Субъекты права законодательной инициативы: проблемы классификации

Субъекты права законодательной инициативы — это те уполномоченные органы власти и иные лица, которые вправе инициировать законодательный процесс путем внесения законопроектов в законодательные органы государственной власти.

Всесторонний анализ заявленной темы позволяет сделать вывод, что проблемы классификации субъектов права законодательной инициативы не нашли своего долж- ного изучения в научной литературе, хотя это достаточно интересная тема и некоторые из ученых занимаются проблемами реализации права законодательной инициативы, осуществляемыми определенными субъектами: например, Б. А. Збарацкий [3, с. 29—37], И. А. Карулин [5, с. 130—138] и М. С. Чунина [8, с. 11—24] изучают вопросы судебной законодательной инициативы; О. А. Фомичева [7, с. 55—59] исследует проблемы участия исполнительной власти в законодательном процессе, Д. В. Иванюшко [4, с. 157—160] анализирует аспекты законодательной инициативы прокурора. Данная статья — это попытка восполнить существующий пробел в современной правовой науке.

Одной из классификаций видов субъектов права законодательной инициативы является выделение федеральных и региональных субъектов в зависимости от того, в какой орган власти они вправе направлять свои законопроекты: федеральные субъекты права законодательной инициативы направляют его в федеральный парламент, а региональные — в законодательный орган власти субъектов Федерации.

Федеральные субъекты права законодательной инициативы установлены статьей 104 Конституции Российской Федерации1. Этот перечень закрытый и расширенному толкованию не подлежит, поэтому можно считать этих субъектов права законодательной инициативы «основными». Ими являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, сенаторы Российской Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации и законодательные органы субъектов Российской Федерации, имеющие возможность направлять законопроекты по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Также основными федеральными субъектами права законодательной инициативы являются высшие суды — Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации, имеющие возможность направления законопроектов, но лишь по предметам своего ведения, т. е. в ограниченном виде и только в пределах своей компетенции, что не дает возможности, с нашей точки зрения, выделять их как особые субъекты права законодательной инициативы.

На уровне субъектов Федерации круг региональных субъектов права законодательной инициативы определен ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 года «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»2, где четко закреплен перечень органов власти и их должностные лица, наделенные таким правом, т. е. перечень «общих» субъектов, и в то же время данная статья предоставляет возможность самим субъектам Федерации наделить соответствующим правом иных субъектов, которых условно можно назвать «особенными субъектами права законодательной инициативы» ввиду их специфичности.

К «общим» региональным субъектам права законодательной инициативы федеральным законом отнесены депутаты законодательного органа власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (т. е. главы республик, губернаторы других субъектов, мэры городов федерального значения), высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (правительства субъектов Федерации), прокурор субъекта Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления, которые в обязательном порядке должны быть наделены соответствующим правом.

Все остальные региональные субъекты права законодательной инициативы можно отнести к иным — «особым» субъектам ввиду того, что они, во-первых, не являются субъектами законодательной инициативы на федеральном уровне; во-вторых, большинство из них наделено специальным правовым статусом; в-третьих, круг этих субъектов должен закрепляться на уровне конституций (уставов) субъектов Федерации.

Каждый субъект Российской Федерации перечень региональных «особых» субъектов законодательной инициативы устанавливает самостоятельно, но федеральное законодательство особо выделило два из них, что было предусмотрено в п. 2 ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской

Федерации», — это сенаторы Российской Федерации — представители от законодательного или исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, а также граждане, проживающие на территории данного субъекта Российской Федерации.

