Статус народного депутата в советском законодательстве периода «застоя» (конец 1970-х годов)

В период развития советского государства, именуемый в историко-правовой литературе как «застой», была принята новая Конституция СССР 1977 г., в которой, в частности, указывалось, что «советское государство стало общенародным … в СССР построено развитое социалистическое общество» [1]. Данное направление стало основным в последующем обновлении законодательства о системе Советов, включая вопросы о правовом положении депутатов. В этом контексте необходимо отметить прежде всего принятую 19 апреля 1979 г. новую редакцию Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР», который был принят ранее – 19 сентября 1972 г. [2] (далее – Закон о статусе депутата). Рассмотрим этот акт в новой редакции подробнее, имея в виду выделить наиболее важные статусные характеристики народного депутата в СССР (ранее использовался термин «Советы депутатов трудящихся», а по Конституции СССР 1977 г. – «Советы народных депутатов», соответственно речь шла о «народных депутатах»).

Этот закон определял статус народных депутатов всех уровней, включая местный уровень, делая оговорки при необходимости), депутаты определялись как полномочные представители народа. Подчеркивалась неразрывная связь их с избирателями, коллективами трудящихся, обще- ственными организациями. В своей деятельности депутат руководствовался общегосударственными интересами, учитывал запросы населения избирательного округа, наказы избирателей. В ст. 5 закона устанавливалось, что депутат осуществлял свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью, соответственно это делалось безвозмездно. Такой подход, вероятно, предполагал отсутствие у депутатов привилегированного положения, его непосредственную связь с избирателями. Но, с другой стороны, возникает вопрос: насколько качественно депутат мог выполнять свои обязанности по совместительству [3, с. 68]. Этот вопрос в последующем, имея в виду современную Россию, нашел следующее решение: депутаты федерального уровня осуществляют свою деятельность на профессиональной основе, а депутаты регионального и муниципального уровня – на общественных началах, но с возможностью для части депутатов исполнять свои полномочия также на профессиональной основе.

Специальный раздел рассматриваемого закона был посвящен деятельности депутата в Совете (раздел 2). Указывалось, в частности, что «Депутат обязан присутствовать на каждой сессии Совета и активно участвовать в ее работе» (ст. 11). Далее излагались права депутата во время его работы в Совете (ст. 12-17), в частно- сти, указывалось, что депутат; пользуется решающим голосом по всем вопросам, рассматриваемым советом на сессии, имеет право избирать и быть избранным в органы Совета; вправе предлагать вопросы для рассмотрения Советом, вносить предложения по повестке дня сессии, порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов, по персональному составу создаваемых Советом органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Советом, обращаться с запросами, участвовать в прениях, задавать вопросы, вносить проекты решений и поправки к ним, выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки. вносить предложения о заслушивании на сессии Совета отчета или информации любого органа либо должностного лица, подотчетного или подконтрольного Совету. Депутат по обсуждаемому на сессии вопросу может передать председательствующему свои предложения и замечания в письменной форме.

Представляется важным выделить право депутата на запрос к соответствующим государственным органам и должностным лицам, к исполнительному комитету, руководителям его отделов и управлений, а также к руководителям расположенных на территории Совета предприятий, учреждений и организаций по вопросам, отнесенным к ведению Совета. При этом запрос мог быть внесен депутатом или группой депутатов в письменной или устной форме. Запрос, внесенный в письменной форме, подлежит оглашению на сессии Совета. Государственный орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать устный или письменный ответ на запрос на сессии Совета в сроки и в порядке, установленные законами Союза ССР, союзной, автономной республики. Депутат, избранный в Президиум Верховного Совета, исполком, постоянные комиссии и другие органы Совета, был вправе вносить вопросы на рассмотрение указанных органов, участвовать в подготовке вопросов к рассмотрению, в их обсуждении и принятии по ним решений, а также в организации проведения в жизнь решений

Совета и его органов и в контроле за их выполнением. Депутат был вправе также вправе возбуждать в Совете и его органах вопрос о необходимости проведения проверок работы государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Как видно, депутатские полномочия были довольно широкими. Самостоятельный раздел Закона о статусе депутата (раздел 3) регулировал депутатскую деятельность в своем в избирательном округе. Так, согласно ст. 20 депутат местного Совета не реже двух раз в год обязан был отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями и перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты. Отчет депутата мог быть проведен в любое время по требованию коллективов и общественных организаций, выдвинувших его кандидатом в депутаты, либо по требованию собраний избирателей по месту их жительства. Согласно ст. 25 «депутат обязан стоять на страже советских законов, активно участвовать в борьбе с правонарушениями, в воспитании трудящихся в духе высокой сознательности, исполнения гражданского долга, неуклонного соблюдения социалистической законности» [2]. При обнаружении нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или иного нарушения законности депутат как представитель государственной власти был вправе потребовать прекращения этих нарушений, а в необходимых случаях обратиться с требованием пресечь нарушения к соответствующим органам и должностным лицам, которые обязаны были незамедлительно принять меры для устранения нарушения и при необходимости -для привлечения виновных к ответственности.

