Становление современной модели местного самоуправления РФ в конце XX в. (на материалах Самарской области)

Бесплатный доступ

Предмет исследовательского внимания автора статьи - становление системы местного самоуправления в Российской Федерации, которая на протяжении 1990-х годов переживала сложный период трансформации экономических, социальных, политических и организационно-правовых основ, существовавших в РСФСР до конца 1980-х гг. Автор рассмотрел организационные и законодательные реформы местного самоуправления на материалах Самарской области, сосредоточив основное внимание на 1993-1996 гг. Методология исследования базируется на системно-генетическом, описательном, диалектическом методах. Автор подверг анализу законодательные основы городского, сельского и районного местного самоуправления, которые были им ранжированы на три группы: федеральные, областные и местные. Главный вывод работы состоит в том, что в период 1993-1996 гг. в Самарской области существовала возможность создания независимой системы местного самоуправления, которая на практике не была реализована в полной мере.

Еще

Самарская область, местное самоуправление, муниципальная реформа, городская администрация, глава администрации, о. сысуев, с. жилкин, в. янин

Короткий адрес: https://sciup.org/148330847

IDR: 148330847   |   DOI: 10.37313/2658-4816-2024-6-4-44-52

Текст научной статьи Становление современной модели местного самоуправления РФ в конце XX в. (на материалах Самарской области)

EDN: BTXITX

Историки и правоведы сходятся во мнении, что важное место в процессах демократизации общества «занимает система местного само-управления»1. По-настоящему построить демократическую систему местного самоуправления в России и Самарской области стало возможным в связи с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и роспуском городских и районных Советов народных депутатов. Муниципальная реформа 1993-1996 гг. стала важным этапом на этом пути. Как полагает доктор юридических наук А.В. Колесников, несмотря на более чем 30-летний опыт российской муниципальной реформы институты гражданского общества и местного самоуправления все еще развиваются2.

Целью статьи является изучение организационных и законодательных основ реформы местного самоуправления в период 1993-1996 гг. на территории Самарской области.

Автор ставит следующие задачи: 1) рассмотреть структуру местного самоуправления Самарской области 1993-96 гг.; 2) выявить организационные принципы формирования муниципальных органов Самарской области в период 1993-1996 гг.; 3) систематизировать законодательные основы муниципальной реформы в Самарской области 1993-1996 гг.; 4) описать становление современной модели местного самоуправления в Самарской области 1993-1996 гг. и исторический контекст при ее развертывании.

Социальная и практическая значимость исследования самарского опыта муниципальной реформы обусловлена возрастающей ролью местных органов самоуправления. В условиях усложнения социальной жизни именно система местного самоуправления наиболее рационально устанавливает «более плотные контакты по конкретным проблемам»3. В связи с этим у местного населения формируется общественный запрос на разграничение компетенций между муниципальными органами и государ- ством, что является предметом рассмотрения в данной статье.

После распада СССР и в последующие 90-е гг. XX в. резко усилился интерес к событиям, происходящим в России, в том числе и к грядущей муниципальной реформе, в среде зарубежных исследователей. Кратно увеличилось количество научных публикаций, посвященных различным аспектам политических, административных реформ на всем постсоветском пространстве. Наиболее крупными исследованиями, в которых проанализированы социально-экономические условия реформ и определена степень «приживаемости» демократического развития местного самоуправления на российской почве, являются работы П. Киркова4, К. Матцузато5, А. Кэмбпелл, С. Мизобата, К. Йокогава, Е. Денежки-на6, Ф. Дж. Янг7. Данные исследователи расширили предметное поле изучения российского местного самоуправления, задавая новые вопросы и обогащая научную теорию нестандартной методологией, особенно это проявляется в применении междисциплинарного подхода8.

Несмотря на повышенный интерес зарубежных специалистов к муниципальной реформе 1993-1996 гг. некоторые ее аспекты не были в достаточной мере раскрыты, особенно по начальному периоду реформ 1993-1996 гг., в том числе на территории Самарской области.

