США и Мексика на пути к букарельским конференциям: от напряженности к временным уступкам (1917-1923 гг.)

ХХ в., постоянно носили конфликтный характер. Они не раз принимали форму вооруженной интервенции, с помощью которой Белый дом стремился урегулировать возникшие разногласия с позиции силы. Отношения между странами резко обострились из-за обнародования в 1917 г. мексиканской конституции, в которой провозглашалась национализация земли, что на практике касалось, прежде всего, собственности американских граждан. Речь шла о том, кому по закону должны принадлежать права на земельные владения и деятельность нефтяных компаний на территории мексиканского государства. Для защиты своих интересов Белый дом избрал методы дипломатического давления, отказавшись признать пришедшее в декабре 1920 г. незадолго до разгоревшегося конфликта правительство во главе с А. Обрегоном.

В истории американо-мексиканских дипломатических отношений это был не единственный пример, когда Соединенные Штаты сочли возможным не признавать очередное правительство Мексики, даже если подобное признание носило, по сути, сугубо формальный характер. Из хронологически близких сюжетов можно сослаться на непризнание Белым домом политического режима А. де ла Уэрты, пришедшего к власти в 1913 г. неконституционным путем в результате военного переворота. И хотя за короткий срок режим каудильо признали почти все государства Европы, США упорно отказывались это делать.

Правда, в 1923 г. причина отказа Белого дома признать законность правительства Обрегона была иной. Госдеп прибегнул к тактике непризнания всенародно избранного президента в надежде получить от него ряд гарантий по сохранению безопасности в стране иностранных инвестиций, продолжению деятельности нефтяных компаний и защиты собственности американских граждан на земельные владения. Обоснованием для такого внешнеполитического курса стало сформулированное президентом В.Вильсоном еще в 1913 г. право в одностороннем порядке решать, являются ли легальными пришедшие законным путем к власти иностранные правительства, а именно через выборы с необходимым количеством честно набранных голосов. Впоследствии Х.Эстрада, министр иностранных дел Мексики, вспоминая о подоплеке Букарельских конференций, писал, что «Мексика, также как и ряд других стран, страдала долгие годы из-за доктрины, позволяющей иностранным правительствам заявлять о легитимности или нелегитимности политического режима. Таким образом, возникали ситуации, в которых оспаривалась правоспособность правительства суверенного государства…» [2, с. 148].

Возникает логичный вопрос: насколько подобные действия Белого дома соотносились с нормами международного права, ведь правительство Обрегона в течение нескольких лет не имело дипломатического признания США ни де-факто, ни, тем более, де-юре? Знакомство с процедурой международно-правового признания позволяет утверждать, что Вашингтон четко выверял границы дозволенного в действиях на международной арене. Оправданием такой позиции в данном случае стали утверждения современников о незаконности пребывания Обрегона на посту президента Мексики, который, добиваясь власти, убил своего предшественника. Ставя под сомнение легитимность всенародного избрания мексиканского президента, Соединенные Штаты, таким образом, стремились перевести экономический конфликт сугубо в плоскость морализма. Не имея легальных лазеек, чтобы покуситься на законно принятую конституцию иностранного государства и потребовать отмену неугодной статьи, ставящей под вопрос будущее американской нефтяной собственности в Мексике, Белый дом подобными действиями подталкивал местную правящую элиту к переговорам о взаимных уступках.

Выступая 1 сентября 1922 г. на открытии сессии национального конгресса, президент Обрегон говорил не только о важности дипломатического признания со стороны северного соседа, но и сопутствовавших экономических выгодах, включая приток крупных иностранных инвестиций, в которых так нуждалась страна после многих лет гражданской войны. По его словам, мексиканские правительства «должны получать признание от правительств других государств в соответствии с установленной традицией, по которой не требуется никаких особых условий, кроме стабильности в стране и способности правительства выполнять международные обязанности и обязательства» [3, с. 217]. При этом Обрегон подчеркнул, что подписание любого международного договора, предоставляющего большую степень безопасности иностранным гражданам, нежели своим собственным, лежит за пределами его президентских полномочий. По его мнению, такие неравноправные соглашения никогда не получили бы одобрения депутатов высшего законодательного органа.

