Субъекты планирования региональной законопроектной деятельности в Российской Федерации

Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы, Москва, Россия, ,

Peoples’ Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba, Moscow, Russia, ,

Ключевое значение для повышения эффективности законопроектных работ и качества принимаемых законов имеет планирование, на важность которого неоднократно обращалось внимание в научной литературе. Как указывает Ю.А. Тихомиров, выделение стадии прогнозирования и планирования «способствует более углубленному анализу социальных процессов и выработке научно обоснованных оценок полезности тех или иных вариантов законодательных актов, предотвращает формальный подход к принятию законов, гарантирует реальное и эффективное действие законодательных актов» (Тихомиров, 1982: 186). По мнению А.И. Абрамовой, планирование позволяет не допустить стихийности в процессе законотворчества, а именно неоправданно большого количества издаваемых законодательных актов и их противоречивости, а также избежать поспешности в законотворческой работе, создать условия для подготовки качественных законодательных актов, устранить случаи их дублирования, повысить результативность нормативно-правового регулирования общественных отношений (Абрамова, 2012: 41). М.В. Залоило отмечает, что планирование позволяет выявить наиболее важные и требующие скорейшего нормативного урегулирования общественные и государственные запросы, определить последовательность законопроектных работ, учесть юридические и иные риски реализации предполагаемых законодательных новелл, соблюсти необходимый баланс законности и целесообразности, упростить контроль за качеством работ по подготовке законопроектов, избежать инфляции и фрагментации правовой материи (Залоило, 2023: 52).

Одним из достижений отечественной юридической науки, длительное время обосновывающей необходимость организации законотворческого процесса на плановой основе, является то, что осуществление планирования законопроектной деятельности получило широкое нормативное закрепление. Так, формирование законодательными органами субъектов Российской Федерации планов своей законопроектной работы предусмотрено частью 5 статьи 61 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»1. Нормы различной степени детализации, предусматривающие осуществление региональными органами власти планирования законопроектной деятельности и формирование ими планов (программ) законопроектных работ, содержатся в правовых актах 85 субъектов РФ2.

Таким образом, и в доктрине, и в законотворческой практике сложился консенсус относительно необходимости организации и проведения законопроектных работ на плановой основе. Несмотря на это, отдельные вопросы, связанные с планированием законопроектной деятельности в субъектах РФ, остаются недостаточно разработанными и требуют, как представляется, более глубокого теоретико-правового осмысления. В частности, одной из актуальных проблем является вопрос о субъектах планирования региональной законопроектной деятельности и об их соотношении с субъектами права законодательной инициативы.

Согласно высказываемому в литературе мнению, понятием «законопроектная деятельность» («законопроектные работы») охватывается как деятельность по подготовке законопроектов, так и деятельность по их рассмотрению, доработке и обсуждению в парламенте в рамках законодательного процесса (Самощенко,1983: 5; Игишев, Югов, 2007: 8–9). В соответствии с данным подходом планирование законопроектной деятельности содержательно может быть представлено как состоящее из двух неразрывно связанных частей: планирования деятельности по подготовке проектов законов и планирования деятельности по их рассмотрению и принятию парламентом. Соответственно, определение субъектов планирования законопроектной деятельности взаимосвязано с установлением субъектов законоподготовительной и законодательной деятельности и выявлением тех из них, кто осуществляет указанную деятельность на плановой основе.

В отличие от имеющего нормативное закрепление перечня лиц, обладающих правом вносить на рассмотрение регионального парламента проекты законов (субъектов права законодательной инициативы)3, перечень лиц, осуществляющих разработку законопроектов (субъектов законоподготовительной деятельности), является открытым (Хамуков, 2010: 52). Разработка проектов законов может осуществляться не только субъектами права законодательной инициативы (Абра- мова, 2007: 15), но и не обладающими таким правом лицами, например, общественными объединениями, учеными и специалистами в соответствующих сферах деятельности, образовательными, научными и иными организациями1. Исходя из этого, некоторые ученые полагают, что перечень субъектов планирования является более широким, чем круг субъектов права законодательной инициативы (Поленина, Колдаева, 1979: 55). Данная позиция, однако, не учитывает ряд обстоятельств.

Прежде всего, следует отметить, что разработка законопроектов не является основным профессиональным видом деятельности перечисленных субъектов, осуществляется ими в инициативном порядке либо на основании гражданско-правовых договоров, на несистематической основе и, в отличие от законоподготовительной деятельности органов публичной власти, не имеет подробной нормативно-правовой регламентации. Соответственно, указанные лица могут принимать участие в отдельных мероприятиях по планированию законоподготовительных работ (к примеру, в форме оказания консультативной помощи должностным лицам органов публичной власти, направления предложений к разработанным ими проектам планов законоподготовительных работ, проведения их независимой экспертизы). Однако планирование собственной деятельности по подготовке проектов законов, как правило, не осуществляют и субъектами ее планирования, таким образом, не являются. В то же время необходимо учитывать, что некоторым субъектам законоподготовительной деятельности, не осуществляющим ее планирование (например, группам граждан2, почетным гражданам субъекта РФ3, ассоциациям коренных народов, проживающих на территории региона4, общественным объединениям5, объединениям организаций профсоюзов6), конституциями и уставами ряда регионов России может быть предоставлено право законодательной инициативы.

