Становление и развитие судебной системы в Кыргызской республике (1991–2012 гг.)

Закономерным развитием кыргызского государства стало принятие 15 декабря 1990 г. «Декларации о государственном суверенитете», в которой Кыргызстан объявлялся независимым, суверенным государством. Позже Постановлением № 577-ХII Верховного Совета Кыргызской Республики от 31 августа 1991 г. был принят «Декрет о государственной независимости Республики Кыргызстан». Государство само могло развивать свою «государственную машину», одним из институтов которой является судебная система. Через нее государство реализует свою волю, принимая законы и следя за их выполнением. Закономерное развитие государства вело к развитию судебной системы.

Судебная система Киргизской ССР сформировалась в советский период. Она строилась согласно административно-территориальному устройству республики, как трехзвенная, состоящая из Верховного суда Киргизской ССР, местных судов двух инстанций (суд первой инстанции – районные суды, районные суды в городе, городские суды, военные суды гарнизонов; суд второй инстанции – областные суды, Бишкекский городской суд, Военный суд Киргизской ССР).

Судебная система в Кыргызской Республике была создана с принятием Конституции КР 1993 г. Были созданы Конституционный суд КР и Высший Арбитражный суд КР. Все суды после этого можно было структурировать в три подсистемы (блока). В первый вошел Конституционный суд КР, во второй – Верховный суд КР и суды общей юрисдикции, в третий – Высший Арбитражный суд и система арбитражных судов.

Правовой базой становления судебной системы в Кыргызской Республики стали следующие нормативные документы: Конституция Кыргызской Республики, принятая 5 мая 1993 г. парламентом страны. В частности, в статье 79 говорилось: «1. Правосудие в Кыргызской Республике осуществляется только народом. 2. Судами Кыргызской Республики являются Конституционный суд Кыргызской Республики, Верховный суд Кыргызской 16

Республики и местные суды (суды областей, г. Бишкек, арбитражные суды областей и г. Бишкек, военные суды), создание и учреждение чрезвычайных и специальных судов и должностей судей не допускается».

Арбитражный суд сначала был отнесен к местным судам, а затем выделен в отдельный блок.

«Структура всей судебной системы Кыргызской Республики в целом и ее подсистем определена в Конституции КР и законах «О Конституционном суде КР», «О Конституционном судопроизводстве в Кыргызской Республике»1.

Кроме этого были приняты Закон «О Верховном суде Кыргызской Республики и местном суде общей юрисдикции», Конституционный закон «О статусе судов Кыргызской Республики» и Закон «О системе арбитражных судов в Кыргызской Республике».

В Главе VI Конституции 1993 г. определено место, занимаемое высшими судами в судебной системе в целом, и место всех других судов. Определен статус Конституционного суда КР, сформулированы его задачи и цели как судебного органа, призванного контролировать конституционность законов и иных правовых актов. Этот суд занимает особое место2.

Конституционному суду КР напрямую не подчинялись никакие суды, хотя его решения имели существенное значение для всех других судов Кыргызстана и тем самым влияли на судебную практику. Пример тому – обращение в Конституционный суд КР в 2008 г. о неконституционности подпункта 4 пункта 1 ст. 41 Закона КР «О верховном суде Кыргызской Республики…» и его противоречии пункту 4 ст. 15 и пункту 1 ст. 18 Конституции КР. Этот подпункт гласил, что судебные дела с жалобами и представлениями, поступавшие в ВС КР, «за исключением судебных дел, по которым при повторном обращении с жалобами отказано в возбуждении надзорного производства в Верховном суде КР, в соответствии с положениями законов Кыргызской Республики, действовавшими в силу настоящего Закона», не могли быть рассмотрены. После отмены данного подпункта граждане Кыргызской Республики повторно подавали жалобы в Верховный суд КР, и они были рассмотрены в надзорном производстве.