Точку зрения Соединенных Штатов, в свою очередь, четко сформулировал государственный секретарь Ч. Хьюз. Соединяя в причинно-следственную связь предоставление гарантий незыблемости прав собственности американских граждан с актом официального признания правительства Обрегона, он заявил, что «Мексика по своему усмотрению свободна проводить любую политику в отношении общинных земель. Но она не свободна в ликвидации имеющих силу прав собственности (американских граждан – О.К.), которые были получены в рамках действовавшего мексиканского законодательства без компенсации. Конфискационная политика затрагивает не только интересы конкретных людей, но также и основы международных отношений…» [4, с. 586-604].

В такой ситуации Обрегон поспешил предоставить желаемые гарантии Вашингтону. Он выступил против реализации аграрных положений конституции, направленных на возвращение государству земель, находившихся в иностранной собственности. Все дело в том, что аграрный вопрос, занимавший основное место в межгосударственных дискуссиях, косвенно касался и приоритетной для американцев собственности на нефтересурсы, ибо земли, попадавшие под государственную конфискацию, принадлежали нефтяным компаниям США.

Выполняя социальный заказ президента Обрегона, Верховный суд Мексики закрепил за иностранцами неприкосновенность права собственности на нефтеносные земли, приобретенные ими до 1917 г., но вместе с тем сохранил в тексте конституции злополучный 4 пункт 27 статьи. В этой связи ответственный работник госдепа Г. Флетчер, комментируя действия мексиканских властей, заявил, что «проблема состоит не в подходе, как считают многие, которым вы верите, а скорее в принципиальных различиях во взглядах на неприкосновенность частной собственности» [5, с. 99]. Данная точка зрения нашла отражение в официальном заявлении государственного департамента от 7 июня 1921 г. В нем Хьюз сформулировал суть подхода Белого дома к неугодным государствам, в числе которых, бесспорно, фигурировала Мексика: «Если государство разрушает взаимодействие, которое должно базироваться на взаимном уважении, прибегая к конфискациям и одностороннему аннулированию обязательств, то оно не вправе занимать место среди «семьи» государств», – заявил он [6, с. 113].

Правда, в госдепе было немало работников, не согласных с мирным решением мексиканской проблемы. Они считали, что не стоит полностью отказываться от применения силы и продолжать «бряцать оружием», хотя бы для оказания психологического давления на действующий мексиканский режим. По их словам, это было необходимо, чтобы удержать каудильо от интерпретации 27 статьи конституции в сугубо ретроактивном ключе [7, c. 25-27].

В конечном счете, верх в правящем лагере взяли сторонники мирного решения «мексиканской проблемы», которые начиная с 1921 г. постоянно твердили о возможности устной договоренности по нефтяному вопросу вместо заключения межправительственного соглашения.

Механизм урегулирования американомексиканских отношений формировался с опорой на интересы деловых кругов США. Особую роль в двустороннем переговорном процессе сыграл генерал Дж. Райан, представитель «Texas Oil» в Мексике и близкий друг Обрегона. Благодаря его инициативам были вчерне обговорены детали предстоящего договора, призванного урегулировать текущие разногласия между соседними странами.

Межгосударственные «торги», осложнявшие в течение многих лет американомексиканские отношения, достигли своего апогея в ходе встреч, проходивших в здании федерального правительства в Мехико по адресу Букарели, 85, давшего впоследствии им официальное название. Букарельские переговоры между представителями США и Мексики длились три месяца, с 15 мая по 13 августа 1923 г. Развернувшиеся на них острые споры были связаны с желанием американцев изъять из конституции Мексики 27 статью, в которой провозглашалось исключительное право мексиканцев на недропользование и проведение аграрной реформы, напрямую затрагивавшей интересы американских землевладельцев [8, 9].

Озвучивая позицию Обрегона, все участвовавшие в переговорах мексиканские представители торжественно клялись в том, что ни одна из статей Конституции не будет иметь обратной силы в отношении собствен- ности, приобретенной иностранцами до 1 мая 1917 г. Однако присутствующие прекрасно понимали, что торжественные обещания – это отнюдь не официальный документ, его в одночасье можно расторгнуть. Ведь любая смена правительства в стране, для которой государственные перевороты были закономерным явлением, ставила крест на каких-либо ранее заключенных устных договоренностях.