Отечественные исследователи темы оставили заметный след в создании концептуальных моделей местного самоуправления в России, в том числе опираясь на исторический подход. В работах С.И. Рыженкова, В.Я. Гельмана, М.Н. Матвеева, А.Н. Снурницыной, Н.В. Разумова, М.И. Леонова, А.В. Захарченко и П.С . Кабытова была проанализированы проблемы муниципальных образований на этапе становления современной модели местного самоуправления. В.Я. Гельман, исследуя степень разработанности проблемы российского местного самоуправления в научных трудах, отметил доминирование в них либеральных концепций9, А.Н. Снурницына пришла к выводу о преимуществах использования социологических методов.

Методология работы базируется на общенаучных и исторических методах: сравнительносопоставительный, системно-генетический, диалектический, описательный, сравнительный.

Источниковая база статьи включает обширный корпус опубликованных материалов, среди которых нормативно-правовые акты различного уровня, а также специальная литература, также материалы государственных и муниципальных архивов: Самарской области, администраций городов Самары, Тольятти, муниципальных районов, а также Исполнительного комитета Ставропольского районного Совета народных депутатов (в прошлом депутатов трудящихся Куйбышевской области). Источниковую базу исследования составили также местные периодические издания, выходившие в 1993-1996 гг. (муниципальная газета «Площадь свободы», г. Тольятти, муниципальная газета «Жигулевский рабочий», муниципальная газета «Чапаевский рабочий» и др.).

В истории местного самоуправления в РФ можно выделить пять основных этапов его развития, из которых важнейшее место имеют первые два периода: 1991-1993 гг., который можно охарактеризовать как попытку модернизации существовавшей долгие годы системы Советов народных депутатов по принципу органов местного самоуправления, и 1993-1996 гг., предполагавшие строительство современной модели местного самоуправления в соответствии с Конституцией 1993 г. и президентскими указами.

Принятие новой Конституции и Указ Президента от 26 октября 1993 года № 1760 «О Реформе местного самоуправления в РФ» обозначили новый этап развития местного самоуправления в Самарской области. Теперь компетенция решения вопросов местного значения делегировалась местным администрациям10. Эти юридические акты дали старт созданию реального местного самоуправления в современной России11 и Самарской области. При этом отметим, что некоторые законодательные акты, влиявшие на развертывание реформы, начались до 1993 г.

Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г.) окончательно закрепил в стране современную систему местного самоуправления. Данный федеральный закон декларировал самостоятельность местного самоуправления, однако на практике муниципальные органы в период 1993-1996 гг. были зависимы от государственного финансирования и воли местных элит12.

В Самарской области в 1991 г. первооткрывателем новой государственной должности – главы администрации Самарской области - стал К.А. Титов, занимавший прежде пост председателя Исполкома городского Совета народных депутатов г. Куйбышева. Он был назначен указом президента Б.Н. Ельцина13. Должность главы администрации города Самары в 1991-1997 гг. занимал О.Н. Сысуев, также назначенный указом Президента РСФСР от 31 декабря 1991 г. № 33914. 5 июня 1994 г.он же был избран мэром города.

Важным документом, регулирующим городское местное самоуправление, является Устав города. Глава города Самары О. Сысуев (1994-1997 гг.) в переписке с Правительством РФ15 сетовал на отсутствие городского Устава. Уже 30 апреля 1996 г. был принят Устав города Самары16.

В Тольятти первым главой города стал в 1991 г. Б.М. Микель (решением центрального районного Совета народных депутатов от 12 декабря 1991 г.)17. В следующем году эту должность занял уже Н.Д. Уткин18, бывший прежде первым заместителем главы администрации. В 1994 году его сменил С.Ф. Жилкин, выиграв выборы19. В 1994 г. было утверждено «Положение об администрации в г. Тольятти от 1994 г.», в котором были прописаны компетенции и «круг полномочий, предоставленных законом, Уставом, иными нормативными актами органу или должностному лицу»20. Город получил свой Устав 26 августа 1996 г.

