Структура, функции и деятельность органов советской власти Севастополя в 1921-1925 гг.

Октябрьская революция и установление советской власти стали началом процесса кардинальной перестройки всех сфер жизни. В первую очередь это коснулось структуры государственного аппарата, в том числе местных органов власти. Распространение системы Советов должно было способствовать активному вовлечению населения в дело управления государством [1].

В разных концах страны наблюдались схожие процессы формирования новых государственных структур. В этой связи интерес представляет Севастополь, в отношении которого еще не было проведено комплексного исследования по данному вопросу.

С момента своего основания Севастополь являлся южной военно-морской базой России. Это отразилось на административном статусе города. Накануне революционных событий 1917 г. в Севастополе было отдельное Севастопольское градоначальство, являвшееся частью Таврической губернии. Так как Черноморский флот (ЧФ) в ходе Гражданской войны был почти полностью уничтожен, в ноябре 1920 г. Севастополь становится обычным уездным центром (с октября 1921 г. - окружным) [2].

1 июля 1921 г. в Севастополе через избирательную кампанию были созданы городской и районный Советы (первые в Крыму) [3]. Численный состав горсовета Севастополя каждый год менялся: от 200 до 250 депутатов и кандидатов в депутаты. Исполком горрайсовета состоял из 20-25 человек, его президиум - из пяти человек [4].

Совет регламентировал хозяйственную и социально-культурную жизнь города. Также он осуществлял общее руководство своими подразделениями [5]. В теории данный орган должен был тесно взаимодействовать с населением, через него должна была реализовываться самодеятельность граждан в политической сфере. Однако сформированную в годы Гражданской войны систему ручного управления с опорой на исполнительный орган так и не удалось перевести в мирное русло.

Причиной этому стали тяжелые экономические условия в стране: кризис в промышлено-сти и сельском хозяйстве, отсутствие стабильной финансовой системы, эмиссия совзнака и гиперинфляция [6]. Положение осложнилось голодом, продлившимся с конца 1921 по 1923 г. [7].

В таких условиях требовались быстрые оперативные решения, которые сложно было провести на многолюдных заседаниях. Поэтому модель руководства времен военного комму- низма оказалась более действенной: важнейшие решения партии проводились через исполнительные органы на местах.

В итоге уже в первый год своей деятельности Совет превратился в орган, где главным образом заслушивались отчеты структурных подразделений, а также избирались депутаты на Всероссийский съезд Советов [8].

Но центральная власть не оставляла попыток активизировать деятельность Совета. После преодоления пика экономического кризиса (1921-1922 гг.) по инициативе центра началась кампания «оживления Советов». Так, в Севастополе была внедрена практика проведения торжественных заседаний горсовета, посвященных памятным датам, вопросам внутреннего и внешнего положения страны [9]. Кроме того, раз в год проводились публичные заседания Совета, где он отчитывался о своей деятельности [10]. Наконец, активно организовывались выездные сессии горсовета: на предприятия (Морзавод), окраины (например, Ушаковая балка) и т.д. [11].

Для того чтобы обеспечить максимальное участие депутатов в работе местных органов власти, при Советах были созданы секции, которые возглавлялись руководителями отделов исполкома. Все без исключения депутаты должны были записаться в какую-либо из секций. Но секции не принимали решения, а лишь обсуждали некоторые частные вопросы [12].

В Севастопольском горсовете секционный аппарат появился в 1922 г. Он состоял из подсекций, постоянных и временных комиссий. Первоначально при Севастопольском Совете было создано 10 секций: социального обеспечения (собеса), народного образования (ОНО), здравоохранения, производственно-кооперативная, земельная, топливная и финансовая секции, секция внешней торговли, коммунального хозяйства (комхоза) и Рабоче-Крестьянской инспекции (РКИ). Эффективными оказались лишь некоторые из них. Основная причина - недостаток слоя профессиональных управленцев. Менее эффективные в работе секции зачастую формировались из депутатов, которые не определились в выборе и указывали в своих заявлениях: «Готов к работе в любой секции по усмотрению Совета»; или подавали заявления сразу в несколько секций [13]. Диссонанс в работу секций вносило отсутствие четко прописанных функций и полномочий, которые нередко совпадали с полномочиями некоторых отделов, самого исполкома и президиума.

В итоге, например, секция собеса так и не набрала нужного количества депутатов. А другие секции не могли собрать кворума на заседаниях. Например, с июля 1922 по январь 1923 г. не состоялось ни одного (из четырех намеченных) заседания производственно-кооперативной секции [14].

При формировании Совета в 1923 г. оставили только три секции: здравоохранения, народного образования и коммунального хозяйства [15]. Соответственно, увеличился численный состав каждой из них - с 12-13 человек до 40-50 человек [16]. Помимо членов секций, на заседаниях присутствовали представители профильных учреждений с правом совещательного голоса (профессиональные врачи, учителя и т.д.). Они выступали с докладами. К примеру, в секции ОНО заслушивались доклады заведующих школами города. В дальнейшем все разработки рассматривал президиум исполкома, который одобрял или корректировал их.