Американскую сторону на конференциях представляли экс-посол в Японии Ч. Уоррен и экс-министр внутренних дел Дж. Пейн [10, с. 533], а Мексику – близкий друг президента Р. Росс и известный юрист Ф.Г. Роа, являвшийся назначенцем министра сельского хозяйства А. Пани. Так уж вышло, что именно участие Роа принесло наибольшую пользу мексиканской стороне. Он мастерски вел переговоры, используя длинную юридическую аргументацию для защиты интересов режима Обрегона.

Кроме перечисленных фигур, прямые переговоры с мексиканским правительством вел американский банкир Т. Ламонт, являвшийся председателем американской секции Международного банковского комитета по делам Мексики. Уже сам факт того, что именно представитель деловых кругов США, имевший тесные связи с «революционной семьей», был назначен на роль посредника в переговорах, отсылает исследователя к сугубо экономическим истокам конфликта. Не случайно, сам Ламонт авторитетно заявлял, что США и Мексика хотя и разобщены по некоторым экономическим вопросам, но имеют общую идеологическую ось. Его точку зрения ярко проиллюстрировал сделанный им примерно за год до начала конференций комментарий, касавшийся так называемого соглашения «Ламонта – Де ла Уэрты», имевшего место в 1922 г. По его словам, именно этот документ о взаимных уступках, связанных с долговыми обязательствами, мог быть принят «без придирки к существующей в стране ситуации и адекватно ей соответствовать» [11, с. 116]. Ламонт имел в виду, что Вашингтон в целом весьма удовлетворен состоянием дел в мексиканском обществе, поэтому далее не настаивал на каких-либо новых изменениях в политической системе. Целью его заявления было умиротворить мексиканскую сторону и продемонстрировать ей отсутствие мировоззренческих противоречий с американской стороны, а, значит, подтвердить наличие общих политических приоритетов.

Со временем важность дипломатического признания правительства Обрегона была осознана и руководством госдепа, признавшего наличие внутренней стабильности в Мексике наибольшей со времен диктатора Диаса. В этой связи М. Ханна из отдела по мексиканским делам заявил, что если Соединенные Штаты будут продолжать настаивать на своих жестких требованиях, необходимых для официального признания правительства, то порядок в стране может оказаться под угрозой. По его мнению, «все разговоры о возможном лишении американцев прав собственности преувеличены» [13, с. 121].

Инструктаж Хьюза, который он дал американским эмиссарам, задал тон всем переговорам. Госсекретарь заявил, что Белый дом никогда не ставил целью проводить политику диктата в Мексике, но мексиканское правительство, со своей стороны, должно действовать в соответствие с нормами международного права и ни в коем случае не идти на конфискацию собственности, на которую имеются законно приобретенные имущественные права. Собственно, таковыми были условия, по которым могло быть достигнуто более или менее определенное согласие между конфликтующими сторонами. Вдобавок, Хьюз предложил выработать конкретное определение термину «законные права», непосредственно касавшееся американских нефтяных компаний, чтобы не допустить потери ими имущественных прав, приобретенных до 1 мая 1917 г.

Переговоры между США и Мексикой начались в атмосфере напряженности, которая сохранялась в течение всех трех месяцев их проведения. До сих пор документальные материалы о них полностью не опубликованы, гласности преданы только официальные про- токолы, в которых содержатся основные положения, по которым удалось достичь согласия сторон, но никак не сам процесс их выработки [14, с. 201]. Из их перечня следует, что основные вопросы, ухудшавшие в течение многих лет отношения между соседними государствами, были вынесены на повестку дня Букарельских конференций. Дискуссия по большей части концентрировалась на вопросах защиты прав собственности (в сфере нефтяной индустрии), приобретенных иностранцами до обнародования конституции 1917 г. и отмены решений Верховного суда Мексики в отношении нефтедобычи.

