Становление местной структуры власти: от дореволюционного времени до советской эпохи

Марийский государственный университет, Йошкар-Ола, Россия, ,

Mari State University, Yoshkar-Ola, Russia, ,

Введение. Дореволюционный период в истории России охватывает временной интервал от момента провозглашения Российской империи до революционного переворота, в результате которого была свергнута монархия и началась эпоха советской государственности. До второй половины ХIX в. система управления была сосредоточена исключительно в руках императора; уезды и губернии управлялись назначаемыми чиновниками, подчиненными напрямую «центральной фигуре», и население, фактически, было отдалено от какого-либо участия в принятии решений. В последующем произошло немало политических преобразований, наиболее значимым для осмысления является Мани-фест¹, утверждающий обретение вольности сельских обывателей. Именно с указанного события предлагается обозначить отправную точку исследования местной структуры и рассмотреть ее дальнейшую трансформацию.

Отмена крепостного права прежде всего затронула личную свободу крестьян и, по нашему мнению, стала важнейшим трамплином для будущего достижения права на самостоятельное управление. Как следствие, активизировалось формирование сельских сходов, избирались старосты, вводились волостные правления, которые, в свою очередь, не обрели полноценной независимости, но все же давали сельским жителям возможность «быть услышанными».

Этапы реформ. С 1 января 1864 года вступило в силу Положение², постатейный анализ которого свидетельствует, что земская реформа имела неоднозначный характер ввиду содержания различных формулировок, указывающих на ограниченность полномочий земских органов (п.п. 6, 7, 8, 9 п. 2, п. 43, п. 53 и т.д.).

С одной стороны, создание земств, в которых были представлены все сословия, стало важным шагом на пути к демократии и открывало для населения дополнительные возможности участия в управлении на местном уровне. В то же время власть сохраняла доминирующее влияние привилегированных классов, особенно дворянства, подавляя тем самым волеизъявление крестьян [1, с. 75].

Несмотря на это, земства де-юре являлись выборными органами, в состав которых избирались гласные, независимо от их социального статуса. Подобные проявления отражали положительное стремление государства прислушиваться к мнению землевладельцев, принимая во внимание общественные, порой не совпадающие, но чрезвычайно насущные интересы обывателей. На наш взгляд, проблема заключалась в том, что компетенция преобладающей части крестьянского населения являлась существенно ниже необходимого порога для плодотворного и осознанного участия в механизмах самоуправления. В связи с этим инициативная роль в формировании и продвижении ключевых управленческих решений принадлежала преимущественно дворянскому сословию.

Уместно упомянуть мнение В. И. Червонюка, который приходит к выводу о том, что структура земских органов в контексте организации местной власти в некоторой степени соответствовала принципу разделения властей. Вместе с тем автор указывает на недостаточность властных полномочий в пределах территорий, на которых распространялась юрисдикция земских органов [2, с. 155].

Указанную позицию разделяет М.С. Тимофеев, отмечая, что в процессе реализации земской реформы верховная власть преследовала цель сохранения и обеспечения управляемости процессами на местном уровне. Одновременно с этим законодательство наделяло земские учреждения правом обращения в Первый департамент Правительствующего Сената с целью обжалования действий властных органов [3, с. 113]. Очевидно, что в практической реализации данной нормы, земские учреждения не стремились вступать в разногласия и обжаловать действия вышестоящей власти в целях минимизации возникновения конфликтных ситуаций.

В ходе теоретического анализа истоков организации местной власти Т.Н. Михеева и Д.С. Михеев акцентируют внимание на том, что земское самоуправление, рожденное реформами Александра II, прошло непростой путь и в конечном итоге достигло намеченной цели в виде улучшения жизни миллионов недавно освобожденных крестьян [4, с. 441].

Данная точка зрения, несомненно, подчеркивает важность вышеназванных преобразований. Потребность в распределении власти в виде передачи управленческих функций на местный уровень, где предполагалась электоральная активность и образование финансовой казны для осуществления возложенных полномочий, оказалась значительным шагом к улучшению жизни общества и в целом к развитию института, который в будущем был неизбежно обособлен от государственной власти.

Позднее, в 1870 году, реформирование коснулось и городов³ 1 . По представлению К.В. Лена, рассматривающего правовые основы муниципального законодательства применительно к городской жизнедеятельности второй половины XIX в., одним из спорных аспектов выступает определение положения органов самоуправления в системе губернской администрации. Автор обращает внимание на их критическую зависимость от государственной власти с приведением некоторых оговорок, в числе которых упоминается вмешательство в профильную деятельность не с целью прямого ущемления самостоятельности городского представительства, а с целью осуществления патерналистской функции государства, призванной гарантировать эффективное исполнение управленческих задач на муниципальном уровне [5, с. 7].

Представляется достоверным, что патернализм в данном случае выступал инструментом поддержания определенного баланса, где государство выступало попечителем, направляющим деятельность местных органов в рамки общих интересов. В целом, указанное обстоятельство отражает благоприятный характер взаимодействия, но можно предположить, что подобные проявления могли исходить исключительно из цели постановки местных органов в положение преднамеренного подчинения и дальнейшего навязывания модели необходимого поведения, в том числе при принятии компетенционных решений.