Основными субъектами законоподготовительной деятельности являются органы публичной власти, разработка законопроектов которыми осуществляется на профессиональной основе, систематически и в урегулированной правовыми актами процедурной форме. Масштаб и сложность стоящих перед ними законоподготовительных задач обусловливают необходимость системного применения планирования, которое предполагает определение приоритетов законоподготовительной работы, порядка, последовательности и сроков разработки проектов законов, ответственных за их подготовку исполнителей, сроков внесения законопроектов в региональный парламент, организацию контроля за соблюдением указанных сроков и качеством выполненных работ. При этом необходимо учитывать, что не все органы публичной власти, осуществляющие планирование законоподготовительной деятельности, являются субъектами права законодательной инициативы. В качестве примера приведем органы исполнительной власти, которые, как обоснованно отмечается в литературе, играют значительную роль в повышении планомерности законоподготовительных работ (Старовойтов, 2004: 10). На основании обобщения их предложений и планов зачастую формируются планы законоподготовительных работ других органов публичной власти. В то же время правом законодательной инициативы органы исполнительной, за исключением обладающих общей компетенцией высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта РФ, не наделены.

Законодательная деятельность осуществляется в рамках законодательного процесса, представляющего собой строго упорядоченную процедуру, установленную процессуально-правовыми нормами и обязательную для выполнения всеми участниками указанной деятельности. Законодательный процесс начинается с вступлением в отношения, складывающиеся в ходе создания закона, законодательного органа (Абрамова и др., 2013: 207). Соответственно, парламент является основным субъектом планирования законодательной деятельности, которое заключается в определении законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению, порядка, последовательности и сроков их рассмотрения. В планировании законодательной работы принимают участие также структурные подразделения и рабочие органы парламента (совет, комитеты, комиссии, рабочие группы и др.), которые участвуют в формировании, обсуждении и согласовании плана работы законодательного органа, а также осуществляют планирование собственной деятельности в соответствии с общим планом парламента.

В условиях отсутствия на федеральном уровне закрытого круга лиц, обладающих правомочием вносить на рассмотрение регионального парламента проекты законов, перечни субъектов планирования законодательной деятельности и субъектов права законодательной инициативы по-разному соотносятся в субъектах РФ. В некоторых субъектах Федерации совет, постоянные комитеты и комиссии регионального парламента, являющиеся субъектами планирования законодательной деятельности, одновременно относятся и к субъектам права законодательной инициативы1. В других регионах России право законодательной инициативы предоставлено только комитетам и комиссиям законодательного органа2. В отдельных субъектах РФ структурные подразделения и рабочие органы парламента правом законодательной инициативы не наде-лены3. При этом схожим для всех субъектов РФ является то, что парламент – основной субъект планирования законодательной деятельности – субъектом права законодательной инициативы в самом себе являться не может. Иной подход вступал бы в противоречие с сущностью законодательного процесса, поскольку в правоотношении, возникающем в связи с реализацией законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона (Абрамова, 2005: 17), весь комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа принадлежал бы одному лицу, к полномочиям которого относилось бы принятие законопроекта, внесенного им же на свое рассмотрение.

С учетом изложенного представляется возможным констатировать, что не все субъекты планирования законоподготовительной и законодательной деятельности являются субъектами права законодательной инициативы. В то же время не все субъекты законодательной инициативы осуществляют законопроектную деятельность на плановой основе. Таким образом, перечни данных субъектов не являются тождественными, частично пересекаются, но, вопреки высказываемому в литературе мнению, не соотносятся между собой как часть и целое.

В этой связи теоретико-правовую и практическую значимость приобретает исследование различий, существующих между субъектами планирования законопроектной деятельности, являющимися субъектами права законодательной инициативы, и субъектами планирования законопроектной деятельности, не обладающими данным правом.

Основное различие между указанными группами субъектов планирования законопроектной деятельности состоит в том, что те из них, кто не обладает правом законодательной инициативы, лишены возможности самостоятельно реализовать сформированные ими планы законопроектных работ, поскольку не имеют правомочия внести подготовленные проекты на рассмотрение законодательного органа. Для реализации своих планов они вправе лишь направлять другим субъектам планирования (наделенным правом законодательной инициативы) предложения о включении соответствующих проектов законов в формируемые ими планы законопроектных работ. При этом подобные предложения не являются юридически обязательными для субъектов планирования, обладающих законодательной инициативой: праву направить им плановые предложения корреспондирует право, но не обязанность субъектов законодательной инициативы учесть (либо отказаться учитывать) данные предложения.