По Конституции КР 1993 г. Верховный суд КР и Высший Арбитражный суд КР имели свои подсистемы. В статье 33 Закона КР «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах общей юрисдикции» указывалось: «Верховный КР и местные (районные, городские суды, военные суды гарнизонов, областные суды, Военный суд КР, Бишкекский городской суд), осуществляющие правосудие по гражданским, уголовным и административным делам, составляют систему судов общей юрисдикции»3. Иногда эти суды называют общими, или гражданскими, судами. Особую ветвь во втором блоке образуют военные суды. Их не относят к числу общих гражданских судов, поскольку им подведомственны только те дела, которые затрагивают интересы военнослужащих, вооруженных сил и других воинских структур. Их компетенция определялась ст. 47 Закона КР «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах общей юрисдикции». В законе указывалось: «В Кыргызской Республике действуют Военный суд Кыргызской Республики на правах областного суда и военные суды гарнизонов на правах районных судов».

Систему арбитражных судов Кыргызской Республики в соответствии с Конституцией 1993 г. (и последующими изменениями) образовали: Высший Арбитражный суд Кыргызской Республики, арбитражные суды областей и г. Бишкек (ст. 84 Конституции КР 1993 г.).

Конституционный суд КР занимал обособленное положение в кыргызской судебной системе. Заложенная в указанных законах 1993 года модель Конституционного правосудия соответствует континентальной классической форме конституционного контроля. Именно с этих позиций необходимо рассматривать Конституционный суд в Кыргызской Республике – высший орган судебной власти по защите Конституции, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Это был начальный период судебной реформы. Многие судьи и ученые-правоведы полагали, что существующая судебная система в Кыргызской Республике довольно проста, но она «не соответ- ствует понятию единства, так как имеется несколько видов судов, нет единого высшего судебного органа. Тем не менее, можно говорить о ней как о единой системе судебных органов»4. Все это привело ко второму этапу судебной реформы, внесшему значительные изменения в судебную систему Кыргызской Республики, которые в научной литературе получили название «Структурное реформирование». Оно началось в 2004 году. Произошел процесс интеграции арбитражных судов и судов общей юрисдикции. В Верховном суде Кыргызской Республики были созданы коллегии по гражданским, уголовным, административным и экономическим делам. Председатели коллегий стали заместителями председателя ВС КР.

Такие же коллегии были созданы при областных судах в Бишкекском городском суде. К судам первой инстанции добавился Межрайонный суд по экономическим делам, ему же были переданы функции рассмотрения административных дел.

К.Э. Осмонов отмечает: «Вхождение Высшего Арбитражного суда КР в состав Верховного суда, интегрирование арбитражных судов, областей и г. Бишкек в структуру местных судов общей юрисдикции прекратили споры о подсудности дел, создали благоприятные условия для граждан, обращающихся в суды. Я выделил три основные проблемы, которые, в общем-то, были решены интеграцией арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Первая проблема заключалась в отсутствии единой судебной практики вышеобозна-ченных судов. Создавалось впечатление, что судьи арбитражных и общих судов по-разному читают один и тот же закон. Естественно, объединение судов, и прежде всего Верховного и Высшего Арбитражного, устраняет данную проблему, поскольку на Пленум Верховного суда возлагается выработка единства судебной практики. Вторая проблема, как уже было сказано, состояла в периодически возникающих спорах о подведомственности дел тем или иным судам. О какой защите прав можно было говорить, если дело кочевало из одного суда в другой без рассмотрения по существу. Третьей проблемой я бы назвал проблему доступности судебной защиты, которая включает в себя много компонентов: понятие и четкие правила судопроизводства, минимальные судебные расходы, доступность адвокатской помощи и т. д. В этом ряду не менее важным был вопрос о месте расположения судебного органа, максимально приближенного к спорящим сторонам. В этой в связи, учитывая, что арбитражные суды начинались с областного уровня, эта проблема была решена после слияния судов, поскольку первая инстанция по экономическим делам перешла в основном в районные суды»5. С данным авторитетным мнением бывшего председателя Верховного суда КР К.Э. Осмонова можно согласиться частично. Конечно, передача функции рассмотрения экономических и административных споров в местные суды и создание в их структуре нового суда, т. е. в первой инстанции – Межрайонного суда по экономическим делам, не проходила гладко, в первые годы возникали споры о подведомственности дел, т. е. какие дела должны рассматриваться районными судами, а какие – межрайонными судами. Несмотря на то, что в ГПК КР имеются статьи о подведомственности гражданских дел этим судам, потребовались разъяснения и письма судей ВС КР, чтобы решить эту проблему.

