Становление механизма правового регулирования процедуры конкурентных торгов в Русском государстве в ХVI-ХVIII веках: историко-правовой анализ

В опросы организации эффективной конкурентной процедуры при проведении государственных торгов – важный вопрос для любого государства, позволяющий сэкономить при заключении контракта на поставку товаров для государственных нужд либо наоборот – получить максимум прибыли про продаже или сдаче в аренду государственного имущества.

В Русском государстве, по мнению некоторых авторов [11, с. 62-66], история конкурентных торгов восходит еще к 1595 году, ко времени подписания Царем всея Руси Федором Иоанновичем казенного подряда «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости». В то же время данный подряд, за исключением требования публичности [14, с. 27], не содержит каких-либо норм по организации государственных торгов, равно как и подписанный 7 июля 1654 года Указ царя Алексея Михайловича «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» [10, с. 240].

Как правило, в юридической литературе становление процедуры конкурентных торгов как при проведении государственных закупок, так и продаже государственного имущества и прав на его аренду относят к времени правления Петра I [7, с. 119-124], но анализ архивных материалов показывает, что система и процедура конкурентных торгов в российском государстве была уже хорошо известна уже в первой половине XVII века. Например, период освоения южной окраины Российского государства – территории нынешних Белгородской, Воронежской, Липецких областей, их заселение и начало строительства основного фортификационного сооружения для защиты от постоянных татарских набегов – Белгородской засечной черты – уже дает пример становления на государственном уровне процедуры цивилизованных конкурентных торгов с целью выявления арендаторов так называемых «ухожей» – обширных незаселенных территорий на юге страны.

Ухожи сдавались на год или несколько лет, в первую очередь для бортничества, а также для рыбной ловли, охоты, добычи пуш- нины, собирательства и т.д. Для определения стороны, с которой впоследствии будет заключен договор аренды, устраивался аукцион, и те люди, группы лиц и даже монастыри, которые в процессе публичных торгов предлагали наивысшую цену в качестве арендной платы, объявлялись победителями. Необходимо отметить, что данная процедура более присуща капиталистической, чем феодальной системе хозяйствования. Тем не менее подобного рода аукционные торги устраивались не только в городах, к которым данные ухожи были приписаны (Белгород, Воронеж и т.д.), но и в Москве.

Так, В.П. Загоровский в капитальном труде, посвященном строительстве Белгородской засечной черты, цитирует содержащиеся в ЦГАДА (сейчас – Российский государственный архив древних актов) документы Белгородского разряда о состоявшихся 27 февраля 1646 года в Москве торгах, где «в Разряде воронежцы Сава Хомицкий и Климко Московкин ставлены и Бетюцкого и Серетцкого ухожья торговали» [4, с. 41]. Обстоятельность и серьезность такого рода аукциона подчеркивает тот факт, что в процессе торгов один из участников прибавил к предлагаемой ежегодной арендной плате почти 75 рублей – огромные деньги по тем временам [4, с. 41-42].

По мнению ряда авторов, подобного рода торги организовывал так называемый Приказ Большого дворца, который ведал в том числе закупками товаров для обеспечения деятельности царского двора [8, с. 80-85]. Соответственно, можно сделать вывод, что в Русском государстве уже в первой половине XVII века процедура проведения конкурентных торгов для государственных нужд была уже хорошо известна.

Нормативно-правовое закрепление процедуры конкурентных торгов при проведении государственных закупок и ее нормативно-правовое оформление приходится на правление Петра I [2, с. 99-101]. Это связано с необходимостью организации общегосударственной системы регулярного и повсеместного проведения государственных закупок различной направленности для полноценно- го снабжения создаваемых регулярных вооруженных сил Русского государства, основой комплектования которых стала рекрутская повинность [6, с. 100-109].

Еще со времен Северной войны 17001721 годов в русской армии в рамках общей военной реформы, проводимой Петром I, и создания системы военного управления стал складываться порядок обеспечения через так называемые магазины – военные ружейные, продовольственные и вещевые склады для военных нужд [5, с. 23-24]. Закладывались в соответствующие нормативные акты и присущие системе конкурентных торгов принципы – гласность, состязательность, эффективность, прозрачность и т.д.