По убеждению Б.Б. Веселовского, в ходе проведения реформы правительство испытывало недоверие к новым учреждениям, старалось их изолировать от единой администрации различными способами, в том числе в форме запрета бесплатной пересылки корреспонденции, аргументируя обременение тем, что земские учреждения по своей сути не являются правительственными органами и, следовательно, не должны иметь подобные привилегии, чтобы не отличаться от общества [6, с. 34]. Подобное давление на уровень местной власти в современных реалиях представляется абсолютно недопустимым и, в какой-то мере, асоциальным. К счастью, подобная тенденция не носила затяжной характер, но тем не менее на определенном историческом этапе оставила свой негативный след.

Из положительных аспектов следует выделить предусмотренную возможность участия населения в развитии жизнеобеспечивающей инфраструктуры. Несмотря на провозглашенную независимость, деятельность городских дум и управ оставалась под контролем центральной власти в связи с тем, что губернатор и министр внутренних дел имели право отменять любые решения местных органов, фактически лишая их возможности действовать на свое усмотрение. На наш взгляд, реформа создавала лишь видимость самоуправления, а настоящие рычаги влияния на принятие первостепенных решений по-прежнему находились не на «земле».

В рамках дальнейшего законодательного переустройства было принято не менее значимое Положение⁴ 1 , которое оставалось приоритетным вплоть до 1917 года. По представлению И.А. Алексеева, оно кардинально отличалось от своего предшественника и стало отражением курса на прекращение ранее провозглашенных либеральных реформ. Положение было выстроено в русле политики укрепления государственного контроля и ограничения самостоятельности на местном уровне [7, с. 34]. Стоит отметить, что особое внимание уделялось подчинению земских органов государственной администрации, в результате чего их деятельность еще больше подверглась регламентации, а право вето и надзор со стороны губернатора и министра внутренних дел стали системной практикой.

Согласно утверждению И.А. Хвостовой, напротив, нововведения продемонстрировали позитивную динамику, одним из положительных проявлений которых является избрание иных субъектов в состав земской управы. Если в предшествующий период таковыми могли быть исключительно земские гласные, то с 1890 года возможность баллотироваться в управы получили все лица, обладающие избирательным правом на соответствующих собраниях. Кроме того, законодатель внес уточнения в регламентацию полномочий земств, обеспечив более четкое определение их компетенции. В перечень функций были включены направления, имеющие общегосударственное значение. Наряду с этим на земства был возложен ряд обязанностей, связанных с обеспечением военной и гражданской инфраструктуры. При этом сфера ведения земств оставалась строго ограниченной вопросами хозяйственного и социально ‐ экономического характера, что подчеркивало их специализированную функциональную направленность [8, с. 73].

В 1892 году было введено новое Городовое Положение⁵ 1 , которое, по мнению Т.М. Головиной, существенно ограничило потенциал развития городских дум и управ в развитии их автономии. Фактически, была определена траектория эволюции на период конца XIX-начала XX века. В хронологических границах обозначенного времени (до 1917 года) структурные и функциональные характеристики органов самоуправления оставались неизменными. Они не осуществили перехода к статусу полноценных властных институтов, сохранив подчиненное положение в системе государственного регулирования [9, с. 156].

В свою очередь, А.А. Сорокин в процессе исследования законодательных преобразований 1892 года, обращает внимание на существенные изменения в избирательной системе городов, трансформацию порядка выборов и круга лиц, обладающих избирательным правом. Были четко определены категории горожан, допущенных к участию в голосовании, а также тех, кто был из него исключен. Вместе с тем на практике возникали значительные сложности. При установлении права голоса за конкретным лицом возникали ситуации с неоднозначной трактовкой критериев: имущественных, сословн ых, регистрационных. Это свидетельствовало о разрыве между формальной регламентацией и реальной действительностью, подчеркивая ограниченность законодательных рамок в условиях сложной социальной структуры городского населения. Следует подчеркнуть, что отдельные пункты положения допускали появление правовых пробелов, ввиду отсутствия точных формулировок, законодательного несоответствия и определенного пересечения норм [10, с. 20, 24].

С нынешней точки зрения, очевидной существенной недоработкой вышеназванного Положения в части избирательного процесса является отсутствие закрепленных принципов всеобщности и равенства волеизъявления. Принимая во вни- мание временные рамки и изложенные недочеты, которые проявились в непосредственной законодательной реализации, утвержденный порядок избрания являлся устойчивой основой для всецелого развития системы избирательного права.

Существует и противоположное мнение о том, что Городовое положение 1892 года не внесло кардинальных изменений в городскую жизнедеятельность. Так, Н.С. Бойко констатирует, что в результате реформы произошло изменение характера взаимоотношений между администрацией и городскими думами, при этом функциональная деятельность органов самоуправления существенно не осложнилась. В качестве концептуальной основы упомянутое положение опиралось на «государственную» теорию самоуправления. Данная теория исходила из того, что не существует обособленных местных дел и вопросы местного значения по своей сути являются государственными, а их передача органам местного самоуправления представляет собой акт волеизъявления государства. Органам местного самоуправления делегируется лишь полномочие по ведению определенной части государственных дел в рамках закрепленной за ними территории [11].