В Кинеле городской Устав был принят относительно рано, 12 августа 1996 г. Этому во многом содействовал глава местного самоуправления г. Кинеля В.П. Тарасов. Устав Кинеля содержал не только основные положения местного самоуправления, структуру муниципальной власти, но и прописывал порядок действий органов местного самоуправления 21.

В Сызрани политическая активность была не ниже, чем в двух других городах области. С 1991 г. по 1992 г. В.Г. Янин занимал пост председателя Сызранского городского совета народных депутатов, затем в 1992-1996 гг. был назначен главой администрации Сызрани22. 29 мая 1996 г. в городе был принят Устав.

Другие города области хотя и имеют свои уникальные особенности развертывания муниципальной реформы 1993-1996 гг., однако в связи с поздним принятием городских уставов нами не рассматриваются.

На законодательном уровне окончательно местное самоуправление в Самарской области закрепил Устав Самарской области от 21 декабря 1995 г.23. Он постоянно обновлялся, что свидетельствовало об огромной работе законодателей в сфере регуляции местного самоуправления. Неизменным он был лишь четыре года, до вступления в силу Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Наряду с Уставом действовал Закон Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области»24. 6 марта 1996 г. вышел Закон Самарской области «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Самарской области», на который опирались остальные уставы муниципальных образований вплоть до 21 июля 2005 г.

Важной частью системы местного самоуправления Самарской области являются муниципальные районы и сельские поселения. В Федеральном законе № 154 от 1995 г. им практически не уделено должного внимания. Так, под «муниципальным образованием» в законе понимается «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения»25, без разделения между городскими и сельскими уровнями.

Обратимся к анализу законодательных основ сельского и районного местного самоуправления в Самарской области, к истории самого крупного по площади району - Ставропольскому, в который с 1992 г. входили 24 сельские администрации. Постановлением главы администрации Самарской области № 88 (от 16 декабря 1991 г.) главой администрации Ставропольского района был назначен А.В. Румянцев26, занимавший этот пост до 17 октября 1996 г.27. Это был районный исполнительный орган местного са- моуправления. В конце 1996 г. этот пост занимал А.С. Пучков, вплоть до 2015 г.

Структура органов местного самоуправления, составлявших исполнительную власть, вместе с муниципальными отделами28 была утверждена 18 февраля 1992 г. Постановлением главы администрации Ставропольского района № 331 (от 4 мая 1994 г.) были указаны новые главы сельских администраций, № 494 от 21 июля - создавалась муниципальная жилищно-коммунальная служба, которая регулировала деятельность муниципальных органов в сфере развития инфраструктуры в муниципальных образованиях. Постановлением № 724 (от 8 ноября 1994 г.) был образован Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Он стал основным органом на территории района в сфере надзора за определенной группой детей. 14 мая 1994 г. было возрождено с. Анновка (Постановление № 162 «О возрождении с. Анновка»). В мае 1995 г. было подписано Постановление № 355 «Об утверждении Кадастровой карты Ставропольского района». В декабре 1995 г. Постановлением № 995 «О реорганизации Ставропольского территориального медицинского объединения ТМО» начался процесс реорганизации по территориальному принципу сети медицинских учреждений.

Ряд документов регламентировал порядок вступления в должность руководящих лиц района. В частности, 6 декабря 1996 г. вышло Постановление № 1222 «О вступлении в должность главы администрации района». Несколькими днями ранее здесь прошли выборы Собрания представителей района и главы администрации района в соответствии с Законом Самарской области № 6 «О выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц местного самоуправления Самарской области» от 01.04.1996 г.