Не все субъекты Федерации предоставили гражданам России, проживающим на территории своего региона, возможности внесения законодательных актов; по мнению Н. Е. Васюткина, таких регионов не более 35 [1, с. 20]. Таким правом наделены граждане Российской Федерации, проживающие, например: в г. Москве — при условии внесения петиции от имени не менее 50 тысяч жителей г. Москвы3; в Республике Башкортостан — в том случае, если гражданская инициатива будет поддержана не менее чем 15 тысячами жителей4; в Нижегородской области — инициатива должна исходить не менее чем от двух тысяч человек5; в Пензенской области, если инициатива будет поддержана не менее чем пятью тысячами подписей из-бирателей6. В основном субъекты Российской Федерации, наделив граждан таким правом, предусмотрели условие поддержания выдвижения соответствующей инициативы определенным количеством граждан, хотя и из этого правила существуют определенные исключения. Например, г. Санкт-Петербург, который наделил таким правом хотя и отдельных граждан, но имеющих официальный статус почетных граждан Санкт-Петербурга7.

Предполагается, что «особые» субъекты законодательной инициативы могут отражать региональные особенности каждого субъекта Федерации, отсюда вытекает их видовое раз- нообразие. Среди них можно выделить: коренные малочисленные народы Севера (в Сахалинской области8 и Магаданской обла-сти9), Общественные палаты субъектов Федерации (в Республике Башкортостан, Кировской области, Самарской области и других регионах), избирательные комиссии субъектов Федерации, но, как правило, лишь по предметам своего ведения (в Республике Татарстан, Республике Мордовия, Удмуртской Республике, Оренбургской области и др.), Молодежный парламент при законодательном органе власти субъекта Федерации (например, такое право предоставлено в Оренбургской области), контрольно-счетная палата субъекта Федерации (в Нижегородской области, Пермском крае, Самарской области, Ульяновской области и др.).

Устав Ульяновской области также закрепил «особенных» субъектов права законодательной инициативы. Согласно ст. 15 правом законодательной инициативы обладает Ульяновское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», Торгово-промышленная палата Ульяновской области, а также по вопросам, касающимся защиты социальнотрудовых прав и интересов работников, — Областной союз «Федерация профсоюзов Ульяновской области».

За 2013—2023 гг. Ульяновское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» внесло в Законодательное Собрание Ульяновской области три законодательные инициативы, Областной союз «Федерация профсоюзов Ульяновской области» — две, а Торгово-промышленная палата Ульяновской области не вносила законодательных инициатив.

Ульяновское региональное отделение «Ассоциация юристов России» за указанный период внесло в Законодательное Собрание Ульяновской области следующие проекты законов: Закон Ульяновской области «О внесении изменений в Закон Ульяновской области «Об Общественной палате Ульяновской обла- сти»10 (в июне 2014 года закон был принят); Закон Ульяновской области «О внесении изменения в статью 6 Закона Ульяновской области «О бесплатной юридической помощи на территории Ульяновской области»11 (закон вступил в силу в феврале 2017 года); Закон Ульяновской области «О внесении изменений в статью 1 Закона Ульяновской области «О некоторых мерах по обеспечению покоя граждан и тишины на территории Ульяновской обла-сти»12 (в марте 2023 года закон был принят).

Областной союз «Федерация профсоюзов Ульяновской области» в настоящее время проводит работу над следующими нормативно-правовыми актами: Закон Ульяновской области «О внесении изменения в статью 2 Закона Ульяновской области от 3 июня 2009 года № 65-ЗО «О праздниках и датах Ульяновской области», Закон Ульяновской области «Об утверждении положения о Порядке проведения Дня профсоюзов в Ульяновской области». Областной союз ожидает, что 24 декабря будет учрежден областной праздник «День социального партнерства», а также законодательное закрепление получит свой праздник — День профсоюза.

Можно сделать вывод, что «особенные» субъекты права законодательной инициативы хотя и пользуются своим правом, но их влияние на законодательный процесс в субъектах Российской Федерации минимально или отсутствует полностью. Как показывает практика, увеличение количества иных — «особых» субъектов законодательной инициативы — не влечет улучшения качества законодательной работы в регионах, так как они или вообще не реализуют свои возможности или пользуются ими, но не в должной мере.