Становление и развитие правовых основ геопарков

В настоящее время российское законодательство в сфере охраны и использования геопарков находится на стадии формирования. Его становление берет начало с правовых актов о создании особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ). Одни их первых ООПТ, созданных в начале XX века, включали геологические объекты, имевшие особое научное, культурное и эстетическое значение (например Лагодехский ззаповедник, созданный в 1912 году, памятник природы кряжа Кокчетау (Синюхи), созданный в 1915 году 1. В первые годы советской власти отдельные участки Ильменских гор на Южном Урале у Миасса были объявлены государственным минералогическим заповедником, на которых не допускались какие-либо горные промыслы 2.

В пункте 1 Декрета Совета народных комиссаров РСФСР от 16 сентября 1921 года «Об охране памятников природы, садов и парков» было предусмотрено, что участки природы и отдельные произведения (животные, растения, горные породы и т. д.), представляющие особую научную и культурно-историческую ценность, нуждающиеся в охране, по соглашению в каждом отдельном случае с заинтересованными ведомствами и учреждениями могут быть объявлены Народным комиссариатом про- свещения неприкосновенными памятниками природы.

Декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета, Совет народных комиссаров РСФСР от 7 января 1924 года «Об учете и охране памятников искусства, старины и природы» были установлены требования к охране археологических памятников. Также была запрещена самочинная эксплуатация недр земли в местностях, подлежащих научной охране, согласно описаниям и планам, утвержденных Народным комиссариатом просвещения (п. 2, подп. «б» п. 6).

Таким образом, первоначально геологические объекты, имевшие особое научное, культурное и эстетическое значение, получили режим охраны через создание ООПТ, включающие и иные особые природные объекты.

Попутно развивалось законодательство об охране памятников истории и культуры, среди которых были объекты, одновременно являющиеся особыми геологическими объектами. В 1948 году в соответствии с постановлением Совета министров СССР от 14 октября 1948 года № 3898 «О мерах улучшения охраны памятников культуры» памятники архитектуры, памятники искусства, памятники археологии, памятники исторические были объединены общим понятием «памятники культуры». С 1949 года в СССР и РСФСР принимались различные нормативные правовые акты, регулирующие отношения по выявлению, учету, регистрации, сохранению и содержанию памятников культуры, в том числе памятников археологии. Результатом их систематизации стало принятие Закона СССР от 29 октября 1976 года № 4692-IX «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры». В каждом из этих законов были закреплены определение памятников археологии (городища, курганы, остатки древних поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, древние места захоронений, каменные изваяния, лабиринты, наскальные изображения, старинные предметы, участки исторического культурного слоя древних населенных пунктов); правовой режим охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта и порядок их установления (ст. 19 Закона СССР и ст. 33– 35 Закона РСФСР).

На смену указанных законов СССР и РСФСР пришел Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Памятники истории и культуры, в том числе объекты археологического наследия, также стали именоваться «объектами культурного наследия» народов Российской Федерации. В 2014 году к объектам культурного наследия народов Российской Федерации, подлежащих государственной охране, были отнесены достопримечательные места – творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы в том числе объекты археологического наследия (ст. 3 и 56.4).

В Союзе ССР наряду с охраной археологических памятников развивалась охрана редких геологических обнажений и геологических образований через правовой режим ООПТ. Так, статьей 9 Закона РСФСР от 27 октября 1960 года «Об охране природы в РСФСР» было предусмотрено, что режим государственных заповедников и заказников устанавливается в том числе для отдельных объектов (водопады, пещеры, уникальные геологические обнажения, редкие или исторические ценные деревья и т. п.), объявляемых соответственно охраняемыми урочищами и памятниками природы. Более подробно охрана редких геологических образований была урегулирована в земельном законодательстве. В статье 40 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 года № 3401-VII были определены земли заповедников, которыми признавались выделенные в установленном порядке участки земли, в пределах которых имеются природные объекты, представляющие особую научную или культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические образования, виды растений, животных и т. п.). Аналогичные положения содержались в статье 108 Земельного кодекса РСФСР 1970 года.

