Стратегическое планирование организации и функционирования института общественного контроля в России как инструмент повышения его эффективности

Введение . Вопросы организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации широко исследованы (Александрова, 2022; Забралова, 2023; Краснобаева, 2023; Куря-чая, 2023; Лагутина, 2021; Михеев, 2022; Нигматулина, 2021; Петелин, 2021; Прудников, 2021; Спиридонов, 2023; Шилов, 2022 и др.). Большое внимание ученые уделяют проблематике повышения эффективности и результативности организации и проведения мероприятий общественного контроля (Белик, 2022; Блохин, Мозговых, 2022; Кикавец, 2022; Кузнецова, 2022; Малолеткина, 2022; Рыболовлева, 2023; Сабаева, 2021; Соловей и др., 2023; Тепляшин, 2023 и др.). Однако доля публикаций, посвященных разработке и реализации комплексных мероприятий по повышению вышеназванной эффективности и результативности данного института гражданского общества, представляется недостаточной. Это обстоятельство обусловило выбор настоящей темы научного исследования, целью которого выступает не только формализация и анализ современных проблем и перспектив создания и внедрения системы стратегического планирования организации и функционирования института общественного контроля в стране как важнейшего инструмента повышения его эффективности, но и разработка системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

Методы и методология исследования . В качестве основных научных методов исследования нами использовались как общенаучные методы (формально-логический, диалектический, анализа, синтеза, индукции и дедукции), так и специальные (сравнительно-правовой, историко-правовой, метод анализа конкретных правовых ситуаций, статистический, социологический).

Эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, законодательство об общественном контроле; материалы, связанные с практической деятельностью субъектов общественного контроля; научная периодика и монографические исследования, посвященные проблематике организации и функционирования институтов гражданского общества в России.

Основная часть . Существование Российской Федерации как суверенного и независимого государства обусловлено, с одной стороны, эффективностью организации и деятельности аппарата публичной власти, а с другой – уровнем его поддержки со стороны населения страны.

При этом многонациональный народ России, согласно Конституции Российской Федерации 1993 г.1, обладает высоким статусом носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве, реализующего свои властные полномочия через систему прямых и опосредованных форм народовластия. К тому же, в качестве высшей ценности в стране выступает человек, его права и свободы. Однако конституционные принципы (прежде всего, народовластия и участия граждан России в управлении делами государства), а также вся система прав, свобод и законных интересов юридических и физических лиц нуждаются в системе правовых гарантий, обеспечивающих их реализацию, охрану и защиту. В этом качестве выступают: конституционный запрет на захват власти и незаконное удержание властных полномочий под угрозой привлечения к правовой ответственности; сама система сдержек и противовесов в аппарате публичной власти, позволяющая органам публичной власти и их должностным лицам осуществлять взаимный контроль друг за другом; система органов конституционного контроля и надзора, важнейшими из которых выступает Конституционный Суд Российской Федерации как высший орган конституционного правосудия, а также президент России как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; система институтов гражданского общества, ключевым из которых является институт общественного контроля, посредством которого граждане страны, а также негосударственные некоммерческие организации имеют возможность осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных, муниципальных, а также иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

Однако функционирование института общественного контроля в Российской Федерации требует постоянного повышения эффективности. Чем это вызвано?

Во-первых, последние годы Россия испытывает значительное внешнеполитическое воздействие, что существенно ухудшило экономическую конъюнктуру, следствием чего стало сокращение доходной части большинства региональных и муниципальных бюджетов, из которых и финансировались постоянно действующие субъекты общественного контроля (в частности, региональные, муниципальные общественные палаты и советы). В связи с этим бюджетные расходы на них не могут бесконтрольно расти. Следовательно, требуется компенсация данной невозможности увеличения бюджетного финансирования повышением эффективности в работе указанных субъектов общественного контроля.

Во-вторых, в стране (как и в мире в целом) происходит стремительное усложнение системы публичной власти, а также социальных отношений, имеющих общегосударственную и общенародную значимость. Данное обстоятельство требует соразмерного усовершенствования системы организации и функционирования субъектов общественного контроля в Российской Федерации, прежде всего, путем повышения эффективности их деятельности.

