Статус органов публичной власти субъекта Российской Федерации

Региональные органы публичной (государственной власти) и управления (далее объединяемые термином «государственные органы) в России определяются прежде всего Конституцией России (ч. 2 ст. 11, ст. 77) и рядом федеральных законов, среди которых особое место занимает ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [1] (далее – Закон №414-2021 г.). Согласно ч. 2 ст. 4 этого акта в субъектах Федерации созданы и функционируют государственные органы:

• 1)    законодательный орган субъекта Федерации;

• 2)    высшее должностное лицо субъекта Федерации;

• 3)    высший исполнительный орган субъекта Федерации;

• 4)    иные государственные органы субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.

Законодательному органу субъекта Федерации посвящается глава 2 Закона № 414 2021 г. (ст. 8-19). Здесь указывается, что законодательный орган субъекта Федерации (далее также – региональный парламент) является представительным и единственным законодательным органом государственной власти субъекта Федерации. Это постоянно действующий орган публичной власти, его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных региональных особенностей. Он состоит и избираемых населением депутатов, то есть является коллегиальным органом власти (решения принимаются голосованием). Численность депутатов устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации и определяется в зависимости от того, сколько избирателей зарегистрировано территории субъекта Федерации, исходя из чего Законом № 414 2021 установлены нормативы (например, не менее 15 и не более 50 депутатов – при численности избирателей менее 500 тысяч человек).

Этот орган свою текущую деятельность осуществляет в соответствии с регламентом, который сам же и принимает. Депутаты избирают председателя регионального парламента, заместителей, формируют рабочие органы - комитеты, комиссии и др., утверждают рабочий аппарат данного органа, финансируемый также из бюджета. Основная функция законодательного органа субъекта Федерации – законодательная деятельность. В ст. 12-13 Закона

№ 414 2021 г. установлены основные процедурные правила принятия региональным парламентом нормативно-правовых актов, их обнародования и вступления в силу. Законодательный орган реализует также представительную и контрольную функции.

В целом статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, определяемый федеральным законом, значительных изменений не претерпел. На основании Закона № 414 2021 г. в каждом субъекте Федерации принимаются акты, уточняющие организацию деятельности и другие вопросы функционирования законодательного органа данного субъекта Федерации.

В отличие от законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, статус высшего должностного лица субъекта Федерации (далее также – глава субъекта Федерации) после принятия Конституции России подвергался заметным изменениям, не стали исключением и конституционные поправки 2020 г. и Закон № 414 2021 г., в которых на федеральном уровне этот статус был унифицирован, сведя к минимуму его различия в субъектах Федерации. В Законе № 414 2021 г. главе субъекта Федерации посвящена глава 3 (ст. 20-30). Прежде всего необходимо заметить, что высшее должностное лицо является обязательным органом (в данном случае – единоличным) публичной власти субъекта Федерации. Ранее, в предшествовавшем законе 1999 г., такое должностное лицо не являлось обязательным органом, однако де-факто в абсолютном большинстве субъектов Федерации данная должность предусматривалась в конституциях (уставах), при этом указывалось, что занимающее эту должность лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте Федерации, но по вопросу о том, как именно руководит – непосредственно или опосредовано через высшие исполнительные органы власти, оставаясь при этом самостоятельным обособленным органом власти, – имелись разные варианты.

Как отмечает Е.А. Александрова, это приводило к путанице в понимании систе- мы региональной публичной власти, в частности, получалось, что нормы прежнего закона о высшем должностном лице формально содержались в главе об органах исполнительной власти, но фактически в ряде субъектов высшее должностное лицо выводилось за рамки системы разделения властей [2, с. 20]. И даже в Постановлении Конституционного Суда РФ (КС РФ) от 21 декабря 2005 г. (№13-П), где затрагивался данный аспект, в одном из предложений («Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти…» [3]) используемое выражение «по существу» показывает нечеткость комментируемых норм, и это при том, что КС РФ всегда придает исключительно важное значение правовой терминологии в своих официальных решениях. Закон № 414 2021 г. упорядочивает данную ситуацию, регулируя отдельно статус главы субъекта Федерации (глава 3) и отдельно систему исполнительных органов субъекта Федерации (глава 4).

Указывается, в частности, что высшее должностное лицо субъекта Федерации осуществляет руководство исполнительной властью и определяет структуру органов исполнительной власти субъекта Федерации, что составляет его основные функции. Глава субъекта Федерации избирается: 1) либо населением, 2) либо депутатами законодательного органа субъекта Федерации, в обоих случаях – на срок пять лет; избранный вариант устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации.

