Становление и развитие теории разделения властей

Идея разделения властей берет свое начало еще со времен античности. Наиболее известными мыслителями того времени, затрагивающими данный вопрос, являются Платон, Аристотель и Полибий. Это далеко не тот принцип разделения властей, который закреплен в настоящее время во многих государствах, но некоторые тезисы актуальны и по сей день.

Платон свои взгляды изложил в произведении «Государство». В его представлении совершенное государство должно обладать четырьмя свойствами: мудростью, мужественностью, рассудительностью и справедливостью. Анализируя последнее, он приходит к мысли о том, что «заниматься своим делом и не вмешиваться в чужие» и есть справедливость [1, с. 180]. В этом вся и суть платоновского разделения властей.

У Платона элементы души отдельного человека типичны для государств, причем «число их одинаково» [1, с. 194]. У личности: разумное начало, вожделеющее начало и яростных дух; у государства: деловое, совещательное и защитное. Поскольку есть три начала у государства, постольку есть три сословия, выполняющие четко определенную роль. И ни одно из них не может вмешиваться в деятельность другого: «Вмешательство этих трех сословий в чужие дела и переход из одного сословия в другое – величайший вред для государства и с полным правом может считаться высшим преступлением» [1, с. 182].

Мы не можем одобрить идею деления народа на сословия, поскольку это напрямую противоречит концепции правового государства, одним из элементов которого является равенство всех перед законом и судом. Однако сам тезис об их независимости при осуществлении определенных функций в государстве заслуживает внимания.

Ученик Платона Аристотель также не обделил вниманием исследуемую тему. В своем трактате «Политика», а именно в книге 4 данного произведения, он анализирует существующие виды государственного строя и приходит к выводу о том, что любой из них состоит из 3-х частей: «Первая – законосовещательный орган, рассматривающий дела государства, вторая – должности (именно какие должности должны быть вообще, чем они должны ведать, каков должен быть способ их замещения), третья – судебные органы» [2]. Именно различным устройством этих частей и отличаются друг от друга разновидности государственного строя.

Далее Аристотель подробно рассматривает каждую из частей. Законосовещательную власть он называет главной в государстве и относит к ее правомочиям «вопросы о войне и мире, о заключении и расторжении союзов, о законах, о смертной казни, об изгнании, о конфискации имущества, об избрании должностных лиц и об их отчетности» [2]. Ко второй части философ относит вопросы о количестве должностей в государстве, об их компетенции и сроке полномочий, о возможности занимать одну и ту же должность несколько раз и т.п. Различие в судебной власти мыслитель основывает на трех аспектах: «из кого судьи, что подлежит их суду, каким образом судьи назначаются» [2].

Нельзя не согласиться с мнением Ю.К. Краснова о том, что «Аристотель не исследовал взаимоотношения государственных органов между собой, проблемы их взаимодействия и контроля» [3, с. 5]. При этом стоит отметить прогрессивность мыслей Аристотеля: достаточно заметить тот факт, что он выделил две ветви власти, которые обособляют и в настоящее время (законодательную и судебную). Кроме того, он говорит об отчетности должностных лиц перед законосовещательной властью, что и сегодня является важным элементом системы «сдержек и противовесов» между различными ветвями власти.

Поддерживал идею разделения властей и Полибий. В своем труде «Всеобщая история в сорока книгах» он подробно описывает государственное устройство Рима, которое считал идеальным. Власть в Риме, как считает Полибий, равномерно распределялась между тремя органами: консулами, сенатом и народом; каждый из них воплощал соответственно монархический, аристократический и демократический элементы [4, с. 29]. Далее он рассматривает компетенцию каждого органа, а затем и их взаимодействие.

Переходя к последнему, Полибий указывает на то, что отдельные власти могут как мешать одна другой, так и оказывать взаимную поддержку и содействие [5]: консулы при сложении полномочий обязаны отдавать отчет о своих действиях перед народом, каждый гражданин подчинен власти консулов во время войны, наказуемые смертной казнью преступления не могут рассматриваться без предварительного одобрения народом и т.п.

В итоге философ приходит к тому, что римское государство сильно именно в силу своего государственного устройства: «Ни одна из властей не довлеет себе и каждая из них имеет возможность мешать и противодействовать замыслам других… чрезмерное усиление одной из властей и превознесение над прочими окажется совершенно невозможным» [5]. Значение этого вывода колоссально: установленное равновесие между тремя формами власти позволяет гармонично развиваться государству и исключает возможность узурпации власти одной из них. И сегодня это умозаключение актуально, так как Полибий по существу говорит о системе «сдержек и противовесов», которая составляет основу принципа разделения властей.

Следующим важным этапом в становлении принципа разделения властей стала эпоха Просвещения. В этот исторический период и сложилась классическая концепция принципа разделения властей. Рассуждали над данной темой такие видные теоретики либерализма, как Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо.