Эти правила стали преемственными в статье 89 Земельного кодекса РСФСР 1991 года, касающейся земель природоохранного назначения, включающих земельные участки, в пределах которых имеются природные объекты, представляющие особую научную или культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические образования, виды растений и животных), а также в статье 100 действующего Земельного кодекса Российской Федерации, касающейся особо ценных земель, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществле- ния деятельности научно-исследовательских организаций). На собственников таких земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких земельных участков возложены обязанности по их сохранению. В земельном законодательстве редкие геологические образования были отражены и в описании состава вида разрешенного использования земельных участков 3.

Наряду с нормами земельного законодательства охране редких геологических обнажений и минералогических образований и других участков недр были посвящены нормы законодательства о недрах. В соответствии со статьей 35 «Охрана участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность» Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 года ⁴ редкие геологические обнажения , минералогические образования , палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могли быть объявлены в установленном порядке заповедниками либо памятниками природы или культуры.

В дальнейшем, в новейший период истории, чуть опережая Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», был принят Закон Российской Федерации 1992 года «О недрах» 5. В нем предусмотрено образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости), как вид пользования недрами (п. 5 ст. 6) и меры по охране участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность (ст. 33). Представляет интерес то, что в результате принятия полностью в новой редакции Закона Российской Федерации «О недрах» в 1995 году 6 эти статьи абсолютно не изменились, а в дальнейшем лишь статья 33 претерпела незначительные уточнения (в части 2 статьи 33 слово «работы» были заменены словосочетанием «осуществление пользования недрами») 7.

Указанные положения Закона Российской Федерации «О недрах» явно корреспондировали разделу IX «Особо охраняемые природные территории и объекты» Закона РСФСР 1991 года «Об охране окружающей природной среды» 8, а в дальнейшем – Федеральному закону 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях» 9 (далее – Федеральный закон об ООПТ). Этот вывод подтверждается постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2001 года № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение», в котором предусмотрено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены (признаны) к особо охраня- емым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом об ООПТ.

Существующие ООПТ свидетельствуют о том, что уникальные геологические образования имеются в границах не только конкретной ООПТ, но и в границах ее охранной зоны , режим которой также обеспечивает сохранность этих объектов. Этот вывод подтверждается, в частности, проектом охранной зоны Печоро-Илычского государственного природного биосферного заповедника ¹⁰, в котором указано, что в проектируемой охранной зоне имеются редкие и уникальные объекты неживой природы, в том числе геологические памятники природы. Положение об охранной зоне Печоро-Илычского государственного природного биосферного заповедника было утверждено в 2021 году ¹¹.

До внесения изменений в Федеральный закон об ООПТ в 2013 году 12 возможность создания иных категорий ООПТ упоминалась в нем «вскользь»: «Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие)» (п. 2 ст. 2). После этих изменений, внесенных в

2013 году, возможность создания иных категорий ООПТ была урегулирована более определенно – только ООПТ регионального или местного и именно законами субъектов Российской Федерации с учетом установленных законом критериев (пункты 1 и 3 ст. 2).

Изменения, внесенные в Федеральный закон об ООПТ в 2013 году, способствовали созданию в субъектах Российской Федерации «геопарков» как разновидности неких охраняемых территорий регионального значения. Так, в 2015 году был создан геопарк «Алтай» как «туристско-рекреационная зона», в которой «объекты геологического наследия выступают частью единой концепции сохранения, образования и устойчивого развития территории, на которой прослеживается тесная связь между георазнообразием, биоразнообразием, культурой, а также между материальным и нематериальным наследием Республики Алтай» 13. Этот «геопарк» не является ООПТ. Соответственно, правовой режим туристско-рекреационной зоны «геопарк «Алтай» не соответствует требованиям Федерального закона об ООПТ, в том числе пункту 3 статьи 2, и остается неопределенным. Более того, «туристско-рекреационная зона» не предусмотрена Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» 14 и не указана ни в составе земель особо охраняемых природных территорий, земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, земель рекреационного назначения, особо ценных земель, ни в числе зон с особыми условиями использования территорий в Земельном кодексе Российской Федерации (статьи 94, 95, 96, 98, 100 и 105). Таким образом, правовой режим геопарка как «туристско-рекреационной зоны» оказывается вне закона.