Например, уже в Указе Правительствующего Сената от 20 июня 1711 года, рассматривая ситуацию, сложившуюся в связи с недостаточностью поставок пороха в действующую армию по причине установленной монополии на пороховое производство и поставки «иноземца Андрея Стельса», была закреплена сложившаяся к тому времени практика массового информирования о предстоящих торгах. В соответствии с Указом для того, чтобы «…пороху сделать сколько возможно с поспешением, … объявить … Указ по всем воротам, чтоб явились подрятчики всяких чинов люди в канцелярии правительствующего сената и уговоры б свои записывали: кто, сколько и как и по какой цене может пороху сделать…»1. Такой способ закупки уже вполне соотносится с современным методом путем запроса котировок [3, с. 59].

Достаточно большое внимание уделено широкому оповещению всех потенциальных участников в достаточно проработанной системе конкурентных торгов, содержащейся в Регламенте, утвержденном Петром I в 1722 году2. В нем достаточно подробно был рас- смотрен вопрос гласности процедуры, включая широкое распространение материалов о предстоящих торгах, включая такие меры, как документы «… послать к Полицмейстеру, дабы оные прибить в удобных местах, с барабанным боем». Для оповещения потенциальных клиентов в других городах, нормативный акт предписывал направлять информацию в «… Магистрат, чтобы оттоль послали Указы в города и публиковали».

Кроме того, в Указе достаточно жестко была прописана ответственность государственных органов за предстоящие заключенные по результатам тендера контракты. Так, предписывалось «в подряд никому не отдавать ничего, пока оной подрядчик не освидетельствован будет в Коллегии … закрепя руками всей Коллегии…». Контроль за соблюдением заключенных контрактов на подряды для государственных нужд возлагался на созданную в 1715 году Канцелярию подрядных дел, подчиненную Камер-коллегии [12, с. 362].

Окончательное нормативное правовое оформление процедура конкурентных торгов при проведении государственных закупок получила в главе III одного из высочайше утвержденных нормативных актов той эпо-хи3 «О подрядах и общественных поставках провианта и фуража, и кого и с каким осмотрением допускать, и чего при том остерегаться надлежит» устанавливался, говоря современным языком, порядок проведения государственных закупок для нужд Русской армии, когда в нем возникает потребность у какого-либо магазина-склада, являющегося одной из основных структурных единиц общей системы обеспечения вооруженных сил Российского государства. В нем была достаточно подробно прописана процедура проведения конкурентных торгов, основы которой в той или иной степени были заложены в более ранних нормативных актах Петровской эпохи.

В соответствии с ним извещения о дате и условиях предстоящих торгов, условиях и времени поставки «как в Санкт-Петербурге, так и в Москве, в Губерниях, Провинциях и в городах публиковать через посланные указы, о чем и в обыкновенных Русских газетах припечатывать». Нормативный акт предусматривал и другие формы оповещения заинтересованных в нем представителей дворянства (в нормативном акте еще – шляхетства) и купечества, среди которых – «публикации чинить в городах с барабанным боем … во всех местах в церквях через Священников по окончании Божьей службы давать знать» и т.д. Время публикации должно быть не меньше чем полгода до момента поставки.

Нормативный акт предусматривал достаточно сложную и подробно прописанную систему проведения торгов. Она предусматривала трехступенчатый порядок проведения.

На первом этапе всех откликнувшихся на публикацию «… приглашать порознь…» и не давать им общаться друг с другом. С участвующих в торгах получалась информация о минимальной цене, «которую он взять может». Также необходимой информацией являлись сведения о поручителе по данной поставке. Данная информация записывалась и подписывалась участником торгов или его уполномоченным представителем. Одновременно он подписывал обязательство «по другой публикации паки к торгу явился».

Вторая публикация должна была быть опубликована спустя два месяца после первой и должна была содержать сведения о том, что по планируемой поставке есть участники с указанием минимальной цены поставки, которую они запрашивали. Персональные данные участников торгов обнародовать было запрещено. Процедура после второй публикации была такой же, как после первой публикации: «с теми во всем поступали как с первыми», причем круг потенциальных участников торгов мог расширяться.