В-третьих, важной причиной, требующей постоянного усовершенствования системы организации и функционирования общественного контроля в России, выступает внедрение в процессы формирования и функционирования органов публичной власти, а также иных объектов общественного контроля, современных цифровых технологий, что усложняет процессы организации и проведения мероприятий общественного контроля, например, в случае дистанционного голосования, которое активно используется на выборах во все уровни органов публичной власти. Субъекты общественного контроля в этой связи должны повысить эффективность процессов своей организации и деятельности аналогичным образом (с помощью внедрения аналогичных современных цифровых технологий).

В-четвертых, в связи с проведением Российской Федерацией специальной военной операции на субъекты общественного контроля, по сути, возложены дополнительные обязанности по организации и проведению мероприятий общественного контроля на освобождаемых от украинской оккупации территориях в целях обеспечения реализации, охраны и защиты прав и свобод граждан России, а также прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В-пятых, в связи с тем, что в российское законодательство были внесены изменения, касающиеся упразднения института региональной конституционной юстиции, на субъекты общественного контроля регионального уровня, по сути, возложены дополнительные обязанности в части контроля за соблюдением регионального и муниципального законодательства органами публичной власти в регионах (особенно в части обеспечения прав и свобод человека и гражданина).

Как мы уже отмечали ранее (Гончаров, 2019), для повышения эффективности организации и функционирования института общественного контроля необходима система основных инструментов. Ключевыми среди них являются следующие.

Во-первых, построение и реализация системы мероприятий по снижению затрат на организацию и проведение мероприятий общественного контроля по каждой из его форм. Внедрение данной системы позволит увеличить коэффициент соотношения экономического эффекта от деятельности субъектов общественного контроля за определенный промежуток времени (который выражается, например, в сумме выявленных нарушений представителями объектов общественного контроля, в частности, в ходе проведенных закупок товаров, работ и услуг для публичных нужд) к сумме расходов на организацию и функционирование субъекта общественного контроля за тот же промежуток времени.

Во-вторых, построение и реализация системы мониторинга эффективности института общественного контроля (как в целом по территории Российской Федерации, так и по отдельным субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям). Данная система позволит выявить, с одной стороны, наиболее успешные формы общественного контроля, а с другой – самые эффективные разновидности его субъектов, а также регионы и муниципальные образования, которые отличаются наибольшей экономической эффективностью в организации и функционировании института общественного контроля.

В-третьих, построение и реализации механизма отслеживания расходования денежных средств субъектами общественного контроля (как по отдельным их разновидностям, так и по территориальному признаку). Внедрение указанного механизма позволит выявить наиболее и наименее эффективные разновидности субъектов общественного контроля, формы его проведения, а также регионы и муниципальные образования, которые отличаются повышенной и пониженной эффективностью расходования денежных средств субъектами общественного контроля по сравнению с медианной (усредненной).

В-четвертых, построение и реализация механизма контроля за расходованием субъектами общественного контроля средств, направляемых на их формирование и функционирование из бюджетов различных уровней (федерального, региональных, местных). Внедрение указанного механизма позволит отследить, с одной стороны, насколько увеличение бюджетного финансирования (и до каких пределов) влияет на повышение эффективности организации и функционирования субъектов общественного контроля в различных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а с другой - определить минимальные и максимальные пределы данного бюджетного финансирования, после достижения которых падение или рост эффективности становятся неэластичными, то есть не реагируют на дальнейшее изменение финансирования. Кроме того, данный механизм позволит отследить компенсаторные процессы в организации и функционировании субъектов общественного контроля при минимизации бюджетного финансирования (то есть насколько гражданское общество способно компенсировать за счет внебюджетных ресурсов материальную базу субъектов общественного контроля без нарушения законодательства об общественном контроле).

В-пятых, построение системы оптимального внедрения современных цифровых технологий в процессы организации и функционирования субъектов общественного контроля в Российской Федерации. Внедрение указанной системы окажет влияние на повышение эффективности сразу несколькими способами. С одной стороны, это сократит количество трудозатрат на проведение одной единицы мероприятия общественного контроля, а также на анализ результатов его проведения (документов, информации, иных материальных и нематериальных источников). С другой стороны, создание готовых алгоритмов проведения мероприятий общественного контроля, их масштабирование позволят уменьшить расходы на подготовку к последним. В частности, наличие условного электронного банка указанных алгоритмов, ведение которого можно поручить Общественной палате Российской Федерации, позволит любому субъекту рассматриваемого вида контроля в режиме реального времени определять набор наиболее эффективных алгоритмов принятия решений в рамках своей деятельности, которые оптимизируют как постоянные, так и вмененные издержки, связанные с функционированием данного субъекта общественного контроля.