Правовой режим таких «туристско-рекреационных зон» не был определен, что подтверждается, в частности, Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года 15, в котором в разделе «Количественные параметры сценариев пространственного развития» было указано, что инновационный фактор проявляется в развитии туристско-рекреационных зон, в том числе с использованием механизма особых экономических зон на Алтае, Байкале, юге России, особенно в связи с проведением зимней Олимпиады-2014 в городе Сочи, то есть они, как правило, как-то связаны с особыми экономическими зонами. Следует отметить, что в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года Министерства экономического развития Российской Федерации 16 туристско-рекреационные зоны не упоминаются.

В 2006 году в Федеральном законе «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» 17 появилось следующее положение: как тип особых экономических зон могут быть созданы «туристско-рекреационные особые экономические зоны» (п. 3 ч. 1 ст. 4). Однако цели создания особых экономических зон (ст. 3) явно не включают охрану геологических объектов, имеющих научное, культурное и иное значение.

Например, определение «геопарка «Ал- тай» как «туристско-рекреационная зона» не соответствует названию типа особых экономических зон («туристско-рекреационные особые экономические зоны»). В постановлении о его создании не предусмотрено, что он создается как особая экономическая зона. Более того, решение о создании особых экономических зон принимается Правительством Российской Федерации, а не органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»).

На интернет-сайте, посвященном геопарку «Янган-Тау», дана информация лишь о том, что он был создан на основании распоряжения Правительства Республики Башкортостан 2017 года и включает 9 природных и геологических объектов, которые охраняются и входят в региональную сеть ООПТ 18. Вместе с тем несмотря на то, что геопарк «Янган-Тау» включен в список Глобальных геопарков ЮНЕСКО 19, примечательно, что на сайте «Официальный интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан ( и на федеральном сайте «Официальный интернет-портал правовой информации» ( сведения об этом распоряжении Правительства Республики Башкортостан отсутствуют. Нет никакой содержательной информации об этом распоряжении ни в справочных правовых системах, ни на неофициальных сайтах в интернете, посвященных ООПТ или геопаркам. Вероятно, оно не только не было официально опубликовано, но и вообще не было как-то обнародовано. Соответственно, распоряжение Правительства Респу- блики Башкортостан от 18 октября 2017 года № 1009-р, которое должно установить основы правового режима геопарка «Ян-ган-Тау», затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, не имеет юридической силы с точки зрения его применения в отношении неопределенного круга лиц, если оно не было официально опубликовано (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Геопарк «Торатау» создан на основании Указа Главы Республики Башкортостан от 12 декабря 2018 года № УГ-308 «О геопарке Торатау». В пункте 1 этого правового акта указано, что геопарк создается в целях сохранения геологического, биологического и историко-культурного наследия Республики Башкортостан. Правительству Республики Башкортостан поручено создать его на территории Ишимбайского и Стерлитамакского районов с включением в его состав памятников природы республиканского значения «Гора Тратау» и «Гора Юрактау» и иных объектов, представляющих геологическую, биологическую и историко-культурную ценность, а также разработать во взаимодействии с Академией наук Республики Башкортостан, Уфимским федеральным исследовательским центром Российской академии наук и утвердить план мероприятий по включению геопарка «Торатау» в Список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО. Среди значимых правовых актов, принятых Правительством Республики Башкортостан для реализации названного Указа, следует выделить лишь утвержденный порядок предоставления из бюджета Республики Башкортостан субсидии автономной некоммерческой организации «Центр науки, просвещения, экологии, культуры и туризма «Геопарк Торатау» на финансовое обеспечение затрат, связанных с уставной деятельностью 20, и утверждение границ геопарка «Торатау» 21.

Геопарк «Ундория» – его название появилось в результате переименования Ульяновского палеонтологического заказника в «Ульяновский государственный палеонтологический заказник «Геопарк Ундория» 22. Соответственно, в результате изменения только наименования существующая категория ООПТ – «государственный природный заказник» – не изменилась.

Если проанализировать, как исполняется пункт 3 статьи 2 Федерального закона об ООПТ применительно к геопаркам, становится очевидным, что субъектами Российской Федерации эта норма реализуется более чем скудно. Так, в Стратегии социально-экономического развития Иркутской области на период до 2036 года (раздел «Отраслевые комплексы экономики», подраздел «Туристско-рекреационный комплекс»), утвержденной Законом Иркутской области от 10 января 2022 года № 15-ОЗ «Об утверждении стратегии социальноэкономического развития Иркутской области на период до 2036 года», указано, что «в начале 2020 года начата работа по созданию Геопарка «Байкал». Очевидно, что этот Закон не может быть отнесен к случаям реализации пункта 3 статьи 2 Федерального закона об ООПТ.

