Структура качества государственного управления региональными инфраструктурными проектами

Развитие инфраструктуры в регионах представляется важной составляющей государственного управления, так как во многом определяет устойчивое развитие регионов. Управление осуществлением инфраструктурных проектов делегировано региональным органам власти. Вместе с тем, по мнению Счетной палаты, реализация таких проектов пока малоэффективна, в частности, отмечается, что в целом по всем проверенным регионам стоимость проектов выросла на 13,2 млрд рублей, или на 32,8%. Наблюдается перенос сроков по 60% мероприятий, из них по 18% – более чем на год, что может приводить к недостижению заявленных экономических и социальных эффектов от их реализации

ГРНТИ 06.61.01

EDN PYTQJK

Илья Андреевич Потапенко – аспирант кафедры проектного менеджмента и управления качеством Санкт-Петербургского государственного экономического университета. ORCID 0009-0008-7502-3908

Ирина Геннадьевна Головцова – доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры проектного менеджмента и управления качеством Санкт-Петербургского государственного экономического университета. ORCID 0000-0003-1613-7645

(cм.: . Это свидетельствует о низком качестве государственного управления региональными инфраструктурными проектами. Для преодоления подобного рода проблем целесообразно обратиться к интеграции методологических инструментов управления качеством и проектного менеджмента.

На основании этого, в современных условиях гиперволатильной среды государственное управление региональными инфраструктурными проектами требует новых подходов с позиции обеспечения его качества, так как при развертывании технологических трендов и разрастании систем управления объём объектов управления существенно увеличивается и трансформируется в сложные управляемые системы, что логично приводит и к изменению структуры качества – оно усложняется. Это определяет необходимость разработки междисциплинарных подходов к его обеспечению, учитывая особенности составных частей управляемой сложной системы.

Таким образом, перед нами стоит задача определения показателей качества государственного управления региональными инфраструктурными проектами в разрезе проектного управления и институциональных условий его реализации в региональных органах власти. Для формирования показателей качества государственного управления в развитии региональной инфраструктуры следует проанализировать показатели качества по следующим объектам его приложения: государственное управление, проектное управление в органах власти, инвестиции, инфраструктура, устойчивое развитие региона. Материалы и методы

В теоретическом контексте категория «качество» рассматривается в разных формах, так в работе Салимовой Т.А. (см.: качество понимается, как абсолютная оценка, потребительское свойство продукции, услуги, соответствие назначению или стандарту. Понятие сложного качества можно увидеть и в ранних публикациях о качестве. В некоторых работах качество сложного явления определяется его составом, то есть устанавливается перечень и количество входящих частей и включается совокупность функциональных, структурных, управленческих и социально-экономических характеристик системы, которые не могут быть адекватно измерены одним показателем [1, 2, 3]. При анализе такого качества устанавливается внутренняя связь между ними, а также связь между аспектами качества.

На основании этого можно утверждать, что качество государственного управления развитием инфраструктуры, во-первых, можно выразить через степень удовлетворенности потребителя, его потребности. Но в нашем исследовании это рассматривается, как потребность региона – это нужды и потребности людей, общества, участников экономической системы региона, государственных служащих органов государственной власти, ведущих работы, связанные с сертификацией и управлением инфраструктурных проектов, причём всех уровней управления [4]. При этом, ожидания и требования заинтересованных сторон состоят, прежде всего в росте качества жизни, росте устойчивости региона и т.п.

В то же время, с другой стороны, качество – это внутренняя характеристика самого объекта, то есть государственного управления в лице органов власти. В этом случае нормативной базой выступают стандарты: «Государство для бизнеса», «Государство для людей», «Стандарт для внутреннего клиента» (см.: . Инфраструктурные активы представляют собой основную часть портфеля активов государственного сектора и чаще всего относятся к базовым физическим системам страны, таким как транспорт, связь, канализация, водоснабжение и электроснабжение. Эти системы, как правило, являются дорогостоящими и считаются жизненно важными для экономического развития и процветания страны. Таким образом, поскольку они могут предлагать значительные дополнительные выгоды (известные как положительные внешние эффекты), инфраструктуру часто называют квазиоб-щественным благом, и на неё распространяется значительное количество законодательных и политических ограничений [5].