В-шестых, стратегическое планирование организации и функционирования института общественного контроля в России. Внедрение его позволит провести оптимизацию расходов, связанных с его деятельностью в масштабах всей страны, используя накопленный всеми субъектами общественного контроля опыт в организации и проведении мероприятий в различных формах.

Что же следует понимать под стратегическим планированием организации и функционирования института общественного контроля в нашей стране?

Во-первых, оно предполагает наличие единого координационного центра, определяющего долгосрочную и среднесрочную программу развития института общественного контроля, а также планирование проведения мероприятий на заданные промежутки времени. Может показаться, что это противоречит самой сути института общественного контроля. Но нет. С одной стороны, если планирование поручить Общественной палате Российской Федерации, то речь может идти лишь об централизации внутренней организации функционирования института общественного контроля в России (так как к данному процессу не будут привлечены органы публичной власти). С другой стороны, стратегическое планирование не предполагает навязывания нижестоящим субъектам общественного контроля решений вышестоящих (в данном случае - Общественной палаты). Кроме того, решения по утверждению документов, связанных со стратегическим планированием, можно поручить структуре, созданной на базе всех субъектов общественного контроля. Например, закрепить в законодательстве возможность организации Пленума представителей субъектов общественного контроля, члены которого будут избираться в регионах и который можно уполномочить на утверждение стратегических планов организации и функционирования института общественного контроля в Российской Федерации. При этом Общественная палата будет выступать лишь в роли структуры, которая будет обеспечивать организационную, правовую, информационную, техническую и иную помощь указанному пленуму при подготовке документов, связанных со стратегическим планированием организации и функционирования данного института гражданского общества в стране.

Во-вторых, стратегическое планирование позволит скорректировать деятельность отдельных видов субъектов общественного контроля в конкретных регионах и муниципальных образованиях и по отдельным формам его проведения, опираясь на положительный опыт в части деятельности субъектов общественного контроля и реализации ими конкретных его форм.

В-третьих, стратегическое планирование организации и функционирования института общественного контроля позволит, с одной стороны, оптимизировать использование денежных средств, выделяемых из бюджетов всех уровней на организацию и функционирование субъектов общественного контроля, а с другой - не допустить как критического дефицита указанных средств, так и избыточного финансирования конкретных субъектов общественного контроля

(в регионах, муниципальных образованиях) в размерах, который не будет влиять на дальнейший рост эффективности их деятельности. А высвободившиеся денежные средства можно будет аккумулировать для обеспечения функционирования тех субъектов общественного контроля, финансирование которых находится на критически минимальном уровне, ставящем под сомнение целесообразность их существования (в конкретных регионах и муниципальных образованиях).

В-четвертых, наличие стратегического планирования системы организации и функционирования субъектов общественного контроля позволит Общественной палате Российской Федерации представить обоснованную аргументированную позицию главе государства и правительству, которая будет подкреплена доказательной базой (обоснованием эффективности и результативности) в виде тех или иных предложений, связанных с развитием института общественного контроля и, соответственно, сопряженных с увеличением его финансирования из федерального бюджета.

В-пятых, указанное стратегическое планирование позволит показать бизнесу оправданность и целесообразность его участия в механизмах, с одной стороны, государственно-частного партнерства, направленного на развитие института общественного контроля в Российской Федерации, а с другой – оказания субъектам данного вида деятельности безвозмездной финансовой (материальной, имущественной, информационной и пр.) поддержки из средств частных хозяйствующих субъектов.