Третья публикация «с таким ж объявлением меньшей цены, которая дана» публиковалась еще через два месяца и со всеми участниками третьего тура также проводили предварительное собеседование, «и торг записывают таким же порядком, как с первыми». И только после определения по результатам всех трех этапов нижнего уровня цены предлагаемого контракта, оставшиеся становятся участниками финального общего аукциона, по результатам которого и определяется победитель, предложивший в ходе торгов наибольшую скидку с цены контракта.

При прочих равных условиях нормативный акт рекомендовал отдавать предпочтение представителям дворянства и местным жителям, проживающим недалеко от магазина, проводящего закупки. Приоритет отдавался «шляхетству и прочим уездным пред купеческими людьми», местными перед иногородними, тем, кто непосредственно работает на земле, перед купцами, то есть производителям перед перекупщиками и т.д., но в то же время основным оставался критерий «за кем нижняя цена постановится».

В нормативном акте четко прописывались формулировки, которые должны быть заложены в заключаемые по результатам торгов контракты, чтобы не допустить поставки некачественной продукции, а за срыв поставки в назначенный срок без законной причины в соответствии с нормативным актом должны были быть предусмотрены штрафные санкции.

В целом же данный нормативный акт достаточно подробно рассматривает процедуру проведения торгов, касаясь практически всех ее сторон и возможных последствий. Так, несмотря на достаточно проработанную процедуру торгов, предписывалось внимательно следить и не допускать безосновательного повышения цены.

Необходимо отметить, что достаточно жесткое соблюдение данной процедуры при Петре I (которое, впрочем, не в полной мере действовало в отношении его ближайшего сподвижника – Алексея Меньшикова [1, с. 117]), сменилось уже в ближайшие годы достаточно формальным исполнением. Так, в соответствии с Высочайшим Манифестом от 8 сентября 1802 года в Российской Империи были учреждены такие государственные органы, как министерства. В числе прочих было учреждено Министерство юстиции и также 8 сентября 1802 года Именным Высочайшим указом «… Министром Юстиции или Генерал-Прокурором повелеваем быть Действительному Тайному Советнику Державину, предоставляя впредь назначить ему Товарища …».

Помимо всех дел судебного ведомства министру юстиции были делегированы функции, закрепленные ранее за генерал-прокурором. В их число входил доклад министра юстиции Правительствующему Сенату о надзоре за деятельностью министерств и законностью распоряжения выделенными им государственными суммами на предмет того, что сейчас было бы определено как нарушение правил публикации в средствах массовой информации о предстоящих торгах и нарушениях процедуры конкурентных торгов при проведении государственных закупок.

Тем не менее, по свидетельству самого Г.Р. Державина, все протесты министра юстиции по этому предмету оставались «без уважения». В качестве примера приводится случай, когда морским министром Чичаговым П.В. были заключены контракты на несколько миллионов рублей на поставку провианта военно-морскому флоту. В нарушение закон данная процедура не только не была согласована с Правительствующим Сенатом, но и проведена напрямую – без публи- кации и организации конкурентных торгов. Но протест министра юстиции против противозаконных действий морского министра не повлек за собой никаких последствий [9, с. 23].

Проведенный историко-правовой анализ позволяет сделать выводы о том, что в Российском государстве уже в первой половине XVII века была уже хорошо известна и использовалась система конкурентных торгов при проведении государственных закупок. Данная процедура использовалась в проводимых одним из органов государственного управления Русского царства – Приказом Большого дворца – торгах по продаже или сдаче в аренду государственного имущества. Судя по тому, что Приказ Большого дворца ведал в том числе закупками товаров для обеспечения деятельности царского двора, вероятно, данная процедура использовалась и при других торгах.

В нормативно-правовые акты конца XVII – начала XVIII века начинают закладываться присущие системе конкурентных торгов принципы – гласность, состязательность, эффективность, прозрачность и т.д. Но механизм правового регулирования проведения процедуры конкурентных торгов создавался и совершенствовался в течении всей первой половины XVIII века, получив окончательное оформление во времена правления Императрицы Елизаветы Петровны.