Исходя из этого, следуя принципам исследования качества какого-либо объекта, должно быть изучено содержание самого объекта качества. В соответствии с формулировками теории качества и метода TQM (Total Quality Management – Всеобщее управление качеством), это степень, с которой собственные характеристики, присущие данному процессу, соответствуют требованиям и ожиданиям. В этом случае, удовлетворенность качеством процесса – это степень, до которой был реализован процесс, включая показатели и критерии качества, и до которой этот процесс выдерживался при создании и использовании инфраструктуры. Такие требования можно увидеть в рекомендациях, подготовленных Минэкономразвития России для методического содействия в применении норм законодательства в сфере ГЧП, так как эта форма сотрудничества привлекает частные инвестиции в инфраструктуру, обеспечивает эффективное управление имуществом и повышает качество услуг (см.: .

Кроме этого, известно, что правительство несёт ответственность за предоставление качественных государственных услуг своим гражданам на наиболее выгодных условиях, поэтому обеспечение качества государственного управления региональными инфраструктурными проектами сопряжено с качественными инвестициями. С целью обеспечения устойчивого развития ВЭБ.РФ разработан ряд документов оценки и сертификации инфраструктурных проектов. Для оценки их качества разработана методика IRIIS (Impact and Responsible Investing for Infrastructure Sustainability), включающая показатели по направлениям «Экономика и управление», «Качество жизни» и «Экология и климат».

Методика IRIIS разработана с целью практического применения принципов качественных инфраструктурных инвестиций и лучших практик в сфере устойчивого развития при реализации инфраструктурных проектов на территории Российской Федерации. Эта методика учитывает передовую международную практику проектирования, строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов, а также современных подходов и стандартов к управлению организационными, технологическими и операционными процессами в рамках проекта. Также предусматривается количественные и качественные характеристики оценки инфраструктурных проектов по взаимосвязанным критериям, охватывающим все стадии жизненного цикла проекта, устанавливается порядок такой оценки.

Национальная система оценки и сертификации инфраструктурных проектов соответствует принципами качественных инфраструктурных инвестиций (QII). Она отражает требования к инвесторам, что повышает прозрачность проектов и их инвестиционную привлекательность, для чего активно используется международный опыт (см.: . Такая структура качества государственного управления региональными инфраструктурными проектами предполагает целостное множество взаимосвязанных аспектов его описания. Поэтому система показателей качества государственного управления региональными инфраструктурными проектами может быть описана следующими свойствами: наличие большого количества взаимосвязанных показателей и их аспектов; многоуровневость показателей, так как затрагиваются показатели разных уровней государственного управления, отражающие координационные механизмы, соответствующие определенному уровню, а также зависимость от факторов среды региона.

В то же время, на работу описанной сложной системы будет оказывать влияние множество специфических факторов – потребности заинтересованных сторон, условия среды региона, аспекты функционирования технических систем и их влияния на региональные условия жизни, а также факторы, влияющие на устойчивое развитие. Это определяет то, что качество государственного управления региональными инфраструктурными проектами является сложноструктурным и включает следующие составляющие: качество проектного управления в органах власти, качество инвестиций, качество инфраструктуры, качество устойчивого развития. Одновременно, такое понимание качества, учёт его сложности и определяет необходимость комплексного подхода при формировании показателей качества государственного управления региональными инфраструктурными проектами, чтобы получить точную и разностороннюю оценку.

Показатели сложного качества представляют собой интегративные индикаторы, способные учитывать структурную, функциональную, социальную и экологическую динамику сложной системы, обеспечивая целостную оценку её эффективности, а также набор стандартов по реализации данной деятельности. Кроме этого, при формировании государственного управления региональными инфраструктурными проектами целесообразно учитывать и то, что реализация таких проектов направлена на создание и отладку работы сложных социально-экономико-технических систем, которые характеризуются множеством разнородных характеристик.

