - на органы государственной власти субъектов, а в Республике Беларусь - и на иные юридические лица, правоохранительные органы, органы и подразделения по чрезвычайным ситуациям, органы пограничной службы. Предоставление различных гарантий возможно и за счет работодателей в каждом из государств. Так, по российскому законодательству народным дружинникам по месту работы предоставляется ежегодный дополнительный отпуск без сохранения заработной платы продолжительностью до десяти календарных дней.

Следует отметить, что белорусские исследователи оценивают гарантии статуса народного дружинника как недостаточные и носящие декларативный характер. Так, по мнению С. С. Колёско, весь арсенал стимулирований и поощрений возложен на местные органы власти и юридические лица, и только лишь за особые заслуги в обеспечении общественного порядка – на государственные власти [10, с. 34]. Указанный автор анализирует ряд положений организаций, включая образовательные организации, и констатирует отсутствие в них детальных мер поощрения, что позволяет ему сформулировать вывод о трудностях для привлечения граждан к участию в охране общественного порядка [10, с. 34–35].

Завершая рассуждения о материальной составляющей правового статуса лиц, принимающих участие в охране общественного порядка, можно согласиться с тезисом о том, что «система поощрений не должна рассматриваться гражданами как основная цель участия в обеспечении правопорядка, приносящая определенные льготы» [10, с. 38]. Действительно, участие в охране общественного порядка должно восприниматься как одно из проявлений патриотизма, нетерпимости к правонарушениям, правового воспитания и правовой культуры в демократическом государстве с высоко развитым гражданским обществом, а предусмотренные законодательством компенсации и льготы призваны обеспечить, с одной стороны, возмещение возможно понесенных затрат, с другой – защиту лиц, принимающих участие в данной деятельности от возможных рисков, обусловленных спецификой обеспечения правопорядка.

Что касается социальных гарантий, то согласно российскому подходу данный вопрос урегулирован рамочно и отсылает к законодательству субъектов Российской Федерации или муниципалитетов, которые вправе осуществлять личное страхование народных дружинников на период их участия в мероприятиях по охране общественного порядка, устанавливать гарантии правовой и социальной защиты членов семей народных дружинников в случае гибели дружинника в период его участия в указанных мероприятиях. В связи с этим на практике можно видеть различные суммы выплат в случае гибели или получения увечья дружинником в зависимости от субъекта Российской Федерации.

Так, Закон Красноярского края от 25 июня 2015 г. № 8-3598 «О регулировании отдельных отношений, связанных с участием граждан и их объединений в охране общественного порядка на территории Красноярского края» устанавливает выплату единовременного пособия в размере одного миллиона рублей в случае гибели народного дружинника при исполнении им своих функций по охране общественного порядка, а также выплату единовременного пособия в размере двухсот тысяч рублей в случае получения народным дружинником ранения, травмы, контузии, заболевания, исключающих для него возможность дальнейшей трудовой деятельности. Закон Московской области от 21 января 2015 г. № 2/2015-ОЗ «Об отдельных вопросах участия граждан в охране общественного порядка на территории Московской области» предусматривает единовременную страховую выплату в размере индивидуальной страховой суммы застрахованного лица в случае его гибели. Более того, закреплена также возможность получения страховой выплаты при получении увечья народным дружинником, которая зависит от временной или постоянной утраты трудоспособности. В частности, при последней упомянутой утрате трудоспособности размер страховой выплаты исчисляется в процентах от индивидуальной страховой суммы в зависимости от установленной группы инвалидности: при III группе инвалидности в результате несчастного случая 60 %; при II группе – 80 %; при I группе –

100 %. Размер индивидуальной страховой суммы застрахованного лица устанавливается Правительством Московской области.

В Республике Беларусь присутствует подобный подход, возлагающий обязательное личное страхование народного дружинника на местный бюджет или бюджет юридического лица, который создал народную дружину. Вместе с тем основные правила по социальной защите лиц, принимающих участие в обеспечении общественного порядка, закреплены именно в федеральном законодательстве, что обеспечивает единые в масштабах всего государства правила по страхованию жизни и здоровья указанных выше лиц. В частности, в случае гибели (смерти) члена добровольной дружины семье погибшего выплачивается страховая сумма в размере двухсот пятидесяти базовых величин. При установлении инвалидности вследствие заболевания, ранения (контузии), травмы или увечья, полученных в связи с выполнением им функций по участию в охране правопорядка, члену добровольной дружины выплачивается следующая страховая сумма: инвалиду I группы - в размере 100 базовых величин; инвалиду II группы - в размере 75 базовых величин; инвалиду III группы - в размере 50 базовых величин.

Учитывая белорусский опыт в отношении рассматриваемого вопроса и специфику деятельности лица, принимающего участие в охране общественного порядка, связанной с реальным риском причинения вреда здоровья или наступления смерти, представляется возможным изменить подход к концепции правового регулирования вопросов, касающихся защиты жизни и здоровья лиц, принимающих участие в охране правопорядка в России. В частности, следует предусмотреть единые федеральные основы социального страхования: во-первых, императивный характер положений ч. 6 ст. 26 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»; во-вторых, единые правила по выплате минимальных страховых сумм при гибели народного дружинника или получении им инвалидности I, II или III группы.

Необходимо также рассмотреть такую форму участия представителей гражданского общества в обеспечении общественного порядка в Республике Беларусь, как советы общественных пунктов, которые предусмотрены непосредственно федеральным белорусским законодательством. Функционирование указанных советов регламентируется не только специальным законом об участии граждан в обеспечении правопорядка, но и Законом Республики Беларусь от 4 января 2014 г. № 122-3 «Об основах деятельности по профилактике правонарушений», постановлением Совета Министров от 14 апреля 2014 г. № 352 «Об утверждении Положения о порядке образования и упразднения советов общественных пунктов охраны правопорядка, их взаимодействия с субъектами профилактики правонарушений, а также мерах стимулирования граждан и общественных объединений, участвующих в деятельности по охране общественного порядка и профилактике правонарушений».