В Законе № 414 2021 г., как отмечалось выше, в самостоятельной главе 4 определяются основы формирования исполнительных органов субъекта Федерации (ст. 31-36). Высший исполнительный орган субъекта Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Федерации, который обеспечивает исполнение законов и иных нормативных правовых актов (федераль- ного и регионального уровней) и согласованную деятельность иных исполнительных органов субъекта Федерации. Данный орган именуются как «Правительство» с дальнейшим указанием наименования субъекта Федерации. При этом глава субъекта Федерации вправе непосредственно возглавить Правительство субъекта Федерации или учредить должность председателя Правительства, если это предусмотрено региональной конституцией (уставом), и в случае учреждения данной должности глава субъекта Федерации назначает конкретное лицо на эту должность.

Федеральный законодатель единственный раз особо выделяет конкретный функциональный орган – финансовый орган субъекта Федерации (ст. 34 Закона № 414 2001 г.), указывая, что данный орган является обязательным, его руководитель этого органа назначается из числа лиц, отвечающих необходимым квалификационным требованиям. Другие конкретные органы в структуре исполнительных органов субъектов Федерации федеральный законодатель не предусматривает, и они, как отмечалось формируются главой субъекта Федерации.

В главе 5 Закона № 414 2021 г. определяются организационно-правовые основы «иных государственных органов», формируемых в субъекте Федерации (ст. 37-38). Указывается, что помимо органов государственной власти в субъекте Федерации могут создаваться иные государственные органы, учреждаться государственные в соответствии с конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации. Называются конкретные органы: контрольносчетный орган, избирательная комиссия субъекта Федерация, уполномоченный по правам человека, уполномоченный по правам ребенка, уполномоченный по правам коренных малочисленных народов. Этот перечень открытый, каждый субъект самостоятельно принимает решении о создании (учреждении) таких органов (должностей). По закону субъекта Федерации на уполномоченного по правам человека может быть возложена координация деятельности указанных уполномоченных и других должностных лиц.

Эти органы не определяются как органы публичной власти, хотя регулируются законом о публичной власти (Закон № 414 2021 г.); вместе с тем они функционируют самостоятельно, автономно от указанных выше органов публичной власти и управления субъектов Федерации, имеют по направлению своей деятельности полномочия принимать обязательные для исполнения решения; в целом их статус, на наш взгляд, пока недостаточно четкий и требует дополнительного теоретикоправового и конституционно-правового исследования.

Федеральный законодатель закрепляет также положение о судебной власти в субъектах Федерации – в ч. 8 ст. 4 Закона № 414 2021 г. установлено, что мировые судьи субъекта Федерации осуществляют свою деятельность на территории субъекта Федерации в соответствии с федеральным законодательством о судебной системе, иными федеральными конституционными и федеральными законами. В этой связи, по мнению, А.Н. Мещерякова, рассматривать мировых судей (которые действуют во всех субъектах Федерации) в качестве судебной ветви публичной власти, способной выполнять функции сдержек и противовесов, подразумеваемые теорией разделения властей, с учетом установленной подведомственности и подсудности дел, не представляется возможным [4, с. 18]. Мы полагаем, что для такого суждения есть основания, поскольку в п. 72 ч. 1 ст. 44 Закона № 414 2021 г. вопрос создания и упразднения судебных участков и должностей мировых судей, установления порядка их назначения и деятельности определен как одно из полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Федерации. Соответственно есть основания полагать, что судебная ветвь власти в субъектах Федерации, с учетом того, что с 1 января 2023 г. перестали функционировать упраздненные конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, определена, образно говоря, «наполовину». В дальнейшем, вероят- но, по мере развития федеративных отношений, ситуация может измениться и субъекты Федерации будут иметь больше самостоятельности в формировании судебной власти в своем регионе.

В целом же законодательные новеллы федерального уровня в сфере публичного управления в российских регионах показывают, что по сравнению с прежним, действовавшим с 1999 г. законом (ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») федеральный законодатель более жестко унифицирует публично-властную структуру в субъектах Федерации, отказавшись от разнообразия бывших до этого моделей организации системы государственных органов субъектах Федерации. В этом законе также более четко определяется характер взаимодействия государственных органов субъектов Федерации, с одной стороны – с государственными органами федерального уровня, а с другой стороны – с органами местного самоуправления, что отражает концепцию конституционных поправок 2020 г. о единстве публичной власти в Российской Федерации.

Такой подход, как представляется, в некоторой степени понижает степень феде-ративности российского государства. Однако, с другой стороны, он отражает складывающиеся объективные условия функционирования государственных органов субъектов Федерации, показывающие, что многие регионы пока еще не могут осуществлять необходимую публичную управленческую деятельность на должном уровне, о чем свидетельствуют перманентные дефицитные региональные бюджеты абсолютного большинства субъектов Федерации; основная причина – отсутствие необходимого опыта (не забудем, что нынешние субъекты Федерации еще недавно, до начала 1990-х гг., имели статус местных Советов), и потребуется, очевидно, немало времени, прежде чем создадутся условия для расширения их самостоятельности.