В-шестых, факт реализации стратегического планирования будет являться серьезным аргументом для внешней и внутренней политики государства, свидетельствующим о росте демократических тенденций в системе публичного управления в Российской Федерации. Это повлияет на рост общественной поддержки аппарата публичной власти внутри страны, а также на укрепление за рубежом в глазах иностранных граждан образа России как суверенного правового социального демократического государства, ключевой целью деятельности которого выступает реализация, охрана и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Представляется, что под стратегическим планированием организации и функционирования института общественного контроля в Российской Федерации следует понимать совместную деятельность его субъектов с организационно-технической, правовой и финансовой поддержкой Общественной палаты России, направленную на создание и реализацию в стране программ и планов действий, связанных с организацией и функционированием данного института гражданского общества, включая реализацию его субъектами конкретных мероприятий общественного контроля, связанных в пространстве и во времени, нацеленных на достижение целей и выполнение задач общественного контроля, как закрепленных в законодательстве страны, так и обусловленных сущностью и предназначением указанного института гражданского общества.

Однако созданию и внедрению указанной системы препятствует ряд трудностей, в числе важнейших из которых следует выделить:

Во-первых, к ним следует отнести отсутствие какого-либо упоминания института общественного контроля в Конституции Российской Федерации. Правовое регулирование его «сброшено» на уровень законодательства регионов и осуществляется через муниципальные нормативно-правовые акты, что существенно подрывает авторитет общественного контроля в глазах не только органов публичной власти, но и рядовых граждан страны.

Решение данной проблемы видится в инкорпорировании институтов гражданского общества в Конституцию. При этом наиболее разумным вариантом представляется дополнение ее отдельной главой «Гражданское общество», тем более что опыт внесения изменений и дополнений в Основной закон страны был сравнительно недавно уже успешно опробован и позволил оптимизировать конституционные основы в Российской Федерации, централизовав систему публичного управления и предоставив ряд дополнительных гарантий по реализации, охране и защите прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в нашей стране.

Во-вторых, крупной проблемой, которая будет препятствовать созданию и реализации процессов стратегического планирования общественного контроля, выступает то обстоятельство, что в законодательстве отсутствует закрепление понятия и содержания самой этой системы и ее ключевых акторов. По сути, каждый субъект общественного контроля формально независим от любых иных. Более того, статья 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1 упор делает на самостоятельности каждого субъекта. Но, учитывая то обстоятельство, что одни из них участвуют в формировании других (причем оно может быть как восходящим, так и нисходящим, например, когда региональные организации участвуют в формировании Общественной палаты страны, а она в свою очередь определяет состав общественных советов при федеральных органах исполнительной власти), по сути, отдельные элементы системы общественного контроля (системы субъектов общественного контроля) уже созданы. Требуется лишь формализовать данные понятия, что позволит создать организационную базу для стратегического планирования в институте общественного контроля. В идеале данные понятия требуют закрепления в Конституции Российской Федерации, но в качестве альтернативного варианта можно просто формализовать их в вышеназванном документе.

В-третьих, существенной проблемой, на наш взгляд, выступает и то обстоятельство, что из предмета ведения законодательства об общественном контроле, в частности, Федерального закона от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», выведен целый ряд важнейших объектов (деятельность органов публичной власти правоохранительной направленности, отдельные виды общественных отношений, например, связанные с оказанием психиатрической помощи и т.п.). Это не позволяет, с одной стороны, осуществить стратегическое планирование деятельности субъектов общественного контроля в отношении всех потенциальных акторов, а с другой – оценить эффективность указанных мероприятий просто в силу того, что они не осуществляются в отношении указанных объектов либо их реализация носит ситуативный, нерегулярный характер, так как, по сути, на сегодняшний день отсутствует полноценная правовая база для организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении указанной группы объектов.

Решение данной проблемы видится в проведении анализа имеющихся «белых пятен», в разработке и принятии соответствующих конституционных и федеральных законов, в которых будут предусмотрены механизмы организации и осуществления общественного контроля в отношении вышеназванных его объектов. При этом все законодательство в этой сфере нуждается в систематизации, вычитке, чтобы не было противоречий и разночтений в правовом регулировании процедур общественного контроля (подобные нестыковки уже имеются, например, в части закрепления принципов общественного контроля).

В-четвертых, важной проблемой выступает то обстоятельство, что в российском законодательстве и в научной правовой доктрине общественного контроля отсутствует единый подход в планировании организации и функционирования общественного контроля. При этом научных исследований, посвященных стратегическому планированию мероприятий общественного контроля в масштабах всей страны, практически нет. Решение данной проблемы видится нами в инициировании научно-практической деятельности в данном направлении под патронажем Общественной палаты России (при организационной и финансовой поддержке Правительства страны), что позволит определить оптимальную конфигурацию требований, условий подобного стратегического планирования процессов организации и деятельности субъектов общественного контроля в России. Кроме того, следует начать подготовку квалифицированных менеджеров, управленцев в области общественного контроля (бакалавров, специалистов, магистров) в высших учебных заведениях страны (с предоставлением достаточного количества бюджетных мест по данным направлениям).

