Стратегическое планирование в субъектах Российской Федерации: методологические основы и методические рекомендации

DOI:

С 11.07.2014 вступил в силу Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ФЗ-172) [14], 47 статья которого указывает на необходимость до 01.01.2017 разработать нормативные правовые акты, определяющие порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования (СП), а также приступить к осуществлению мониторинга и контроля реализации документов СП; создать федеральный государственный реестр документов СП и осуществить его информационное обеспечение. Поскольку базовые положения ФЗ-172 выполнены не были, сроки его реализации были перенесены (законом от 23.06.2016 № 210-ФЗ) с 01.01.2017 на 01.01.2019. И несмотря на то что принято существенное количество нормативно-правовых актов по реализации ФЗ-172 [8–13], основной проблемой является то, что все они касаются в основном документов планирования, а не системы планирования в целом. В этой связи сегодня можно констатировать, что пока поставленные новым законом задачи не выполнены.

Сегодня, на наш взгляд, ключевое значение для реализации ФЗ-172 закона имеет модификация и изменение приоритетов системы планирования при решении базовых проблем, а именно:

• 1)    изолированность практики разработки отдельных стратегических и программных документов в различных ведомствах, несогласованность между стратегическими документами и бюджетным процессом, отсутствие оценки влияния решений на смежные отрасли, не говоря уже обо всей экономике в целом; результат – низкие темпы развития экономики, снижение уровня национальной безопасности, а также ограничение стабильного ускоренного развития российской экономики;

• 2)    отсутствие единой методологии реализации ФЗ-172 и единых принципов разработки документов СП, при этом федеральные органы исполнительной власти приступили к разработке отдельных методических рекомендаций для отдельных документов при отсутствии прописанных в законе норм единства принципов и мето-

• дологии, единства порядка осуществления СП, взаимосвязи, преемственности и непрерывности планирования, четкой последовательности этапов разработки документов;

• 3)    отсутствие комплексного подхода к сохранению системности и преемственности стратегических документов, а также к оценке роли и значимости отдельных документов (например, стратегического прогноза развития Российской Федерации) в условиях разграничения полномочий между Правительством и Советом Безопасности РФ);

• 4)    отсутствие утвержденного плана подготовки документов СП, устанавливающего сроки и последовательность подготовки документов, цели, задачи социально-экономического развития страны и их декомпозиция по отраслям и территориям;

• 5)    отсутствие налаженного мониторинга и контроля реализации документов СП;

• 6)    нет единой методологии реализации ФЗ-171 и последующей разработки (на основе нескоор-динированных методических рекомендаций) стратегических документов, что влечет за собой дополнительные расходы бюджетов всех уровней на переписывание несогласованных и несбалансированных стратегических документов;

• 7)    отсутствие в единой системе государственного СП норм, регламентирующих общие принципы СП на уровне муниципальных образований нарушает принцип единства и целостности всей системы СП [2; 3].

ФЗ-172 регламентируется разработка стратегических документов для федерального и регионального уровня [15] (см. таблицу).

Основными документами, определяющими цель, задачи, принципы, основы всей системы СП в Российской Федерации, являются Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ и Стратегия национальной безопасности РФ.

В 2008 г. была принята «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» [5].

Таблица

Базовые документы стратегического планирования, разрабатываемые на федеральном и региональном уровне в соответствии с требованиями

Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ

«О стратегическом планировании в Российской Федерации»

Документы, разрабатываемые на федеральном уровне	Документы макрорегиона	Документы субъектов Российской Федерации
Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации (ст. 22) Стратегический прогноз Российской Федерации (ст. 23) Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период (ст. 25) Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период (ст. 24) Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (ст. 18) Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации (ст. 16) Стратегия пространственного развития Российской Федерации (ст. 20) Отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации (ст. 19) Государственные программы Российской Федерации (ст. 28) Документы государственных корпораций Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период (ст. 26)	Стратегии социально-экономического развития макрорегионов (ст. 21)	Прогноз социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период (ст. 33) Стратегия социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации (ст. 32) Прогноз социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период (ст. 35) Государственные программы субъекта Российской Федерации (ст. 37)

Согласно этому документу, государственная региональная политика должна быть направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни населения. Целью разработки данного документа являлось определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008–2020 гг.) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. В Концепции были определены стратегические ориентиры долгосрочного социально-экономического развития, с указанием итогов 1990–2000-х гг.: возвращение России в число мировых экономических держав, вызовов предстоящего долгосрочного периода; выделены этапы инновационного развития; особое место в Концепции-2020 было уделено развитию человеческого потенциала страны, развитию экономических институтов и поддержанию макроэкономической стабильности, внешнеэкономической политике; особое место здесь отведено инновационному и социальному развитию регионов России [7].