Широкая дискреция, которую имеют субъекты планирования законопроектной деятельности, обладающие правом законодательной инициативы, позволяет им устанавливать обязательные требования к направляемым плановым предложениям, а в случае их несоблюдения –отка-зывать во включении проектов законов в свои планы законопроектных работ. Нормативное закрепление требований к плановым предложениям служит действенным фильтром, препятствующим выдвижению недостаточно проработанных и (или) обоснованных инициатив, перегружающих планы законопроектной деятельности субъектов права законодательной инициативой и парламента. В то же время для не имеющих права законодательной инициативы субъектов планирования подобные требования создают дополнительные сложности в вопросе реализации формируемых ими планов законопроектных работ, что обусловливает их зависимое положение от субъектов планирования, обладающих правом законодательной инициативы.

В свою очередь, субъекты планирования законопроектной деятельности, наделенные правом законодательной инициативы, имеют возможность самостоятельно, без направления предложений другим лицам, приступить к реализации сформированных ими планов законопроектных работ, то есть и разработать проекты законов, и внести их в законодательный орган в порядке законодательной инициативы. При этом правомочию субъекта планирования, являющегося субъектом законодательной инициативы, внести проект закона, включенный в его план и оформленный в соответствии с установленными правовыми актами требованиями, на рассмотрение законодательного органа корреспондирует не право, а обязанность парламента принять законопроект к рассмотрению и включить его в план своей работы.

Принимая во внимание данные обстоятельства, некоторые ученые полагают, что субъектами планирования законопроектной деятельности, которые обладают всем комплексом прав в сфере планирования, могут являться только субъекты права законодательной инициативы (Ко-вачев, 1977: 67–68). Однако указанной позицией не учитывается, что наличие правомочия инициировать рассмотрение парламентом проектов законов, включенных в план, не гарантирует их принятия законодательным органом и, как следствие, реализации данного плана. Соответственно, субъекты планирования, имеющие право законодательной инициативы, обладают большей самостоятельностью в сравнении с субъектами планирования, не имеющими такого права. Однако всем комплексом прав в сфере планирования они не наделены, поскольку в вопросе реализации сформированных ими планов законопроектных работ субъекты права законодательной инициативы находятся в зависимости от решений, принимаемых законодательным органом.

Ключевое место в системе субъектов планирования законопроектной деятельности занимает парламент, который обладает наибольшим объемом прав в сфере планирования. Законодательный орган не только принимает решения, от которых зависит возможность либо невозможность реализации планов иных субъектов планирования законопроектной деятельности, но также формирует и реализует собственные планы законопроектной работы1.

В соответствии с подходом, получившим распространение в субъектах РФ, планы законопроектной работы законодательного органа разрабатываются и утверждаются на основе предложений, поступивших от субъектов права законодательной инициативы2. В этой связи особую значимость приобретает применение комплексного планирования, суть которого, как отмечается в научной литературе, состоит в «единовременном правовом регулировании различных сторон общественной жизни, совершенствовании всей правовой системы» (Абрамова, 2012: 47). Комплексный подход к планированию «позволяет уже на стадии создания закона предвидеть и оценить намечаемое правовое регулирование, избежать пробелов, ошибок и погрешностей» (Карташов, Бахвалов, 2010: 163).

Комплексное планирование предполагает учет при формировании планов законопроектных работ и программ социально-экономического развития, концепций развития законодательства и его отдельных отраслей, политических приоритетов, сформулированных главой государства и высшим должностным лицом субъекта РФ. Оно позволяет обеспечить согласование интересов и позиций различных субъектов законотворчества, повысить скоординированность планов их законоподготовительной и законодательной деятельности, а также ориентировать на первоочередную разработку и принятие приоритетных проектов законов. Тем самым создаются условия для эффективного применения принципа «пакетной» разработки и принятия взаимосвязанных законопроектов, синхронизации сроков подготовки, рассмотрения и принятия проектов законов, направленных на регулирование взаимосвязанных вопросов, предотвращения несогласованности и противоречивости законодательных актов.

Особое значение комплексное планирование имеет в решении проблемы слабой действенности законодательных актов, которая, как отмечает В.М. Баранов, обусловлена, в частности, отставанием разработки и применения подзаконных актов (Баранов, 2022: 15). Применение комплексного подхода к планированию направлено на координацию правотворческой деятельности органов публичной власти и формируемых ими планов. В свою очередь, это способствует синхронизации сроков подготовки, принятия и вступления в силу законов со сроками подготовки, принятия и введения в действие обеспечивающих его реализацию подзаконных правовых актов.

Таким образом, внедрение и применение комплексного планирования законопроектных работ представляется одним из перспективных направлений совершенствования деятельности субъектов планирования региональной законопроектной деятельности в Российской Федерации.