Стратегические ориентиры модернизации социальной политики в арктических муниципальных образованиях (на материалах Олёнекского эвенкийского национального района Республики Саха (Якутия))

Введение . Современный этап освоения арктических территорий Российской Федерации характеризуется повышенным вниманием к решению задач социального развития. Особую актуальность данная проблематика приобретает в контексте муниципальных образований с преобладанием коренного населения, где традиционные механизмы социального управления демонстрируют ограниченную эффективность. Оленёкский эвенкийский национальный район Республики Саха (Якутия) представляет собой репрезентативную модель для исследования подобных вызовов, концентрируя комплекс проблем, связанных с периферийностью расположения, экстремальностью природно-климатических условий и необходимостью сохранения уникального культурного наследия.

В существующих исследованиях (Зубок, Чупров, 2017; Ноговицын и др., 2024; Ревич, Харькова, 2023 и др.) недостаточно освещены вопросы адаптации управленческих решений к особенностям муниципального уровня в арктическом контексте. Выявленный пробел определяет научную проблематику данного исследования, связанную с необходимостью разработки дифференцированных подходов к регулированию социальной сферы в условиях циркумполярных территорий.

Цель исследования состоит в разработке архитектуры концептуальных основ модернизации социальной политики Оленёкского района через призму синтеза отраслевого и территориального управления. Для ее достижения решались следующие задачи:

• 1.    Диагностика структурных дисбалансов социально-экономического развития муниципального образования.

• 2.    Идентификация ключевых вызовов функционированию социальной инфраструктуры.

• 3.    Разработка системы стратегических приоритетов с учетом этнокультурной специфики территории.

• 4.    Обоснование механизмов реализации предложенных решений в рамках программноцелевого управления.

Методологический аппарат исследования включает комплекс взаимодополняющих подходов: системный анализ для выявления межотраслевых взаимосвязей, сравнительно-географический метод для оценки пространственной дифференциации социальных услуг, статистические методы для обработки эмпирических данных. Особое значение в исследовании имел метод по-луструктурированного экспертного интервью. В июне – августе 2024 г. были проведены интервью со 120 респондентами, которые репрезентировали органы местного самоуправления Оле-нёкского района, общественников, представителей коренных малочисленных народов Севера (КМНС), работников бюджетной сферы. Интервью охватывало следующие блоки вопросов: оценка эффективности действующих социальных программ, выявление ключевых проблем в доступности услуг, предложения по адаптации политики к местным условиям, развитие традиционных отраслей, меры государственной поддержки.

Информационную базу составили материалы Росстата, отчетные документы администрации муниципального района, результаты экспертных интервью с представителями органов власти и общин КМНС.

Научная новизна заключается в разработке многоуровневой системы мер, синхронизирующей отраслевые приоритеты (здравоохранение, образование, жилищная политика) с территориальной спецификой.

Результаты и обсуждение . Муниципальный район «Оленёкский эвенкийский национальный район» расположен на северо-западе Республики Саха (Якутия) за Полярным кругом.

Села Оленёк, Харыялах, Жилинда, Эйик Оленёкского эвенкийского национального района входят в перечень мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р «Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации»1.

Оленёкский эвенкийский национальный район, расположенный в северо-западной части Республики Саха (Якутия), представляет собой особую территорию с самобытной культурой и сложным комплексом социально-экономических условий. Его географическая удаленность, суровый климат, ограниченность транспортной инфраструктуры и зависимость от традиционных видов хозяйственной деятельности оказывают существенное влияние на формирование социальной политики как на уровне района, так и на уровне региона.

Экономика Оленёкского района исторически базируется на традиционных отраслях: оленеводстве, охоте, рыболовстве и пушном промысле. Данные виды деятельности обеспечивают занятость большей части коренного населения и являются основой их жизнеобеспечения. Но их эффективность подвержена влиянию природно-климатических факторов, колебаниям численности популяций животных и изменений в рыночной конъюнктуре. Современные проблемы – изменение климата и воздействие антропогенных факторов – ставят под угрозу устойчивость традиционного природопользования и, как следствие, экономическую стабильность района. В последние годы наблюдаются попытки диверсификации экономики за счет развития туризма и добывающей промышленности, но их вклад в общее экономическое развитие района пока незначителен.

Обозначенная территория подвергается интенсивному промышленному освоению, так как обладает месторождениями алмазов, ниобия, иттрия, скандия, редкоземельных металлов, бурого угля, строительных материалов.

Сельское хозяйство здесь представлено разведением оленей, в районе содержится 3,6 % общего поголовья по республике.

Площадь сельскохозяйственных угодий составляет 1 294 га, из них сенокосы – 55,1 %, пастбища – 44,9 %.

Этносоциальный состав Оленёкского района представлен преимущественно тремя группами: эвенками, эвенами и долганами. По данным Всероссийской переписи населения 2020 г.1, в Оленёкском районе проживало 3 599 представителей коренных малочисленных народов Севера, или 83,2 % от общей численности населения Оленёкского района. Из них эвенки составляют 3 566 чел. (82,4 %), эвены – 21 (0,5 %), долганы – 12 чел. (0,3 %). Женщины – 52,1 %, мужчины – 47,9.