Так, в Концепции-2020 подчеркивается, что инновационное и социальное направление долго- срочного социально-экономического развития Российской Федерации будет проявляться в развитии научно-технического и образовательного потенциала крупных городских агломераций с высоким качеством среды обитания и человеческим потенциалом, формированием территориально-производственных кластеров в слабоосво-енных территориях, развитием туристско-рекреационных зон с уникальными природно-климатическими условиями, развитием транспортно-логистической инфраструктуры и производственных узлов, снижением межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации, сохранением культурного разнообразия народов России.

Напомним, что региональная политика в России с начала 2000-х гг. получила новую политико-экономическую окраску: одновременно с новым региональным делением активно стала проводиться в жизнь политика поддержки интеграционных процессов на постсоветском пространстве, создание новых экономических союзов и укрепление региональной экономической политики по всему периметру границ РФ.

Следует заметить, что в истории новой России общий управленческий кризис (1990-е гг.) был связан с унаследованными от СССР особенностями экономического регулирования в Российской Федерации: противоречие между развитием и управлением экономикой по отраслевому принципу, характерному для прежнего Союза ССР, и переходом к управлению непосредственно через территории, через субъекты Федерации. А это, в свою очередь, в перспективе развития каждого региона имеет свои проблемы и требует особого внимания и решений.

Для современного этапа стратегического развития России ключевое значение приобретают проблемы укрепления безопасности страны, связанные с реализацией идеи национального единства, блокированием контрреформистских и сепаратистских тенденций на местах, развитием интеграционных экономических процессов внутри страны. Потому как все экономические потрясения, которые перенесла страна за 20 с лишним лет, остро проявлялись в различной степени именно в регионах, уровень жизни в которых, уровень развития производительных сил всегда были резко дифференцированными.

И, конечно, важным условием разработки стратегий развития регионов является принятие комплекса многоуровневых взаимосвязанных стратегий развития муниципалитетов, районов, субъектов и территории страны в целом. Этот процесс может осуществляться только при взаимодействии и соблюдении интересов всех участников процесса территориального развития: частного бизнеса, органов власти и управления всех уровней, науки, образования, представителей общественности.

Хотелось бы отметить, что для муниципального уровня соответствующего нормативного обеспечения нет. В соответствии со ст. 39 ФЗ-171 документы СП разрабатываются в обязательном порядке только «для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных районах и городских округах».

Это, по мнению авторов, не верно, поскольку стратегии муниципалитетов есть основополагающий документ для развития как муниципалитета, так и основа для региональной стратегии, а как следствие, для программных документов в регионе.

Очевидно, что вопросы, касающиеся плана развития муниципального сектора экономики, не могут являться предметом государственного регулирования, поскольку входят в компетенцию органов местного самоуправления и нарушают конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления (ст. 12, 130, 132, 133 Конституции РФ). Вместе с тем в вопросах экономического развития регионов важная роль от- водится деятельности органов местного самоуправления.

Безусловно, органы местного самоуправления как отдельная ветка власти (муниципальной), согласно Конституции РФ, вправе моделировать любую структуру стратегических документов на территории, тем более что ФЗ-172 об этом ничего муниципалитетам не указывает.

Однако считаем, что существующая иерархия и последовательность документов на федеральном и региональном уровне, а именно «прогноз; стратегия; план реализации (среднесрочные документы); бюджет и программы» должна сохраняться и на муниципальном уровне.

ФЗ-172 не обязывает разрабатывать пространственные стратегии города, это право выбора муниципалитетов, но, вместе с тем, в стра-тегировании на этом уровне важнее не разработать множество документов с разными названиями, а определить: ресурсное обеспечение мероприятий; количественные и качественные целевые показатели, критерии мониторинга и методов оценки достижения результатов реализации стратегического документа; порядок корректирования документов стратегического планирования, а также работы с населением при корректировке стратегических целей и задач развития муниципалитета [1; 4].

Базовые цели и задачи разрабатываемых стратегий развития России должны опираться на основные возможности и ограничения развития территорий, которые связаны с природно-географическими, социально-экономическими и нормативно-правовыми характеристиками. В первую очередь это разнообразная и богатая минерально-сырьевая база, обширные земельные ресурсы и разнообразие природно-климатических условий, значительная площадь территории зоны Севера, региональных различий экологического состояния, сложное демографическое положение регионов, непропорциональное развитие транспортной инфраструктуры и т. д.