В-пятых, существенной проблемой в построении и внедрении системы стратегического планирования общественного контроля выступает слабое применение современных цифровых технологий. Это касается и отсутствия единой информационной системы на базе независимой коммуникационной платформы (создание которой необходимо в условиях недружелюбного окружения стран, которые выступают в качестве производителей программного обеспечения и электронно-вычислительных устройств, используемых субъектами общественного контроля в России). Решение данной проблемы связано, на наш взгляд, с разработкой и принятием Правительством Российской Федерации системы федеральных программ, которые будут направлены, с одной стороны, на развитие данных технологий в целом по стране, а с другой – на их адаптацию и внедрению за счет средств федерального бюджета в практику организации и деятельности субъектов общественного контроля в России.

В-шестых, крупной проблемой является и то обстоятельство, что при планировании общественного контроля в Российской Федерации в настоящее время крайне слабо используется положительный зарубежный и особенно советский опыт организации и функционирования контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти и иными объектами, имеющими социальную значимость. Особенно ценным представляется опыт Швейцарии, в которой институты прямой демократии и гражданского контроля имеют приоритетное значение в определении направлений развития общества и государства. Решение данной проблемы видится, с одной стороны, в более предметном изучении указанного опыта (например, путем создания при Общественной палате Российской Федерации отдельного научно-исследовательского института или учреждения высшего образования), а с другой – в поддержке данных инициатив органами публичной власти.

Заключение . По результатам проведенного исследования нами был сделан ряд выводов:

• 1.    Институт общественного контроля в Российской Федерации является ключевым для гражданского общества, выступая, с одной стороны, в качестве формы прямой демократии, а с другой – в качестве важнейшей правовой гарантии реализации, охраны и защиты системы конституционных принципов, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в стране.

• 2.    Стремительное усложнение общественных отношений в России, а также процессов формирования и функционирования органов публичной власти требует постоянного повышения эффективности организации и функционирования субъектов общественного контроля.

• 3.    Ключевым инструментом для этого является стратегическое планирование организации и функционирования института общественного контроля в России, под которым следует понимать совместную деятельность субъектов общественного контроля с организационно-технической, правовой и финансовой поддержкой Общественной палаты России, направленную на создание и реализацию в стране программ и планов действий, связанных с организацией и функционированием данного института гражданского общества, включая реализацию его субъектами конкретных мероприятий общественного контроля, связанных в пространстве и во времени, ориентированных на реализацию целей и выполнение задач общественного контроля, как закрепленных в законодательстве страны, так обусловленных сущностью и предназначением указанного института гражданского общества.

• 4.    Формирование и внедрение стратегического планирования в указанной сфере сопряжено с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить: отсутствие терминологического и содержательного закрепления в Конституции и законодательстве страны данного института гражданского общества, понятия системы общественного контроля, а также выведение из него ряда объектов; неразработанность в нормативной и научной правовой доктрине единого подхода к планированию организации и функционирования общественного контроля в целом в масштабах страны; слабое использование при построении вышеназванной системы стратегического планирования положительного советского и зарубежного опыта, а также современных цифровых технологий, включая искусственный интеллект.

• 5.    Разрешение данных проблем потребует разработки и реализации системы мероприятий, важнейшими из которых будут являться: инкорпорирование в Конституцию Российской Федерации понятия и системы общественного контроля (в том числе ее субъектов) с закреплением содержания последней в законодательстве об общественном контроле; устранение «белых пятен» в правовом поле регулирования организации и осуществления общественного контроля с целью полноценного охвата его мероприятиями всех видов объектов; организация и проведение научно-практических исследований в части разработки системы стратегического планирования общественного контроля с последующим внедрением результатов указанных научно-практических исследований в практику организации и работы института общественного контроля в стране с опорой на положительный зарубежный и советский опыт; ускорение процессов организационно-технического оснащения процессов организации и деятельности субъектов общественного контроля с применением современных цифровых технологий.