Взгляды Джона Локка относительно разделения властей были изложены им в труде «Два трактата о правлении». Он делил власть на законодательную и исполнительную: «Но так как законы… обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть, которая следила бы за исполнением тех законов… И таким образом, законодательную и исполнительную власть часто надо разделять» [6]. Некоторые авторы считают, что в качестве третьей власти мыслитель выделял федеративную [7, с. 6], с чем трудно согласиться.

Действительно, Локк писал о федеративной власти и закреплял за ней функции внешней политики. Но, несмотря на отличия ее с исполнительной, не разделял их: «Хотя, как я сказал, исполнительная и федеративная власть в каждом сообществе в действительности отличается друг от друга, все же их вряд ли следует разделять и передавать одновременно в руки различных лиц» [6].

Говоря о соотношении этих властей, Локк определял законодательную власть как верховную, которой подчиняются все остальные. Объяснял он это тем, что законы представляют собой правила поведения и наказание за их нарушение, а соответственно те, кто их издает, должны быть выше других. Исполнительная же власть является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть не только изменена, но и смещена [6].

Справедливо замечают А.В. Биряева, В.В. Севанькаева: «В то же время они совсем не являются пассивными отростками законодательной власти и оказывают на нее (в частности, власть исполнительная) достаточно значительное влияние» [8, с. 11]. Так, по Джону Локку, исполнительная власть обладает правом созывать и распускать законодательный орган [6].

Вклад Джона Локка в становление принципа разделения властей высок. Выделение законодательной и исполнительной власти, подотчетность исполнительных органов законодательному, право роспуска законодательного органа у исполнительной власти реализуются и сегодня во многих странах. Однако огромный дисбаланс в пользу законодательной власти, отсутствие независимой судебной власти (правосудие осуществляет законодательный орган) выступают явными недостатками его теории.

Наиболее значимую роль в развитии принципа разделения властей в эпоху Просвещения сыграл Шарль Луи Монтескье. В своем знаменитом произведении «О духе законов» он достаточно обстоятельно рассмотрел данный вопрос. Сразу стоит заметить, что в своих суждениях он исходил из главного постулата - обеспечение свободы каждого гражданина.

Монтескье выделял три рода власти: законодательную, исполнительную и судебную, закрепляя за каждой свои полномочия: «В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц» [9].

Ю.К. Краснов отмечает: «В отличие от Локка, Монтескье выделял в системе органов власти и судебную власть, которая может быть доверена не какому-либо специальному органу, а выборным лицам из народа… Отсюда Монтескье делает вывод: судебная власть в известном смысле как бы совсем не власть [9]; из трёх властей... власть судебная некоторым образом есть ничто...» [3, с. 8]. Вывод: Монтескье, в отличие от Дж. Локка, хотя и выделяет судебную власть, но лишь условно.

Далее французский просветитель пишет о том, к чему может привести слияние этих властей. Соединение законодательной и исполнительной властей ведет к отсутствию свободы и к тирании. Если не выделять судебную, то граждане окажутся либо во власти произвола (при судье-законодателе), либо в угнетении (при судье, обладающем полномочиями исполнительной власти). Сосредоточение всех трех властей в одних руках, по Монтескье, приводит к деспотизму [9]. Актуальность этих воззрений, на наш взгляд, не подлежит сомнению.

Довольно подробно философ рассуждает о влиянии властей друг на друга. Законодательная власть не может вмешиваться в деятельность исполнительной, однако имеет право контролировать исполнение законов. Исполнительная власть, в свою очередь, обладает правом отмены законов, но не вправе участвовать в их обсуждении. В конечном итоге власти оказываются связаны друг другом, что вынуждает их действовать согласованно [9].

Монтескье поистине можно назвать основоположником теории разделения властей. Л.А. и Р.И. Гайнутдиновы особо подчеркивают: «Для того, чтобы действия исполнительной власти не нарушали баланс в системе разделения властей, для того чтобы уравновесить положение ветвей власти, Монтескье ввел элементы взаимных ограничений властных полномочий, которые позднее стали прообразом механизма «сдержек и противовесов»» [10, с. 178]. В то же время уязвимым местом в предложенной доктрине является незначительная роль судебной власти и, как следствие, отсутствие взаимных ограничений в отношениях с другими властями.

Следующим просветителем, рассуждавшим о разделении властей, был Жан-Жак Руссо. С одной стороны, в своем трактате «Об общественном договоре, или Принципы политического Права» он иронизирует над теми, кто разделяет власть на законодательную и исполнительную, и отмечает противоестественность их точки зрения: «Они делают из суверена какое-то фантастическое существо, сложенное из частей, взятых из разных мест. Это похоже на то, как если бы составили человека из нескольких тел, из которых у одного были бы только глаза, у другого – руки, у третьего – ноги и ничего более» [11, с. 169]. Это и неудивительно, ведь по Ж.-Ж. Руссо су-вернитет, под которым понимается общая воля народа, неделим и неотчуждаем.