В целом законодательными основами деятельности администрации Ставропольского района Самарской области в период 1993-1996 гг. были как федеральные, так и областные законы. Постановления главы Самарской области, правовые акты Собрания представителей и главы администрации Ставропольского района. Устав район утвердил 10 июля 1999 г., а потому до конца 1990-х гг. деятельность органов местного самоуправления не была полностью формализована. Анализ федеральных и областных законов дает основания утверждать, что органы сельского и районного местного самоуправления в Самарской области испытывали наибольшие проблемы как в реализации своих полномочий, так и во взаимоотношениях с органами государственного управления региона. Законодательное оформление самоуправления в Самарской области пришло вместе с пониманием на федеральном и муниципальных уровнях того, что без эффективной и налаженной работы местного самоуправления невозможно реализовать право граждан на достойный уровень жизни. Так, в 1995 г. глава города Тольятти С.Ф. Жилкин в ежегодном докладе отмечал, что местное самоуправление ответственно за комплексное социально-экономическое развитие территории и, соответственно, государства в целом29. По замыслу реформаторов местного самоуправления 1993-1996 гг. логика преобразований исходила из попытки построения демократической системы местного самоуправления. Но, как отметили отечественные исследователи, ее практическая реализация характеризовалась «непоследовательностью курса реформ»30, что в первую очередь проявилось в отсутствии четкого разделения территориальных уровней местного самоуправления.

Организационные основы местного самоуправления России составляет комплекс нормативно-правовой регламентации по формированию органов местного самоуправления населением. Как отмечают российские ученые, многие теоретики отождествляют организационные основы с понятием системы местного са-моуправления31, что не соответствует реальной практике и потому требует уточнения. Атрибутом организационных основ самарского местного самоуправления 1993-1996 гг. являлось взаимодействие экономической, правовой деятельности органов местного самоуправления на принципах их территориального формирования, а также структуры. Порядок назначения на главную должность в органы управления может быть основан на непосредственном народовластии в форме избрания и (или) путем назначения представительным органом муни- ципалитета. Это обозначено в базовом Федеральном законе от 25 августа 1995 года № 154-ФЗ. Правовыми основами самарского местного самоуправления 1993-1996 гг. следует считать рассмотренные выше законодательные основы реформы.

Структуру местного управления составили главы муниципалитетов, представительный орган муниципального образования, местная администрация, иные институты, прописанные в уставе местного самоуправления. Она формируется самостоятельно каждым муниципальным образованием на основе федеральных и местных законодательных актов. Рассмотрев структуру муниципальных образований Самарской области 1993-1996 гг., можно сделать вывод, что в основе ее находится глава администрации города, затем - советники, помощники, администрации районов, заместитель, первый заместитель и созданные вокруг них отделы32. Немного иначе выглядит структура районной администрации. Администрация района является юридическим лицом, имеет свою печать, символы и другие реквизиты юридического лица. В состав администрации района входят: аппарат администрации района; администрации сел (сельские администрации); отделы, комитеты управления.

Территориальной основой местного самоуправления является совокупность территории городских районов, городов, областей, поселков, сел. На территории Самарской области в 1993-1996 гг. были созданы городские органы местного самоуправления: администрации, институты глав городов. Также в области появились районные администрации, Собрания представителей районов и главы сельских администраций.

Экономическая основа реформы местного самоуправления 1993-1996 гг. Самарской области представляет собой совокупность материально-денежных отношений, обеспечивающих реализацию муниципальной реформы. Главные вопросы экономической основы реформы 19931996 гг. были связаны с проблемами перехода на новый тип экономических отношений, где ключевым фактором стало недофинансирование местных бюджетов33. Как показывают реалии 1993-1996 гг., экономическая база местного са- моуправления существовала в основном за счет городских средств34. Мэр г. Тольятти в 1994-2000 гг. С.Ф. Жилкин35, оценивая состояние городского бюджета для реализации населением прав на местное самоуправление, отмечал, что их было недостаточно. Глава самарской городской администрации О.Н. Сысуев также сетовал на недостаток финансирования местного самоуправле-ния36. В период реформы 1993-1996 гг. депутаты Самарской городской Думы докладывали главе администрации о деструктивном и болезненном переходе города на рыночную экономику37. Подобные сообщения свидетельствуют, что недостаток финансового обеспечения муниципалитетами не позволял говорить о независимой политике органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Самарской области в 1993-1996 гг. Реальная практика показывает, что органы местного самоуправления проводили свои решения на основе остаточного принципа, а не на автономии. Пример негативной динамики общих доходов городского бюджета явственно виден в г. Тольятти. Так, в докладе мэра в 1995 г сообщается, что бюджет города получил лишь 85% средств для реализации оздоровления экономики города38. Если их сопоставить с реальным положением дел жителей города, которые в тот момент были озабочены «выживанием»39, обнаруживается недофинансирование экономической основы реформы. В 1994 г. в г. Чапаевске администрация Постановлением № 395 от 23.06.1994 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций» оповестила граждан о сроках нового типа оплаты ЖКХ с учетом некоторых льгот40. Это нововведение было связано с неудовлетворительным экономическим положением населения. На страницах периодических изданий того периода население Самарской области задавалось вопросом: «Как вы выживаете?»41 и вопрошало, как «еще бы продержаться»42.