В ряде новых редакций Конституции КР (изменения вносились в 1994, 1996, 1998, 2003 и 2007 гг., в настоящий момент действует Конституция 2010 г.) предусматривалась возможность создания специализированных судов. Речь шла о создании административных судов, но все это носило и носит декларативный характер. Разработан был проект Закона «Об административном суде Кыргызской Республики», но этот Закон не принят, и эти функции сейчас выполняют местные суды, а точнее – Межрайонные суды по экономическим делам. В главе 26 «Особенности гражданского судопроизводства по административным делам» ГПК КР предусматривается это производство. В «Научнопрактическом комментарии ГПК КР» отмечается: «Согласно ст. 82 Конституции КР административное судопроизводство относится к одной из форм судопроизводства. При этом действующее законодательство КР не имеет отдельных нормативных правовых актов, регулирующих судопроизводство по административным делам в полном объеме, как это присутствует в конституционном, уголовном, гражданском процессе. В связи с этим п. 1 комментируемой статьи (ст. 259 ГПК КР) устанавливает, что производство по административным делам подчиняется общим правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, устанавливаемых Главой 26 ГПК КР»6.

В ч. 3 ст. 93 Конституции КР 2010 г. указывается: «Судебная система в КР устанавливается Конституцией и законами, состоит из Верховного суда и местных судов. В составе Верховного суда действует Конституционная палата. Законом могут учреждаться специализированные суды. Создание чрезвычайных судов не допускается».

Это нашло отражение и в Законе КР «О Верховном суде КР и местных судах» от 18 июля 2003 г. (в редакциях 10 июля 2004 г. – 13 июня 2011 г. нет упоминания о специализированных судах, но в Конституционном законе КР «О статусе судьей КР» от 9 июля 2008 г. (в последующих редакциях № 6 от 19 января 2010 г., № 162 от 10 августа 2010 г.) в абз. 4 п. 1 ст. 1 говорится о специализированных судах, учрежденных законом). Все это говорит о том, что судебная системам КР будет изменяться и в дальнейшем!

Один из ведущих практиков, ученый-правовед, бывший председатель Верховного суда КР К.Э. Ос-монов так обосновывает это положение: «Вместе с тем хотелось бы отметить, что создать на практике новый суд не так-то просто. Существуют масса объективных проблем. Это и необходимость решения финансовых и иных материально-технических вопросов, это и подбор судейских кадров, и многое другое. Поэтому Верховный суд предлагает создание специализированных административных судов осуществить на базе существующих ресурсов судебной системы. А до их реального учреждения отработать правила и процедуры их деятельности в рамках действующих местных судов. По вопросу создания иных специализированных судов замечу, что не содержит запретов ни Конституция КР, ни действующее законодательство. И, вполне возможно, отработав все вопросы деятельности административных судов, проанализировав их судебную практику, государство придет к мысли о необходимости учреждения и других судов, имеющих специальную юрисдикцию»7.

Третий этап судебной реформы начался в Кыргызстане в 2010 г. При этом основной упор делается на создание новой нормативной базы и отбор судебных кадров. Реформирование судебной системы привело к логическому заключению – создавать новые суды можно, только создав новую нормативную базу и имея подготовленный кадровый состав судей. На третьем этапе был расформирован Конституционный суд КР. Декретом Временного правительства КР от 12 апреля 2010 г. «О расформировании Конституционного суда КР» он прекратил свое существование.

В Декрете даны обоснования расформирования Конституционного суда КР. Вывод сделан однозначный: «Действия Конституционного суда КР по укреплению власти одного лица привели к событиям 6–7 апреля 2010 года и падению антинародного режима Бакиева К.С.».