Основными занятиями населения являются оленеводство, звероводство и охота.

Оленёкский эвенкийский национальный район (улус), в рамках организации местного самоуправления, включает 4 муниципальных образования со статусом сельских поселений (наслега) , а также 1 межселенную территорию без статуса муниципального образования.

Проведенный анализ, результаты которого представлены в табл. 1, позволил выявить устойчивую тенденцию к сокращению человеческого капитала территории. За период 2021–2025 гг. численность постоянного населения уменьшилась на 140 человек, что привело к увеличению демографической нагрузки на экономически активное население. Миграционный отток приобрел селективный характер, затрагивая преимущественно молодежь и лиц с высшим образованием. Сложившаяся ситуация усугубляется прогрессирующим старением населения и снижением рождаемости в сельских поселениях.

Таблица 1 – Динамика ключевых индикаторов социально-экономического развития Оленёкского района ²

Table 1 – Dynamics of Key Indicators of Socio-Economic Development of the Olenyoksky District

Показатель	2021 г.	2023 г.	2025 г. (прогноз)	Тренд
Численность населения, чел.	4 120	4 050	3 980	▼
Доля занятых в традиционных отраслях, %	42,1	41,3	40,0	▼
Охват дошкольным образованием, %	78,5	76,8	75,0	▼
Обеспеченность врачами, на 10 тыс. чел.	32,1	30,4	28,9	▼

Структурный анализ занятости (табл. 2) выявил гипертрофированную зависимость местной экономики от аграрного сектора, где сосредоточено 40 % рабочей силы. При этом производительность труда в оленеводстве и охотпромысле остается крайне низкой, что обусловлено сочетанием ряда факторов: организационных, технических, экономических и социальных. Они достаточно сильно влияют на эффективность оленеводческих и охотничьих хозяйств. Немаловажное значение приобретает фактор ограниченности рынков сбыта. Социальные услуги формируют второй по значимости сегмент занятости (25 %), однако их предоставление сопряжено с существенными издержками из-за рассредоточенности населенных пунктов.

Таблица 2 – Отраслевая структура занятости населения в 2025 г.

Table 2 – Sectoral Structure of Employment in 2025

Сектор экономики	Удельный вес, %	Динамика к 2021 г.
Агропромышленный комплекс	40,0	– 2,1
Социальные услуги (образование, здравоохранение)	25,0	+ 0,5
Добывающая промышленность	8,0	+ 0,3
Государственное управление	7,0	+ 0,1
Торговля и услуги	9,0	+ 0,7
Прочие виды деятельности	11,0	+ 0,5

Социальная политика в Оленёкском районе должна учитывать специфические потребности и проблемы населения, региональные особенности. Необходим комплексный подход, который включает в себя экономическую поддержку традиционных отраслей, развитие социальной инфраструктуры, обеспечение доступности и качества социальных услуг, поддержку молодежи и создание условий для их самореализации, сохранение и развитие культуры коренных малочисленных народов Севера.

Региональная социальная политика должна учитывать особенности Оленёкского района при разработке и реализации республиканских программ и проектов. Необходимо обеспечить финансирование социально значимых мероприятий в районе, оказывать поддержку общинам КМНС, содействовать развитию традиционных отраслей экономики, создавать условия для привлечения инвестиций в район, учитывать мнение населения района при разработке и реализации социальной политики, привлекать их к участию в принятии решений, касающихся их жизнедеятельности.

Бюджетная обеспеченность социальной сферы характеризуется выраженной асимметрией распределения ресурсов. На образование и здравоохранение приходится 60 % совокупных расходов, тогда как поддержка традиционного образа жизни КМНС финансируется по остаточному принципу (5 % бюджета). Подобная диспропорция не позволяет эффективно решать задачи сохранения этнокультурной идентичности коренного населения.

Высокая стоимость продуктов, ограниченная доступность социальных услуг, суровые климатические условия, традиционный уклад жизни коренных малочисленных народов Севера (КМНС) и другие специфические факторы обуславливают необходимость разработки и реализации комплексных мер, направленных на повышение качества жизни населения.

Анализ экспертных интервью позволил конкретизировать выявленные проблемы в различных областях. Основной проблемой в здравоохранении является недостаточная доступность медицинских услуг, которая связана с территориальной удаленностью населенных пунктов, дефицитом медицинских кадров, ограниченной транспортной инфраструктурой. Необходимо внедрять телемедицинские технологии для проведения удаленных консультаций, диагностики, организовывать регулярные выездные медицинские бригады в отдаленные села. Особое внимание следует уделить профилактике социально значимых заболеваний, включая туберкулез, сердечнососудистые заболевания и онкологические заболевания.

Другим важным направлением является доступность дошкольного образования для детей из всех населенных пунктов, включая кочевые и полукочевые. Нужно сохранить и развивать систему школ-интернатов для детей из отдаленных населенных пунктов, обеспечивая им качественное образование и комфортные условия проживания, совершенствовать образовательные программы, учитывая региональные особенности и традиции, потребности рынка труда. Однако представители общин КМНС в интервью отметили наличие конфликта между получением качественного образования в интернатах и негативными социально-психологическими последствиями отрыва детей от семьи и привычной среды.