Представители американской стороны считали, что законы, принятые в Мексике до 1917 г., предоставляли владельцам поверхностного слоя земли полное право собственности на ее недра, поэтому действующий политический режим должен уважать права иностранцев. Делегаты с мексиканской стороны оспаривали точку зрения американцев, используя аргументы, которые были разработаны еще во времена Каррансы. До 1917 г., заявляли они, собственник поверхностного слоя земли имел только условное право на ее владение, оно становилось правом в полном смысле при наличии на его участке запасов нефти. Тем не менее, в нарушении закона, предполагавшего запрет на приобретение иностранцами собственности в самых нефтеносных районах, американцы скупали именно такие земли, располагавшиеся вдоль побережья и национальных границ Мексики. Местные власти закрывали глаза на все случаи нарушения закона, поэтому права иностранцев на земельную собственность не ставились под сомнение вплоть до 1917 г.

В центре дискуссии оказалось юридическое понятие так называемой «обратной силы», суть которого состояла в том, что новая норма (в данном случае новая мексиканская конституция) распространяется, в том числе, и на правоотношения, возникшие до момента введения ее в действие. Для Соединенных Штатов это означало прямую угрозу имущественным правам граждан. Так, Уоррен, подвергнув критике решения Верховного суда Мексики, вынесенные по делу «Texas Oil», заявил, что мексиканские власти должны зарезервировать за американскими гражданами права на недра земель, приобретенных до 1917 г. В свою очередь, Роа доказывал, что судебное решение касалось только одного параграфа 27 статьи и никоим образом не затрагивало сам принцип обратной силы. По его словам, пока будут уважаться решения высшей судебной инстанции Мексики, будут и рассматриваться дела американских компаний, совершивших до 1917 г. на принадлежащей им земле «позитивный акт». Вот почему он, с одной стороны, поддержал зарезервированные права американских граждан, а с другой, потребовал сохранить за Мексикой полноту прав на земли, приобретенные или освобожденные из владений нефтяных компаний до 1917 г., к которым ни один «позитивный акт» не был применен [15, c. 183]. Исходя из этого, следовало, что 27 статья могла быть применена по отношению к нефтяной промышленности, но ни к иностранному долгу, который также занимал представителей сторон на Букарельских конференциях. Иными словами, обе стороны, застолбив исходное «бронирование» прав, все же не смогли прийти к общему знаменателю по поводу интерпретации 4 параграфа злополучной Конституции.

Назначение в Мехико послом Уоррена, являвшегося одним из руководителей американской делегации на Букарельских конференциях, было расценено местной элитой как намерение Белого дома тщательно следить за соблюдением оговоренных ранее условий [16, c. 185]. Не случайно, госсекретарь Хьюз в выступлении от 30 ноября 1923 г., посвященном столетней годовщине доктрины Монро, определил широкую значимость достигнутых в Букарели результатов для всей Латинской Америки. Он подчеркнул, что Вашингтон не имеет намерения ставить под сомнение или, более того, оспаривать законы соседних стран в Западном полушарии. Однако собственнические права, приобретенные иностранцами по существующим законам страны, в которой была проведена сделка, должны уважаться как «международные обязательства». Слова Хьюза нашли живой отклик у руководства нефтяных компаний, заявивших, что они готовы к возобновлению деловой активности в Мексике, если соглашение об их правах будет достигнуто на межправительственном уровне [17, c. 186]. Однако возможность его заключения таяла по мере выявления противоречий между позициями двух стран в ходе Букарельских конфренций.