Несмотря на достаточно болезненный переход местного населения на новые экономические условия оценить экономическую основу муниципальной реформы 1993-1996 гг. в Самарской области можно как «удовлетворительно», т.к. местные бюджеты, при колоссальной нехватке средств, смогли стабилизировать социально-экономическую обстановку в муниципальных образованиях и избежать социальной катастрофы.

Таким образом, законодательная основа реформы местного самоуправления в городах Самарской области в период 1993-1996 гг. строилась на комплексе нормативно-правовых актов федерального, областного и местного уровней. Основной федеральный документ Конституция 1993 г., а также Федеральный закон № 1760 1993 г., Федеральный закон № 154-ФЗ от 1995 г. закрепили современную модель местного самоуправления.

К областному уровню законодательных основ относятся нормативно-правовые акты, изданные администрацией Самарской области и Самарской губернской Думой. Основной закон, регулирующий местное самоуправление в области, Устав Самарской области, принятый в 1995 г. Наиболее значимыми законодательными актами данного уровня являлись Постановления № 88 главы администрации Самарской области от 16.12.1991 г., в котором были назначены главы администраций, № 1222 «О вступлении в должность главы администрации района» (06.12.1994 г.) и Закон Самарской области «О выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц местного самоуправления Самарской области» ( 01.04.1996 г.).

К третьему уровню законодательных основ самарского местного самоуправления отнесены нормативно-правовые акты, изданные в рамках того или иного муниципального образования органом местного самоуправления. Самыми основными из них являются уставы Тольятти, Сызрани, Самары, Кинеля.

Законодательные основы сельских администраций Ставропольского района Самарской области 1993-1996 гг. составил комплекс федеральных, областных и местных нормативноправовых актов. К последним относятся Постановления главы администрации района (на примере Ставропольского района).

Такая трактовка понимания организационных основ реформы местного самоуправления построена на основе учета взаимодействия территориальных, экономических, структурных и правовых основ. На материалах г. Тольятти

1994 г. выведена типовая структура городского местного самоуправления на территории Самарской области, которую составили мэр, глава администрации, советники, помощники, главы администраций районов и созданные вокруг них различные отделы. На материалах деятельности администрации Ставропольского района 1993-1996 гг., была выведена структура районной администрации, в которую вошли: аппарат администрации района, администрация сел, отделы, комитеты управления.

Территориальные основы муниципальной реформы Самарской области 1993-1996 гг. представляют собой городские, районные, сельские администрации, собрания представителей районов, а также главы городских, сельских администраций. Анализ экономической основы реформ показал ее противоречивость. Доклады глав муниципальных образований показали дефицит городских бюджетов, которые детерминировали зависимость органов местного самоуправления от центра. Таким образом, экономическая основа реформы, задуманная на финансовой независимости муниципалитетов, на практике не была реализована. Муниципальные органы 1993-1996 гг. сильно зависели от федерального бюджета.

Как показало исследование, формальное требование выведения системы местного самоуправления из государственной власти, закрепленное в Конституции 1993 г. и Федеральном законе № 154-ФЗ», в Самарской области в 1993-1996 гг. во многом игнорировалось.

Реализация реформы местного самоуправления проходила в условиях политической и экономической нестабильности, что стало причиной половинчатого итога муниципальной реформы. В период 1993-1996 гг. была возможность построения на территории Самарской области развитого, независимого местного самоуправления, однако в связи с рассмотренными фактами возможность была упущена.

Статья научная