С точки зрения процесса принятия конкретных экономических решений следует отметить, что на 13 % мировой площади, которую занимает Россия, сосредоточено 35 % мировых запасов минеральных ресурсов. С одной стороны, это позволяет обеспечить как внутренние потребности, так и реализовать растущие экспортные возможности страны. Но, с другой стороны, в 50 % субъектах невозможно сделать ставку на развитие минерально-сырьевого комплекса, а в регионах с активной добычей ресурсов идет гиперт- рофированное развитие лишь отдельных районов. При этом значительные площади перспективных районов могут не иметь достаточного уровня развития транспортной инфраструктуры и значительной концентрации населения.

Обширные земельные ресурсы и разнообразие природно-климатических условий, с одной стороны, дают возможность реализации разнообразных направлений развития, а экстремальные климатические условия на значительной части территории страны являются важнейшим лимитирующим фактором их дальнейшего развития. Большая площадь страны рассматривается как стратегический ресурс, залог безопасности и выживаемости государства в экстремальных условиях ухудшения глобальной ситуации, в том числе экологической, демографической, продовольственной, энергетической и т. д.

По уровню землеобеспеченности страна занимает только 4-е место после Австралии, Канады и Казахстана на фоне значительной деградации и ухудшения качества почвенного покрова (посевная площадь сократилась с 90-х гг. ХХ в. почти на 42 млн га). В результате вывода земель из оборота происходит уменьшение площади пахотных земель на душу населения, и, как следствие, уменьшение среднедушевого и валового сбора сельскохозяйственной продукции; потери «вложенного труда» (в мероприятия по повышению плодородия почв, мелиорацию ранее вложены огромные финансовые средства); сокращение сельского населения, приобретающее характер «социального опустынивания».

Формирование неустойчивых тенденций развития России во многом связано с недоучетом природно-климатической особенности территории России, которая значительно осложнена обширными территориями зоны Севера (64 % площади территории страны относится к северным территориям мира, расположенным в зоне вечной или спорадической мерзлоты). А эколого-экономические реалии и недоучет экологического фактора в макроэкономической политике приводит к дальнейшей деградации окружающей среды, исчерпанию природных ресурсов и высокой степени экологической напряженности (свыше 30 % территории страны и около 15 % населения в нефтедобывающих регионах, крупных металлургических и сельскохозяйственных районах).

Значительная степень антропогенного воздействия наблюдается на 8 % территории страны, где проживает около 15 % населения (круп- ные промышленные районы, столичные агломерации, территории с радиоактивным загрязнением). Средняя степень экологической напряженности характерна для 25 % территории, где проживает 1/5 населения страны. Загрязнение в наиболее конкурентоспособных регионах (экспортноориентированных регионах, где усиление антропогенного воздействия происходит быстрее, чем экономическое развитие; крупнейших городских агломерациях; приморских регионах) может привести к изменению территориальной структуры экономики.

К наиболее вероятным угрозам ограничения возможности развития следует отнести моногорода, которые различаются и по численности населения, и по отраслевой специализации, и по степени выраженности проблем. Характер развития монопрофильных муниципальных образований в значительной степени зависит от типа социально-экономического развития территории: неравномерность их социально-экономического развития; увеличение имущественной дифференциации населения и повышение уровня бедности; деформированность структуры экономики (узкая направленность экономической деятельности моногорода), низкая конкурентоспособность продукции предприятий; криминализация общества и хозяйственной деятельности. Стратегия развития таких образований должна учитывать эти особенности.

Реализация выгод от значительной площади территории, транзитного положения между двумя динамичными районами мирового хозяйства должны сопровождаться развитием транспортной инфраструктуры. Недостаточный уровень развития транспортной инфраструктуры в России в настоящее время становится важным фактором сдерживания экономического развития страны и повышения ее конкурентоспособности на мировом рынке. Проблема модернизации и повышения эффективности транспортного комплекса в России стоит очень остро. По данным Всемирного экономического форума, Россия по общему уровню развития инфраструктуры занимает в рейтинге Глобальной конкурентоспособности 93-е место среди 148 стран. Особенно слабые позиции демонстрируют качество сети автомобильных дорог – 136-е место, по качеству развития инфраструктуры аэропортов страна заняла 102-е место, морских портов – 88-е, и только развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта отличается более высокими показателями – 31-е место.

Долгосрочными приоритетными направлениями развития транспортного комплекса России становится развитие транспортной инфраструктуры в рамках работы международных транспортных коридоров (МТК). Реализация транзитного потенциала в работе международных транспортных коридоров на территории России наиболее актуальна и перспективна, а ее использование создает дополнительные бонусы и условия для развития экономики страны в целом.