Именно поэтому в стенах Белого дома прорабатывалась возможность смены неуступчивого правительства Обрегона и замена его лояльным режимом Уэрты. В Вашингтоне считали, что со свергнутым диктатором в совокупности с поддержкой американского банковского сектора можно было бы достичь более благоприятного соглашения. Американцев останавливал хаос и беспорядок, который должен был последовать за сменой у власти правящей элиты. Во внимание принималась также дороговизна предполагаемой военной операции [18, с. 193]. И хотя по архивным записям исследователи делают вывод, что с самого начала Уэрта старался угождать американским интересам, госсекретарь Хьюз все же решил не рисковать. 23 января 1924 г. он публично обвинил мекси- канских повстанцев в стремлении решить вопрос о передаче президентской власти путем насилия. По его словам, их совершенно не заботило дело революции, их обуревало только желание наживы в виде получения субсидий от американских деловых кругов в Мексике. Доверенные лица Уэрты в Вашингтоне, включая Х.М.А. дель Кастильо, безуспешно пытались изменить мнение госдепа, открыто заявившего о своей поддержке правительства Обрегона [19, с. 195]. На практике это означало, что президент США Гардинг согласился официально признать установившийся в Мексике политический режим, а президент Обрегон - поддержать предложение Белого дома не толковать мексиканскую конституцию в ретроактивном ключе в отношении иностранной собственности.

В скором времени двусторонние переговоры закончились, принеся лишь временное решение проблемы: между двумя странами не был подписан официальный договор и не были установлены дипломатические отношения на безусловной основе, к чему стремился президент Обрегон. Фактические результаты Букарельских соглашений включали список требований, которые Мексика должна была незамедлительно выполнить: речь шла о предоставлении Вашингтону ряда официальных концессий, выплату иностранного долга и удовлетворения конкретных жалоб американских истцов. Только после их выполнения были возобновлены официальные отношения между Вашингтоном и Мехико.

Возникает логический вопрос, как оценивать результаты Букарельских соглашений? Американские исследователи указывают на обоюдную выгоду, полученную правительствами США и Мексики. По их мнению, если бы официальный Мехико не согласился на навязанные в 1923 г. Белым домом условия, то правительство США, в таком случае, могло бы реализовать свой план по смене мексиканской правящей элиты у власти, сделав ставку на контрреволюционеров во главе с Уэрта [20, с. 233, 378]. Однако если это действительно так, то не совсем понятны причины недовольства принятыми мерами одновременно в обеих странах.

Правда, в Мексике о результатах достигнутых соглашений было мало что известно. Местная правящая верхушка позаботилась о том, чтобы совместную договоренность с Вашингтоном невозможно было доказать. Причина тому – боязнь мексиканских лидеров взрыва народного возмущения в связи с принятыми кулуарно решениями. По общепринятому мнению, подобное «взаимопонимание» с «гринго» явно противоречило национальному достоинству мексиканцев. Показательно, что лидер оппозиции Уэрта, обвинив президента Обрегона в том, что тот «про- дался» американцам, поставил под сомнение договоренности, заключенные на Букарельских конференциях,

В США результаты Букарельских конференций оказались преимущественно под огнем критики нефтяных компаний, которые пытались оказывать давление на государственный департамент с помощью министра финансов Меллона. Они считали их половинчатыми потому, что Белый дом не смог добиться изменения злополучной 27 статьи в тексте мексиканской конституции. Неудовлетворение условиями соглашения высказали также многие политики, считавшие, как и экс-президент В. Вильсон, что администрация Гардинга слишком легко поддалась на уговоры мексиканского правительства и что глубинный смысл конфликта, который заключался в экономическом столкновении интересов двух стран, так до конца и не решен [21, с. 128]. Их критика во многом объяснялась тем, что «джентльменское соглашение» между двумя странами не имело обязательной силы договоров и что все последующие правительства мог- ли в любой момент отказаться выполнять данные предшественниками обязательства.

Именно поэтому мексиканская правящая элита поспешила подстраховаться от непредвиденных рисков, приняв в 1930 г. так называемую «доктрину Эстрады» (Estrada Doctrine). Она гласила о том, что государство в отличие от других субъектов международного права обладает универсальной правосубъектностью, не ограниченной ни в отношении предмета международно-правого регулирования, ни во времени. Исходя из этого, следовало, что смена правительства, вне зависимости от способа прихода к власти, является исключительно внутренним делом любого государства. Этот новый международно-правовой принцип, требовавший автоматического признания новых правительств со стороны международного сообщества, в том числе и Белого дома, был направлен против вмешательства США во внутренние дела латиноамериканских государств. Доктрина Эстрады была инкорпорирована во внешнеполитический курс Мексики на всем протяжении ХХ в.