В процессе формирования системы показателей качества государственного управления необходимо учесть методологические принципы системно-процессного подхода и проектного менеджмента: обеспечение комплексности, предполагающее учёт не только совокупности данных о процессах сложной системы, но и взаимосвязей между ними; многоуровневость – принцип, предполагающий необходимость учёта показателей на уровне системных процессов; обеспечение измеримости и верифицируемости данных – принцип, предполагающий, что показатели должны отражать количественную и качественную картину объектов измерения, их надежность и сопоставимость, а также их взаимосвязи с динамически изменяющимися рисками; адаптивность – принцип, который предполагает обеспечение возможности корректировки системного перечня показателей при изменениях среды системного объекта оценивания.

Результаты и их обсуждение

Показатели сложного качества должны отражать мультиаспектную природу системы. В частности, нами использованы показатели, характеризующие функции организации, планирования, контроля, а также взаимодействия участников реализации инфраструктурного проекта; процессные показатели, которые отражают показатели эффективности процессов; показатели социально-экономического развития, экологические показатели, как иллюстрацию региональных условий в контексте устойчивого развития региона, а также показатели, отраженные в ряде стандартов и нормативных документах осуществления инфраструктурных проектов и государственного управления.

Таким образом, качество государственного управления региональными инфраструктурными проектами будет определяться блоками показателей, соотнесенных со следующими объектами: государственное и проектное управление в региональных и муниципальных органах власти, инвестиции и инфраструктура, а также устойчивое развитие региона. Учитывая нормы ООН в области государственного управления, группу стандартов государственного управления в РФ, стандарты реализации инфраструктурных проектов, стандарт проектного управления и норм законодательства в сфере государственночастного партнерства, документы национальной системы оценки и сертификации инфраструктурных проектов в соответствии с принципами качественных инвестиций и методики IRIIS (см.: , а также учитывая содержание оценочных средств для определения уровня устойчивости развития страны (см.: , предлагается совокупность показателей качества государственного управления инфраструктурными проектами, представленная в таблице.

Таблица

Группы и показатели качества государственного управления инфраструктурными проектами

Группы/показатели	Единица измерения
Качество проектного управления в органах власти
Сроки реализации инфраструктурных проектов	% завершённых в срок
Отклонение от бюджета инфраструктурного проекта	% перерасхода/экономии
Индекс эффективности проектного управления	баллы (0–100)
Уровень внедрения процессного подхода	% проектов с процессной моделью
Качество проектной документации	% проектов без доработок после экспертизы
Эффективность процессов	% завершённых в срок
Прозрачность процедур	индекс (0–100)
Институциональная устойчивость управления	индекс (0–1)
Уровень вовлечённости заинтересованных сторон	% участников, участвовавших в консультациях
Удовлетворённость сотрудников органов власти	баллы (0–100)
Частота и регулярность коммуникаций с заинтересованными сторонами	число встреч/год
Доля проектов с публичным обсуждением	% проектов, прошедших общественные слушания
Время реакции органов власти на запросы	среднее время (дни)
Прозрачность принятия решений	индекс (0–100)
Количество конфликтов и спорных ситуаций	число случаев
Степень интеграции обратной связи в процессы	% предложений, учтённых в проекте
Соответствие стандартам и нормативам	% соблюдения требований
Эффективность использования бюджета	% освоения средств без нарушений
Удовлетворённость сотрудников взаимодействием с процессами	баллы (0–100)

Окончание табл.