Сдерживающим фактором выступает слабая готовность регионов к инновационным преобразованиям территории. От уровня инновационного фактора и технологического прогресса хозяйствующих субъектов зависит дальнейшее социально-экономическое развитие всех регионов страны и повышение конкурентоспособности экономики в целом. Инновационный рост позволит России занять достойные позиции на мировом рынке. Несмотря на то что, по оценкам экспертов, около 2/3 мировых новаций в XX в., внедренных в экономику развитых стран, было реализовано на базе достижений и идей российской фундаментальной естественной науки, степень отставания страны от экономически развитых стран колоссальная. Инновационная эффективность экономики в России может формироваться за счет региональных инновационных систем (РИС), которые предусматривают темпы роста экономики и благосостояния населения [6].

В России сложилась гипертрофированная концентрация научного и научно-технологического потенциала в нескольких центрах. Наибольшую инновационную активность демонстрируют г. Москва, Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Томская, Нижегородская, Новосибирская, Челябинская, Пензенская области, Республика Башкортостан. Это старейшие научно-исследовательские центры, создавшие и эффективно использующие самые разнообразные элементы инновационной инфраструктуры и формы поддержки инновационной деятельности. Результатом успешной инновационной политики региональных органов власти стали очень высокие показатели инновационной деятельности, разработка и внедрение конкурентоспособных и на мировом рынке продуктов. Эти регионы могут стать центрами распространения инноваций и тиражирования успешного опыта инновационной деятельности.

Стабильное положение в группе средних по уровню развития инноваций регионов, при различных подходах оценки, занимают Красноярский, Пермский и Хабаровский края, Ростовская, Воронежская область. Эти регионы имеют очень высокие шансы при дальнейшем проведении последовательной инновационной политики не только внедрять, но и стать центрами генерирования инноваций, имея огромные резервы, связанные с модернизацией. Одновременно реализация экологических приоритетов должна сочетаться с экономическими задачами страны: экономические мероприятия должны давать как экономические, так и экологические выгоды. В то же время значительная часть регионов (порядка 60–70 %) не показали способности к активной генерации и использованию технологических, маркетинговых и управленческих инноваций.

Безусловно, создание технико-внедренческих особых экономических зон, инновационных территориальных кластеров и других опорных точек инновационного роста создают базовые факторы экономического развития. Россия еще с 90-х гг. предпринимала попытки активации государственной инновационной политики. И, надо отметить, что направления перехода к инновационной социально-ориентированной экономике и к экологически устойчивому развитию в ближайшие годы фактически совпадают. Однако данные устремления не внесли существенных изменений в экономику страны. За последние годы экономический рост за счет увеличения высокотехнологических отраслей составил около 10 %, в то время как в развитых странах тот же показатель равен приблизительно 60 %.

Демографическое положение России, с одной стороны, определяет наличие потенциальных возможностей для дальнейшего социально-экономического развития, но, с другой, создает дополнительные угрозы. К сильным сторонам пространственного развития России можно отнести:

– экономически выгодное транзитное положение территории страны между двумя развитыми и динамичными регионами мира: европейским и восточноазиатским; максимально эффективное использование географического положения и выработка новой стратегии позициониро- вания страны в мире позволит укрепить экономические позиции всех регионов России;

– значительный производственный потенциал страны, реализуемый не только за счет минерально-сырьевой базы, но и за счет сформировавшегося потенциала инновационного развития;

– наличие сети железнодорожных и автомобильных дорог, включенных в международные транспортные коридоры, что позволяет связывать не только значительную часть регионов между собой, но и обеспечивать экономическую связь с сопредельными государствами; есть возможности для дальнейшего развития международных транспортных магистралей, формирование крупных мультимодальных транспортно-логистических центров, что будет способствовать росту экономической интеграции между отдельными регионами страны, способствовать освоению новых районов с минерально-сырьевыми ресурсами, созданию современных производств по переработке перемещаемых грузов;

– высокий научный, инновационный и образовательный потенциал: сформировавшаяся сеть университетов международного уровня, крупных вузов и специализированных научно-исследовательских центров, как основы не только для последующего формирования конкурентоспособных образовательных комплексов, но и дальнейшего инновационного развития территории;

– значительный потенциал рекреационного развития (наличие уникальных рекреационных ресурсов: ландшафтов, культурно-исторических памятников, архитектурных объектов, создающих условия для развития туристско-рекреационной отрасли мирового уровня);

– сложившаяся система расселения населения имеет возможности для формирования в ряде городских агломераций крупных финансовых, технологических узлов, высокоурбанизированной среды жизни.