Советы общественных пунктов являются организационной формой объединения усилий добровольных дружин, организаций и граждан в деятельности по охране общественного порядка и профилактике правонарушений, а также их взаимодействия с субъектами профилактики правонарушений, определенными законодательными актами Республики Беларусь.

Советы общественных пунктов формируются из числа граждан, рекомендованных субъектами профилактики правонарушений, с согласия этих граждан, в том числе из числа должностных лиц субъектов профилактики правонарушений, и осуществляют свою деятельность под общим руководством соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.

К основным полномочиям советов общественных пунктов относятся изучение состояния общественного порядка на закрепленной территории, организация дежурств членов совета в общественном пункте, обсуждение вопросов укрепления общественного порядка и поведения граждан, привлеченных к административной или уголовной ответственности, разработка рекомендаций по вопросам профилактики и пресечения правонарушений на закрепленной территории.

Анализ официальных интернет-сайтов органов местного самоуправления Республики Беларусь (Советский район, Партизанский район, Первомайский район г. Минска, Мостовщина, г. Крупки и др.) позволяет прийти к выводу, что данная форма участия населения в охране общественного порядка востребована, реализована в практической жизни граждан и, по оценке ее участников, достаточно эффективна. Практически на каждом официальном сайте имеется раздел, посвященный деятельности советов общественных пунктов, с расписанием его заседаний и списком ответственных лиц, а также краткие итоги проведенных мероприятий: от запланированных заседаний до реализации тематических рейдов.

Обобщенно представляется возможным отметить, что на заседаниях данных советов, как правило, рассматриваются персональные дела граждан, требующих проведения индивидуальной воспитательно-профилактической работы; осуществляется посещение по месту жительства лиц, находящихся на различных видах профилактического учета. Основными правонарушениями, по которым привлекаются граждане к рассмотрению на заседаниях советов, являются нарушение антиалкогольного законодательства и злоупотребление спиртными напитками, уклонение от воспитания несовершеннолетних детей, от трудоустройства, игнорирование требований законодательства, касающегося обеспечения безопасности жизнедеятельности и противопожарной безопасности.

Советы общественных пунктов, как представляется, являются наглядным примером участия представителей гражданского общества, неравнодушных и с активной жизненной и общественной позицией в обеспечении общественной безопасности, прежде всего на местах: на уровне подъезда, дома, отдельного двора и всего района. Нетерпимость к любому из проявлений нарушения закона, негатива в общественной среде и посильная помощь правоохранительным органам вносят неоценимый вклад в обеспечение общественного порядка и личной безопасности жителей в масштабах населенного пункта.

Таким образом, проведенное сравнительно-правовое исследование участия граждан как представителей гражданского общества и их объединений в обеспечении общественного порядка в Российской Федерации и Республике Беларусь позволяет сформулировать следующие выводы.

Во-первых, участие институтов гражданского общества в охране общественного порядка в России и Республике Беларусь охватывает как индивидуальные, так и коллективные формы. Индивидуальное участие включает в себя непосредственно сообщение гражданами о фактах противоправных деяний и др., а также внештатное сотрудничество. Коллективное состоит из участия в общественных объединениях правоохранительной направленности, добровольных народных дружинах и дополнительно по белорусскому законодательству - в советах общественных пунктов.

Во-вторых, одной из форм участия граждан в охране общественного порядка является внештатное сотрудничество, которое в белорусском законодательстве имеет более широкий подход, поскольку может осуществляться не только с органами внутренних дел (полицией), но и с органами прокуратуры, органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям, органами пограничной службы. Правовой статус внештатного сотрудника также имеет отличия в части расширения правомочий белорусского внештатного сотрудника по применению специальных мер административно-правового принуждения.

В-третьих, важной и распространенной формой участия населения в охране общественного порядка является добровольная народная дружина. Правой статус народного дружинника в целом представляется достаточно схожим в части закрепления основных прав и обязанностей, однако имеет принципиальные отличия. Речь идет в данном случае: о праве осуществлять белорусскими народными дружинниками действий по пресечению правонарушений и задержанию правонарушителей; о вхождении в общественные места для преследования правонарушителей или пресечения правонарушений и др.; о применении физической силы.

В России и Республике Беларусь закреплены различные подходы к правовому регулированию оснований применения физической силы. В Республике Беларусь она применяется для пресечения противоправного поведения, для задержания правонарушителей. В Российской Федерации право народного дружинника применить физическую силу сводится к ситуациям необходимой обороны или крайней необходимости. Важное условие применения физической силы с целью пресечения противоправных деяний в российском законодательстве отсутствует. Тем самым создается ситуация, при которой в случае, если требование дружинника о прекращении противоправного поведения игнорируется, он не вправе применить иную, более серьезную меру пресечения, что умаляет его статус при осуществлении возложенных на него функций правоохранительного характера. В связи с этим представляется возможным усовершенствовать статус российского народного дружинника, предоставив ему право применения физической силы в указанных выше целях при невозможности использования иных средств противодействия неправомерному поведению правонарушителя.

В-четвертых, в Республике Беларусь предусмотрена такая форма участия институтов гражданского общества в обеспечении правопорядка, как советы общественных пунктов охраны правопорядка, анализ наличия и функционирования которых позволяет неравнодушным представителям общества непосредственно на местах поддерживать общественный порядок и обеспечивать общественную безопасность посредством различных видов деятельности: от участия в рассмотрении некоторых категорий дел об административных правонарушениях до профилактического обхода граждан, состоящих на учетах.