Интенсивность работы секций отражалась в количестве проведенных заседаний. За полугодие 1923-1924 гг. секция ОНО провела 9 заседаний. Другие секции за 4 месяца провели всего по 4 заседания из-за невозможности собрать кворум (по регламенту нужно было провести по 10 заседаний). Периодичность собраний уменьшили до одного раза в две недели (в 1925 г.) [17]. Но и это не помогло. За декабрь 1924 - апрель 1925 г. секция комхоза собиралась всего 5 раз и рассмотрела 18 вопросов, в итоге плановые нормативы не были выполнены [18].

Создание секций при горсовете было попыткой воплощения в жизнь идеи демократии и народного самоуправления, так как на заседаниях могли присутствовать специалисты разных профессий, не являвшиеся депутатами горсовета. Но этот проект в Севастополе был реализован лишь частично. Успех был кратковременным, работа секций - нестабильной. Причина этому - сформировавшаяся в годы военного коммунизма модель государственного управления, когда власть была сконцентрирована в руках партии и ревкома.

Общей проблемой как секций, так и самого Совета была низкая посещаемость заседаний. В среднем пленумы горсовета посещали 60-65% депутатов (заседания считались действительными при наличии кворума в 50%) [19]. Посещаемость секций не была стабильной - от 33 до 90 %. Она зависела, помимо прочего, и от времени года: летом ниже, зимой выше [20].

Чтобы преодолеть это, применялись меры административного характера (выговор и лишение мандата). Они давали лишь временный эффект. Например, к середине декабря 1923 г. в секции поступило всего 30 заявлений (вместо 150) [21]. Подобная ситуация повторилась и в следующие два года.

Среди причин депутаты называли трудности организационного периода, когда новые властные структуры только начинали формироваться, а также перегруженность по службе [22]. Но за этим на самом деле скрывались как недостаток кадров, так и снижение интереса депутатов к участию в работе подразделений Совета в связи с возросшей ролью исполнительного ко- митета и его президиума. Они сосредоточили в своих руках оперативное руководство и принятие решений, но их полномочия в 1921-1925 гг. не были четко разграничены.

Сосредоточение властных функций в исполнительном органе способствовало быстрому разрешению вопросов, но в то же время стало причиной бюрократизации и возрастающего отчуждения власти от народа [23].

В 1921 г. исполком состоял из 17 отделов. Каждый отдел делился на подотделы и подсекции, общее руководство которыми осуществлял член исполкома. Так как работников не хватало, некоторые члены исполкома возглавляли сразу несколько отделов (к примеру, заместитель председателя президиума горсовета одновременно руководил работой четырех подразделений).

В дальнейшем ввиду кадрового голода и во избежание бюрократизации аппарата количество отделов сократилось до четырех: народного образования, здравоохранения, управления и местного хозяйства. Реорганизации продолжались и в последующие годы. Самой значимой из них стало создание общего отдела, в который вошли отделы народного образования, здравоохранения, местного хозяйства и социального обеспечения. Одновременно сокращалась численность сотрудников, занятых в отделе - с 33 до 18 [24]. После многочисленных структурных перестроек к середине 1920-х годов при городском исполкоме функционировали четыре отдела: общий, земельный, финансовый и статистическое бюро, штаты которых снова были значительно сокращены [25].

Исполком заседал раз в месяц, рассматривая по 35 вопросов в год . Он занимался законотворчеством и ежемесячно издавал более 30 распоряжений и постановлений [26]. В основном они относились к регулированию торговой деятельности (от 16 до 50 %), местным налогам и сборам, благоустройству города, тарифам и жилищной политике [27]. Однако население города зачастую игнорировало эти приказы. Чаще всего это касалось бытовых моментов (например, вопросов благоустройства, соблюдения общественного порядка) и торговой деятельности [28]. На одном из заседаний исполкома даже было отмечено: «Граждане не замечают выходящие приказы, значит, не уважают власть» [29].

Решением текущих вопросов занимался президиум исполкома. Он собирался чаще, 2-3 раза в месяц; контролировал работу отделов исполкома [30]. Все доклады, которые затем заслушивались на пленумах Совета, прежде рассматривались и корректировались в президиуме. Интенсивность заседаний была очень высокой. Например, с декабря 1923 по март 1924 г. президиум разобрал 170 вопросов, а за январь-май 1924 г. - 250. За весь 1925 г. состоялось 49 заседаний, было разобрано 756 вопросов, 93% из них президиум разрешил самостоятельно и только 7% направил в центр [31]. Именно президиум стал наиболее работоспособным органом Совета.

Таким образом, в 1920-е годы не удалось преодолеть наметившуюся бюрократизацию государственного аппарата, несмотря на попытки активизировать деятельность депутатов горсовета. Властные функции Совета сосредоточились в его исполнительном органе.