Слабые стороны территориального развития:

– узкая сырьевая специализация страны в мировом и региональном разделении труда; монопрофильность экономики значительной части регионов, деформированность структуры и сохраняющаяся дезинтегрированность экономики;

– продолжающийся отток населения из сельской местности и значительная депопуляция сельских территорий, что значительно снижает производительность труда и увеличивает рискованность аграрного производства;

– транспортная сеть, не отвечающая современным транзитным возможностям экономики страны, и неудовлетворительное состояние значительной части объектов транспортной инфраструктуры;

• –    конкуренция со стороны сопредельных государств в развитии широтных трансевразий-ских международных транспортных коридоров;

• –    высокий износ жизнеобеспечивающей инфраструктуры ряда регионов, крайне низкий уровень развития инфраструктуры в малых городах и сельскохозяйственных районах страны;

• –    значительные региональные диспропорции в уровне развития сети объектов социальной инфраструктуры; отсутствует или значительно затруднен доступ к объектам социальной инфраструктуры в отдаленных сельских населенных пунктах; в городских населенных пунктах темпы развития социальной инфраструктуры отстают от темпов прироста численности населения;

  – ухудшение экологической ситуации на всей территории страны; деградация среды обитания вследствие ухудшения экологической ситуации, усиления антропогенного воздействия на природу, и как результат – сокращение территорий, благоприятных для проживания и хозяйственной деятельности.

В стратегиях развития регионов необходимо отразить и создание условий для максимально эффективной интеграции в мировой рынок, и, как следствие, повышение стоимости активов страны (территории и рабочей силы) с точки зрения капитализации территории. Эффективное распределение производительных сил по территории, в первую очередь за счет развития центров производства средне- и высокотехнологичных отраслей, способствует ускоренному социально-экономическому развитию Российской Федерации. Учет в рамках единой стратегии пространственного развития региональных особенностей и приоритетов позволяет обеспечить эффективное взаимодействие и связанность всех элементов экономики через открытие доступа территорий и их населения к источникам социально-экономического роста; а, с другой стороны, гарантировано сохранить территорию страны как единого пространства.

Таким образом, ключевыми целями разработки стратегий развития регионов должно стать повышение конкурентоспособности и качества жизни населения через внедрение новых подходов планирования, основанных на эффективном использовании внутреннего потенциала в контексте внешних социально-экономических, геополитических, научно-технологических и инновационных вызовов.

К стратегическим задачам развития территории относятся: рост экономического потенциала, развитие рыночной инфраструктуры, привлечение инвестиций; диверсификация экономики, оптимизация размещения производительных сил; рост доходов населения, сохранение здоровья, рост образовательного и культурного уровня жителей; стремление к долговременной экономической и экологической безопасности развития района; изменение демографической ситуации; экономное использование всех видов ресурсов и рациональное природопользование; современные методы организации инженерных систем и транспортной инфраструктуры.

Поэтому первостепенным приоритетом территориального развития является устойчивое развитие в классическом понимании данного термина, подразумевающем удовлетворение потребностей нынешнего поколения, без ущерба для возможности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

В связи с этим необходимо выделить основную тенденцию, которая будет определяться как новая модель стратегического развития страны, обусловленная необходимым сочетанием определенного ряда факторов, институциональная структура которых требует дополнения друг друга и которые не могут рассматриваться обособленно. Это подтверждают и материалы Концепции-2020, где важнейшими и крайне необходимыми целевыми катализаторами развития являются: потенциал энергетической и транспортной инфраструктуры, сеть территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий, формирующиеся новые экономические центры, перетягивающие доходные полномочия для создания секторов новой экономики, которые востребованы глобальным рынком.

Наряду с сохранением эффективных механизмов оптимизации системы расселения с целью достижения экономической результативности и обеспечения заявленных социальных стандартов, подразумевающих применение целевых управляющих воздействий (финансовых и нефинансовых) в определенных стратегией точках роста, в качестве катализатора необходим баланс предпринимательской инициативы и системного видения развития региона, выраженного в соответствующих региональных стратегических документах, последовательность в их реализации.

Целесообразность трансформации традиционной модели развития породила новые концеп- туальные и методологические подходы к оценке развития общества и экономики и необходимость разработки новых путей стратегического развития России. Главная задача российской экономики на современном этапе отражена в основных стратегических документах развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу – изменить сложившийся тип развития, переломить тенденции сырьевой модели экономики к модели инновационного развития и сбалансированной (адаптированной) модернизации экономического развития, экологизации экономики.