Вместо Конституционного суда КР было решено создать Конституционную палату при Верховном суде КР. В ст. 93 ч. 3 Конституции КР записано: «В составе Верховного суда действует Конституционная палата». Но только через год – 13 июня 2011 г. – был принят новый Закон «О Конституционной палате Верховного суда КР». В данном законе записано, что Конституционная палата ВС КР является высшим судебным органом, самостоятельно осуществляющим Конституционный контроль посредством Конституционного производства (ст. 1 закона). В ч. 3 ст. 53 закона отмечается: «Конституционная палата является правопреемником Конституционного суда КР. Материальные гарантии независимости Конституционного суда, установленные до вступления в силу настоящего Конституционного закона, в том числе и отдельное здание, ранее занимаемое Конституционным судом КР, сохраняется за Конституционной палатой…». Фактически сменилась только вывеска, изменился некоторый порядок подачи документов. Осталась функция Конституционного контроля посредством Конституционного судопроизводства. При этом контроль носит централизованный, или, как его еще называют, «европейский», характер.

Но сложившийся порядок отбора судьей в Конституционную палату ВС КР привел к тому, что до сих пор не избраны 11 судей: председатель, заместитель председателя и 9 судьей, и Конституционная палата ВС КР до сих пор не приступила к работе. Законом КР «О статусе судьей КР» предусмотрено, что судьи КП ВС КР «избираются Жогорку Кенешем по представлению Президента, основанному на предложении Совета по отбору судьей, с учетом гендерного представительства не более 70 % лиц одного пола; судьи КП ВС КР избираются в первый раз сроком на 7 лет, а в последующем до достижения предельного возраста, установленного Конституцией (т. е. до 70 лет)». Но вот уже более года, процесс отбора судей КП ВС КР не заканчивается, поэтому палата не приступила к работе. Большинство кандидатов в судьи КП ВС КР не проходят отбор у Президента КР. При этом роль играют две ключевые фигуры Администрации Президента КР, а именно ее руководитель и заведующий юридическим отделом – отделом по проведению судебной реформы Администрации Президента КР. Это еще раз говорит о том, что отсутствует должный баланс между ветвями власти. Из-за административных проволочек и отсутствия должного контроля гражданского общества с апреля 2010 г. в Кыргызстане отсутствует суд, осуществляющий конституционный контроль. Можно говорить о несовершенстве судебной системы, которая не отвечает мировым стандартам. О том, какое значение придается в Кыргызстане судебной реформе, говорит тот факт, что при Президенте создан Совет по судебной реформе.

На основании Положения «О совете по судебной реформе при Президенте КР», утвержденного Указом Президента КР от 8 августа 2012 г., Совет по судебной реформе при Президенте КР является совещательным и консультативным органом при Президенте КР по вопросам судебной реформы. Задачи у Совета большие, это прежде всего подготовка предложений по приоритетным направлениям проводимой в стране судебной реформы, обеспечение согласованных действий государственных органов по подготовке и принятию нормативных и правовых актов, регулирующих организацию и порядок деятельности судов, правоохранительных органов, статус судей. От деятельности этого Совета зависит вся судебная реформа и ее роль в изменении и совершенствовании судебной системы в КР. Проведение судебной реформы в суверенном Кыргызстане было велением времени. Социальноэкономические изменения в стране оказали влияние и на «государственную машину», частью которой является судебная система. Судебная система Кыргызстана сохранила «звенья судебной системы», возникшие в советский период, т. е. районные (городские) суды как основное звено; областные суды, Бишкекский городской суд, военный суд КР как среднее звено и Верховный суд КР как высшее звено. В процессе реформирования возник новый вид в местном судопроизводстве – межрайонные суды по экономическим делам, которым передано и административное производство. В процессе реформирования судебной системы изменилась сама система. Создан Конституционный суд КР, а затем Конституционная палата при Верховном суде КР. Отбор судей также предусматривает участие не только двух ветвей власти – законодательной и исполнительной, но и гражданского общества.

Дальнейшее проведение реформ приведет к совершенствованию судебной системы, к изменению разновидности судов, возникнут специальные суды.