В настоящее время единственным специальным законом, непосредственно посвященным геопаркам, является Закон Республики Башкортостан от 27 сентября 2022 года № 609-З «О геопарках в Республике Башкортостан». При разработке соответствующего законопроекта было много сторонников и противников придания территории геопарка режима ООПТ, но все сошлись во мнении, что региональный закон о геопарках необходим 23. Однако этот Закон едва ли можно назвать удачной реализацией пункта 3 статьи 2 Федерального закона об ООПТ. Он регулирует отношения в области создания и развития геопарков в Республике Башкортостан (ст. 1), определяет геопарк как территорию, включающую объекты, имеющие особую геологическую, биологическую, экологическую ценность, представляющую научный, образовательный, культурный, исторический и туристский интерес (ч. 1 ст. 2), а также предусматривает порядок создания геопарков по решению Правительства Республики Башкортостан (ст. 4). Большинство остальных положений имеют управленческий характер, не имеющих отношения к правовому режиму геопарков. Соответственно, в рассматриваемом законе закреплены лишь такие признаки геопарков, согласно которым может быть определена только их территория. Она может быть признана ООПТ в рамках уже предусмотренных в Федеральном законе категорий ООПТ, но не установлено, что эта территория будет именно иной категорией ООПТ регионального или местного значения. По смыслу этого закона он имеет, скорее, политический, чем юридический характер. Он не создал правовую основу для создания геопарков в Республике Башкортостан как самостоятельной категории ООПТ.

С 2001 года геопарки находятся в сфере деятельности ЮНЕСКО 24. Кроме этого, была создана Международная программа по геонаукам и геопаркам посредством объединения Международной программы по геонаукам с воссозданной Глобальной сетью геопарков ЮНЕСКО – выдающих- ся природных памятников геологической истории планеты. Соответственно, в 2016 году при Комиссии Российской Федерации по делам ЮНЕСКО был создан российский Комитет международной программы ЮНЕСКО по геонаукам и геопаркам, в состав которого вошли соответствующие специалисты 25. Среди основных задач Комитета – активизация работы по созданию региональных геопарков России, рассмотрение и представление заявок российских геопарков на получение статуса Глобальный геопарк ЮНЕСКО, изучение мирового опыта создания и управления геопарками, популяризация знаний о целях и задачах геопарков 26.

Глобальные геопарки ЮНЕСКО (UGGp) – это единые географические районы, в которых объекты и ландшафты международного геологического значения управляются на основе целостной концепции охраны, образования и устойчивого развития. Их подход «снизу вверх», заключающийся в сочетании охраны природы с устойчивым развитием при участии местных сообществ, становится все более популярным. В настоящее время в 48 странах насчитываются 195 глобальных геопарков ЮНЕСКО 27.

Таким образом, историческими периодами становления и развития правовых основ охраны геологических объектов, имеющих научное, культурное и иное значение, являются:

• 1)    с начала XX века по настоящее время – через создание ООПТ, в пределах которых, а также в пределах их охранных зон находятся такие объекты;

• 2)    с 1924 года по настоящее время – отчасти через охрану археологических памятников (памятников истории и культуры, объектов культурного наследия);

• 3)    с 1995 года по настоящее время – возможность создания новой категории ООПТ – особо охраняемых геологических объектов или «геопарков» (на практике она до сих пор не была реализована);

• 4)    с 2015 года по настоящее время – создание на уровне субъектов Российской Федерации неких охраняемых территорий регионального значения – геопарков, не являющихся ООПТ, включение некоторых созданных таких территорий в список Глобальных геопарков ЮНЕСКО.

Правовой режим существующих в настоящее время геопарков не соответствует требованиям Федерального закона об ООПТ (в том числе пункту 3 статьи 2), Земельному кодексу Российской Федерации (статьям 94, 95, 96, 98, 100 и 105), остается неопределенным, не урегулирован в законодательстве, по сути, находится вне закона. Соответственно, создание геопарков само по себе не решает ни проблему сохранения уникальных геологических объектов, ни проблему обеспечения безопасности туристической и рекреационной деятельности. Действующие нормы законодательства, имеющие отношение к геопаркам, не систематизированы, в них отсутствует правовая определенность, следовательно, требуется их совершенствование.