С другой стороны, он выделяет и ту, и другую. Законодательная власть при этом принадлежит народу, а исполнительная – доверенному лицу и выражается в актах частного характера. Роль исполнительной власти заключается в связующем звене «между Государством и сувереном» [11, с. 191-192]. Согласимся с теми авторами, которые не относят Руссо к приверженцам теории разделения властей, поскольку скорее он говорит о распределении функций между государственными органами [10, с. 179-180; 3, с. 6]. Тем не менее, достоинством его концепции выступает мысль о принадлежности власти народу, что нашло отражение и в Конституции РФ 1993 г. (ст. 3): «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».

Итак, эпоха Просвещения считается основополагающей в развитии принципа разделения властей. Концепция Ш. Монтескье была применена в различных модификациях во многих странах, прежде всего в США. Именно он заложил идею взаимного ограничения властей, которая воплотилась в систему «сдержек и противовесов», разработанную «отцами-основателями» США.

«Отцами-основателями» США называют группу американских государственных деятелей, которые оказали огромное влияние на завоевание независимости, становление американской государственности и принятия Конституции США. Трое из них (Гамильтон, Мэдисон и Джей) являются авторами «Записок Федералиста», где изложены аргументы в пользу принятия Конституции США. Рассмотрим положения, касающиеся статей о разделении властей.

В статье 47 Мэдисон доказывает критикам Конституции, что в ней не нарушен принцип разделения властей из-за их смешения. Он подробно разбирает концепцию Монтескье и заключает, что последний «не имел в виду, что эти ведомства власти не должны иметь частичного влияния друг на друга или контроля над деятельностью друг друга» [12, с. 152]. На примере конституций нескольких штатов Мэдисон показал, что разделение властей не может быть абсолютным. Например, по конституции штата Нью-Джерси «Губернатор… назначается на свою должность органами законодательной власти… Представители судебной власти назначаются представителями законодательных органов» [12, с. 156-157].

В статье 48 Мэдисон обосновывает необходимость конституционного контроля властей друг над другом. Он замечает, что любая власть по своей природе стремится к узурпации, а при республике это опасность в большей степени исходит от законодательной власти. На примере опыта двух штатов это положение он подтверждает, где законодательная власть находилась в преимущественном положении в силу отсутствия взаимных ограничений. На этом основании «отец-основатель» делает логический вывод: «Чтобы предотвратить те посягательства, которые ведут к тираническому сосредоточению всех полномочий правительства в руках одного ведомства власти, мало будет провести границу, разделяющую власти, на листе конституционного пергамента» [12, с. 170].

В статье 49 Мэдисон подвергает критике постоянный созыв конвента (прямого обращения к народу) в случае, если две из трех властей решат о необходимости внесения изменений в Конституцию. В защиту своей позиции он привел два аргумента: «Во-первых, предложенный Джефферсоном принцип созыва конвента… может оказаться неработающим, поскольку законодательная власть… в состоянии склонить на свою сторону одну из них… Во-вторых, частое обращение к народу… в значительной мере подорвет авторитет власти…» [13, с. 75]. Одним словом, это нарушает равновесие между властями.

В статье 51 Мэдисон ставит целью выработать механизм, при котором власти будут взаимодействовать и одновременно взаимно сдерживать друг друга. Он считает, что необходимо каждой из ветвей предоставить достаточные конституционные механизмы защиты. При этом будет ошибкой предоставить равные средства защиты, поскольку произойдёт дисбаланс в сторону законодательной власти. Кроме того, учитывая федеральную систему Америки, Мэдисон предложил осуществить разделение властей между федера- цией и штатами: «Различные правительства будут взаимно ограничивать друг друга, а одновременно с этим каждое из них, благодаря разделению властей внутри него, будет ограничивать самое себя» [12, с. 184].

Таким образом, можно констатировать, что как таковой принцип разделения властей в античные времена не сформировался. Различные философы и мыслители обращались к данной тематике, но общей концепции не возникло. Эпоха Просвещения считается основополагающей в развитии принципа разделения властей. Концепция Ш. Монтескье была применена в различных модификациях во многих странах, прежде всего в США. Помимо деления власти на три ветви, «отцами-основателями» США на основе идей Ш. Монтескье была разработана система «сдержек и противовесов», не позволяющая узурпировать власть одной из ветвей и стимулирующая их согласованное взаимодействие. Кроме того, было осуществлено разделение власти «по вертикали» (федерация – штаты).