Группы/показатели	Единица измерения
Доля процессов с учётом мнения внутренних клиентов	% процессов
Скорость обработки внутренних запросов	среднее время (дни)
Степень интеграции обратной связи от сотрудников	% предложений, внедрённых в процессы
Качество инвестиций
ROI (возврат на инвестиции)	% годовой доходности
Доля частных инвестиций в проект	% от общего бюджета
Время окупаемости проекта	лет
Уровень привлечения иностранных инвесторов	млрд руб./год
Риск финансового недофинансирования	индекс (0–1)
Социальная отдача инвестиций	баллы (0–100)
Прозрачность инвестиций	индекс (0–100)
Качество инфраструктуры
Удовлетворённость граждан качеством инфраструктурных услуг	% опрошенных
Доступность инфраструктурных услуг для бизнеса	% предприятий, получивших доступ
Региональный эффект: величина налоговых поступлений	%, при сравнении предыдущим периодом
Величина неналоговых поступлений в бюджет региона	руб.
Надёжность инфраструктурных систем	% времени безаварийной работы
Доля модернизированных объектов инфраструктуры	% от общего числа
Уровень цифровизации инфраструктуры	% цифровых решений в управлении
Доля инфраструктуры, соответствующей экологическим стандартам	% объектов
Количество проактивных цифровых сервисов	ед.
Энергоэффективность объектов инфраструктуры	% использования возобновляемых источников
Качество устойчивого развития региона [6]
Рост ВРП региона	% к предыдущему году
Приток инвестиций в регион	млрд руб./год
Доля «зелёных» проектов в инфраструктуре	% от общего числа
Индекс человеческого развития (ИЧР)	значение индекса
Уровень занятости населения	% экономически активного населения
Уровень бедности	% населения ниже черты бедности
Доступность образования	% населения с доступом
Индекс качества жизни	баллы (0–100)
Уровень выбросов парниковых газов	тонн CO₂ экв.
Доступ населения к чистой воде	% обеспеченности
Экологический индекс региона	баллы (0–100)
Инновационная активность	патенты/баллы

Данные показатели могут использоваться при мониторинге качества государственного управления инфраструктурными проектами для достижения целей качества, так как для его повышения следует проводить корректировку программных действий органов власти. Для этого необходима комплексная оценка качества государственного управления инфраструктурными проектами, применение которой позволило бы разработать обоснованные меры его повышения. Для разработки математического инструментария оценки формализуем качество государственного управления инфраструктурными проек- тами:

^QГУИП = X i^1^Wi^Qi , где Q_Г y _ИП - качество государственного управления региональными инфраструктурными проектами; Q i -качество по блокам: качество проектного управления в органах власти (Q_Kn y ), качество инвестиций (Q_KU), качество инфраструктуры (Q_KUH), качество устойчивого развития региона (Q_Kypp); W i - весовые коэффициенты каждого блока показателей.

Блоковые показатели качества имеют вид:

^ кпу = ^ j = ± W j f j ; ^Q КИ — ^ j = ± W j f j ; С? КИН = ^ j = l W j f j , Q_K ypp — ^ j = ± W j f j .

Весовые коэффициенты целесообразно определять для каждого блока показателей, а также учитывать весовые коэффициенты каждого аспекта блока. Данные для осуществления расчетов могут быть получены в следующих источниках: Росстат, Минэконоразвития России, Минцифры России, Минстрой России, Минприроды России, Минэнерго России, Счетная палата РФ, данные ВЭБ.РФ, платформы «Устойчивое развитие» и др., а также из отчетов органов власти и результатов опросов заинтересованных сторон.

Заключение

Качество государственного управления инфраструктурными проектами региона является сложноструктурным, состоящим из качества проектного управления, качества инвестиции, качества инфраструктуры, качества устойчивого развития региона. Применение комплексного подхода позволило сформировать блочную систему показателей качества государственного управления инфраструктурными проектами, предложены аспекты качества каждого блока показателей.

Для разработки математического инструментария оценки качества государственного управления региональными инфраструктурными проектами предложено формализованное представление, описывающее сумму взвешенных элементов. Данные для оценки качества могут быть получены из отчетов федеральных, региональных, муниципальных органов власти, аналитических платформ, Росстата, также при проведении опросов заинтересованных сторон. В дальнейшем, для обеспечения качества государственного управления региональными инфраструктурными проектами целесообразно использовать методологические приемы «шесть сигм». Это позволит снизить отклонения качества и разработать программу его повышения.