Поддержка традиционных видов хозяйственной деятельности КМНС является ключевым элементом социальной политики в Оленёкском районе. Респонденты отмечают, что необходимо оказывать помощь в реализации продукции, производимой КМНС, в том числе через создание кооперативов и организацию ярмарок.

В сфере социальной защиты населения необходимо обеспечение адресности социальной помощи на основе оценки нуждаемости, развитие социальных услуг.

На основе интеграции результатов анализа и экспертных оценок сформирована архитектура концептуальной модели адаптивной социальной политики для арктического муниципалитета, апробируемая на материалах Оленёкского района, где системообразующим является принцип пространственно-отраслевой синхронизации. Данный принцип может быть реализован через систему взаимосвязанных стратегических приоритетов (табл. 3). Ее отличительной особенностью является ориентация на создание гибких, адаптивных механизмов управления, позволяющих оперативно реагировать на изменения внешней среды.

Таблица 3 – Матрица стратегических приоритетов модернизации социальной политики (концептуальная основа)

Table 3 – Matrix of Strategic Priorities for Modernization of Social Policy

(Conceptual Basis)

Приоритетное направление	Ключевые механизмы	Ожидаемый эффект	Период реализации
Пространственное развитие	Создание опорных социальных кластеров, внедрение мобильных сервисов, развитие транспортной логистики	Снижение транспортной нагрузки, повышение доступности и качества услуг	Среднесрочный (3–5 лет)
Кадровая безопасность	Целевая подготовка специалистов, внедрение телементорства	Сокращение дефицита кадров, повышение квалификации местных специалистов, закрепление молодежи	Долгосрочный (5–7 лет)
Этнокультурная устойчивость	Институализация этноэкономики, развитие культурного кластера	Сохранение культурного наследия, рост самозанятости и доходов в традиционных секторах, укрепление самоидентичности	Среднесрочный (3–5 лет)
Цифровая и технологическая адаптация	Внедрение гибридных форматов (телемедицины с обязательными выездными бригадами), дистанционного образования для малокомплектных школ	Преодоление пространственной разобщенности, повышение эффективности расходов	Краткосрочный (1–3 года)

Реализация данной концепции требует внесения изменений в финансово-управленческий механизм, которые предполагают:

• •    модификацию межбюджетных отношений: введение повышающих коэффициентов стоимости предоставления стандартной социальной услуги для арктических территорий, создание целевых фондов развития традиционной хозяйственной деятельности на муниципальном уровне;

• •    развитие государственно-частного партнерства, которое предполагает привлечение бизнеса (в том числе недропользователей) к софинансированию социальной инфраструктуры в рамках ESG-стратегий, участие представителей КМНС в оценке потребностей и мониторинге результатов социальных программ;

• •    внедрение адаптивного программно-целевого управления – разработка муниципальных программ с «плавающими» показателями, которые могут оперативно корректироваться по итогам ежегодного социологического мониторинга и экспертных советов.

Для успешной реализации предложенных мер необходимо обеспечить эффективное взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий и организаций, работающих в районе, общественных организаций.

Социальная политика в Оленёкском районе Республики Саха (Якутия) требует комплексного и системного подхода, учитывающего специфические особенности региона и потребности населения.

Заключение . Проведенное исследование позволяет констатировать, что преодоление системных вызовов социального развития арктических муниципальных образований требует перехода от унифицированных подходов к адресному и адаптивному регулированию. В статье разработана архитектура (концептуальный каркас) модели соответствующей социальной политики для арктических муниципалитетов, содержащая ключевые элементы и связи, которая апробирована на примере МО «Оленёкский эвенкийский национальный район». Разработанная модель основывается на принципах пространственного планирования, этнокультурной адаптации и технологической модернизации.

Ключевыми научными выводами являются:

• 1.    Установлена и детализирована взаимосвязь между структурными диспропорциями занятости в традиционном секторе, институциональными ограничениями и динамикой депопуляции арктических территорий.

• 2.    Обоснована необходимость радикальной дифференциации механизмов бюджетного финансирования не только по географическому признаку, но и по формам предоставления услуг с учетом высоких экстерналий жизнедеятельности в Арктике.

• 3.    Доказана целесообразность и разработаны параметры кластерно-сетевого подхода к организации социальной инфраструктуры в условиях низкой плотности расселения.

Практическая значимость результатов заключается в возможности их использования:

• •    при корректировке стратегий социально-экономического развития арктических регионов;

• •    в процессе совершенствования методики распределения межбюджетных трансфертов;

• •    при разработке и оценке эффективности целевых программ поддержки коренных малочисленных народов Севера.

Перспективы дальнейших исследований связаны с разработкой инструментов оценки эффективности социальных инвестиций в арктических условиях, а также с моделированием сценариев пространственного развития муниципальных образований с учетом климатических изменений.