Осмысляя вышеуказанную теорию и сопоставляя ее с нынешней системой власти выстраиваются некоторые параллели, которые требуют детального рассмотрения, принимая во внимание поправки к Конституции РФ от 2020 года⁶ 1 и инновационного Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»⁷ 2 .

Во-первых, формируется четкое понимание того, что на современном этапе законодатель обоснованно пришел к выводу о необходимости преобразования власти в единый вектор. Предшествующие исторические события позволяют подчеркнуть как преимущества нововведений, так и обратить внимание на возможные риски, которые в будущем необходимо грамотно нивелировать.

Во-вторых, мы поддерживаем позицию совместного улучшения уровня и качества жизни населения муниципальных образований. Местное самоуправление не должно отдаляться от содействия государственных органов при решении общих вопросов, уповая на свою независимость и самостоятельность, не имея при этом необходимых ресурсов для реализации потребностей населения.

В-третьих, дореволюционный опыт (после второй половины ХIХ века) является бесценным в том проявлении, что так или иначе власть представляла собой сплоченный механизм, который формировался и совершенствовался пропорционально изменениям жизнедеятельности местного населения.

Таким образом, вышеназванные утверждения подчеркивают фундаментальное положение местных органов в нынешней системе власти. К сожалению, в дореволюционный период данное направление не получило должного развития в силу определенных обстоятельств, хотя фактически власть являлась единым целым. Восполняет упущенную недоработку современное законодательство, которое находит отражение в настоящей концепции.

Возвращаясь к историческому аспекту исследования, необходимо отметить, что с наступлением ХХ столетия последовало обновление «Свода законов Российской империи»⁸ 1 , которое представляется целесообразным рассматривать как полноценный этап зарождения фундаментального высшего закона государства (Конституции). По утверждению И.В. Упорова, в вышеуказанном своде законов местная власть осталась за рамками внимания ввиду отсутствия сведений о ее статусе и роли в государственной системе. Размещение норм, касающихся местного самоуправления, во втором томе, в то время как основополагающие положения – в первом, символично подчеркивало второстепенное положение института [12, с. 148].

Данное мнение видится достаточно объективным. Действительно, положения вышеназванного свода не позволяют в полной мере определить правовое положение местного самоуправления как самостоятельного института в устройстве власти. Несмотря на то, что сводом определялись лишь общие принципы, на основании которых принимались профильные регламенты, закрепление указанных норм было чрезвычайно необходимо для плодотворного функционирования всей системы власти. Стоит отметить, что подобная ситуация складывается и в нынешнем законодательстве. Правовой статус института местного самоуправления в единой системе публичной власти представляется понятием дискуссионного характера, которое на сегодняшний день должным образом не урегулировано.

Далее, в 1917 году последовал этап революций (Февральская, а затем Октябрьская), в результате которых, как подмечает О.А. Кудинов, произошла радикальная ликвидация действующей власти. Были отстранены от должностей ключевые представители имперской административной вертикали и чиновники местного уровня с соответствующими аппаратами управления. Одновременно с этим были упразднены важнейшие институты политического контроля, обеспечивающие надзор за обществом и поддержание порядка в интересах действующего режима [13, с. 65].

Заключительной стадией являлся повсеместный процесс устранения земств, который к лету 1918 года был практически завершен. Данный шаг стал следствием новой политической парадигмы: местная структура основывалась на принципах самостоятельности, что противоречило основам строя, провозглашенного большевиками. На пике переломного законодательного переустройства, поистине, начиналась эпоха власти советов.

Советская власть, в свою очередь, закладывала принципиально новую модель, значительно расходящуюся с дореволюционными традициями, которая особенно ярко проявилась в первой Конституции РСФСР 1918 года⁹ 1 . По своей сути, она предрекла окончание многолетней империи и, в сравнении с предыдущими законами, удостоила территориальные образования заслуженным вниманием, законодательно закрепив их статус как ключевой элемент государственного устройства. Это свидетельствовало о намерении построить государство на основе новых, советских форм самоорганизации граждан.

Заключение. В результате проведенного исследования была достигнута намеченная цель, которая заключалась в выявлении и обосновании определенного сходства исторической модели организации местной власти в сравнении с нынешним этапом законодательных преобразований. Углубленное изучение становления местной структуры позволило учесть обстоятельства, которые послужили фундаментальным представлением для характеристики и обоснования понимания принципа единства системы публичной власти.

Указанный принцип, по нашему мнению, не получил плодотворного развития в дореволюционный и тем более советский период, так как местное самоуправление стремилось все больше отдалиться от государства, подчеркивая свою независимость и самодостаточность. В настоящий момент мы видим обратное. Власть возвращается к целостности, истоки единства которой прослеживались еще в дореволюционное время, но ввиду определенных исторических обстоятельств координация ее компонентов была направлена в иное русло взаимодействия. Считаем, что на сегодняшний день законодательный пробел в этом плане практически восполнен, но для достижения сплоченности элементов публичной власти потребуется еще некоторое время.