Впрочем, последнее право-обязанность носило все же общий, декларативный характер. Но этого нельзя сказать о гарантиях депутатской деятельности, которым также посвящен самостоятельный раздел рассматриваемого закона (раздел 4). В частности, согласно ст. 34 Закона «депутат краевого, областного Совета, Совета автономной области, автономного округа, районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов не может быть на территории соответствующего Совета привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего Совета» [2]. Указывалось также, что «государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица обязаны содействовать депутату в осуществлении его полномочий. В случае невыполнения должностными лицами обязанностей по оказанию содействия депутатам в осуществлении их полномочий Совет или его органы могут в установленном порядке налагать дисциплинарные взыскания на этих должностных лиц либо входить в соответствующие органы с представлениями о наложении на указанных лиц дисциплинарных взысканий вплоть до освобождения от занимаемой должности» [2]. В данном случае положение об ответственности должностных лиц за неоказание содействия депутату в осуществлении его депутатской деятельности заслуживает, на наш взгляд, внимания и современного законодателя.

Законом о статусе депутатов закреплял некоторые дополнительные обязанности депутатов (к тем, которые уже нашли отражение в прежних нормативно-правовых актах). Так, в ст. 19 предусматривалась обязанность депутатов активно участвовать в производственной и общественнополитической жизни, подавать пример исполнения советских законов, соблюдения трудовой дисциплины, правил социалистического общежития, поддерживать постоянную связь не только со своими избирателями, но и с коллективами трудящихся и общественными организациями, выставившими его кандидатуру, с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории данного избирательного округа, принимать активное участие в работе сессии, изучать общественное мнение и сообщать Совету и его органам о настроениях и потребностях населения избирательного округа. С этой обязанностью тесно соприкасается установленная законом обязанность депутата изучать причины, порождающие жалобы трудящихся, и обращаться с предложениями к Совету и его органам, а также к администрации предприятий, учреждений и организаций о мерах, которые следует предпринять для устранения причин, порождающих жалобы.

Следует заметить, что депутат в процессе депутатской деятельности нередко сталкивался с вопросами правового характера, соответственно требовалась правовая помощь. В этих целях в ст. 28 Закон о статусе депутата возложил на исполкомы, администрацию предприятий и учреждений, юридические учреждения обязанность оказывать депутатам правовую помощь по вопросам, возникающим в их работе. Кроме того, закон дал ответы и на некоторые спорные вопросы. Например, в ст. 3 был определен круг государственных органов, правомочных устанавливать полномочия депутатов. В ней указывается, что полномочия депутатов определяются законодательством СССР - в отношении депутатов Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР; законодательством СССР и союзных республик - в отношении депутатов союзных республик; законодательством СССР, союзных и автономных республик - для депутатов Верховных Советов АССР; законодательством СССР и союзных республик, а в автономных республиках и законодательством АССР - для депутатов местных Советов депутатов трудящихся.

Закрепление единого статуса депутатов всех звеньев Советов актом высшего представительного органа государственной власти СССР определяло важность этого вопроса, придавало особую государственную значимость установленным в законе обязанностям [4, с. 10]. Еще одна особенность Закона о статусе депутата заключалась в том, что он восполнил пробелы, имевшиеся в нормотворческой практике по регулированию депутатской деятельности, в нем учтены многие новеллы, имевшиеся в законодательной практике союзных республик. В этом смысле данный закон представлял собой акт кодификационного характера.

Помимо союзного Закона о статусе депутата, несколько позже (в августе 1979 г.) были приняты в новой редакции акты республиканского характера, в которых некоторым уточнялся статус народных избранников, и прежде всего речь шла о местных депутатах. Так, в РСФСР изменились редакции законов «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» [5], «О районном Совете народных депутатов РСФСР» [6], «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» [7]. Эти акты, развивая положения Конституции СССР 1970 гг. и Конституции РСФСР 1978 г. [8]), стали правовой основой для деятельности местных Советов применительно к условиям советского общества конца 1970-х – первой половины 1980-х годов [9, с. 398]. В этом ряду новым был Закон РСФСР «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» [10], который основаниями отзыва народного избранника устанавливал следующие: неоправдание доверия избирателей; совершение действия, не достойного звания депутата. Конкретных нарушений закон не предусматривал. Во- прос о праве отзыва могли инициировать структуры КПСС, профсоюзы, кооперативные и другие общественные организации, трудовые коллективы, собрания военнослужащих, которые могли предъявить депутату свои претензии. Депутат был вправе был представить в письменной форме объяснения, после и ставился вопрос об отзыве депутата. Депутат считался отозванным, если за отзыв голосовало большинство избирателей данного округа. Если обратиться к практике применения норм об отзыве депутатов, но, например, в 1983 г. было отозвано 394 депутата как не оправдавших доверия населения [11, с. 80], а всего с 1953 по 1983 гг. было отозвано около 8 тысяч депутатов – в основном на местном уровне. Как видно, этот механизм, несмотря на жесткую заформа-лизованность всей системы местных Советов, действовал и, как ни парадоксально, гораздо более активно, чем в настоящее время. Изложенные и иные статусные характеристики народного депутата в СССР в своей основе сохранялось практически до конца 1980-х гг.