Svojinski odnosi prema Ustavu iz 2006. godine

Uvod

Napomene o svojini

Svojina je prvenstveno ekonomska kategorija. Njen osnovni, ekonomski sa-dr`aj je prisvajanje predmeta prirode. ^itava proizvodnja zasniva se na opredme-}avanju, prilago|avanju predmeta prirode ~ovekovim potrebama. To je uslov opstanka ~oveka u njegovom prirodnom okru`enju. Sa tog aspekta, osnovni sadr`aj svojine, prisvajanje ekonomskih dobara, mo`e se (ili mora) posmatrati i kao svojstvo ~oveka kao biolo{kog bi}a, a to zna~i kao instinkt, kao prirodni nagon, deo nagona za odr`anje vrste. “U su{tini ona (svojina) je produ`etak na{eg instinkta samoodr`anja.”1 Pitanje svojine je dakle, fundamentalno egzistencijalno pitanje.

Zbog prisvajanja ljudi stupaju u razli~ite me|usobne odnose, koji su ~esto protivure~ni i suprotstavljeni. Javlja se imperativ njihovog ure|ivanja, nu`nost regulative koja }e isklju~iti evidentne rizike spontanog, neartikulisanog (samovoljnog) reagovanja. Pravo svojine nastalo je, dakle, kao izraz ekonomskog odnosa me|u ljudima u procesu prisvajanja i tu svoju osnovnu karakteristiku, bez izuzetka, zadr`alo je u svim fazama razvitka dru{tvenih odnosa. Zato su pravne norme koje ure|uju svojinske odnose (prisvajanje) oduvek, u svim politi~kim i pravnim sistemima, imale izuzetan zna~aj. One su umnogome bile, i danas jesu, osnova uspostavljanja i funkcionisanja celokupnog pravnog poretka. Dakle, svojina jeste prvenstveno ekonomska kategorija, ali je istovremeno i fundamentalni pravni institut, ~iji se osnovni koncept i sadr`aj, po pravilu, ure|uje najvi{im pravnim aktom - Ustavom.

Kroz istoriju, filozofska i politi~ka misao u svim epohama bavi se svojinom kao zna~ajnom (centralnom) kategorijom. U pristupu, mada sumarno i nepotpuno, ukaza}emo na dva bitno razli~ita shvatanja.

Ideja slobode, osnovna je preokupacija Anti~kog pogleda na svet. Anti~ki mislioci shvataju slobodu kao izraz ~ovekovog dostojanstva. Platonova dr`ava treba da bude “mudra, hrabra, skromna i pravi~na”. Platon ideju slobode vezuje za pojam pravi~nosti a pravi~nost za svojinu: “da pojedinci ne dobiju ne{to {to je tu-

* Privredna akademija, Novi Sad.

|e , a da im se ne oduzima ono {to je njihovo. ”² Aristotel, svoj politi~ki ideal, ideal skladne i pravi~ne dr`ave, opredeljuje po osnovu svojine: “Najbolja dr`avna zajednica je ona koju sa~injavaju gra|ani srednjeg stanja…”³

^ovekova sloboda i putevi njenog ostvarivanja osnovna je Hegelova preokupacija. Ovaj centralni problem Hegel povezuje sa svojinom. Privatna svojina je “nu`ni oblik u kojem rad fundamentalno deluje”. ^ovekova sloboda je utemeljena u svojini. To je osnova na kojoj se grade svi osnovni instituti gra|anskog dru{tva. ⁴ Ovu ideju, u na{oj pravno-filozofskoj misli, prihvata i razra|uje Andrija Gams: “…kada se prilazi problemu slobode sa gledi{ta njenog pravno-norma-tivnog izraza, ona se utapa u svoju materijalnu osnovu – u svojinu .”⁵

[kola prirodnog prava uklju~uje svojinu u prirodna prava ~oveka. Svojina je jedan od ~etiri temelja na kojima se zasniva celokupni koncept: “Niko ne mo`e ograni~avati drugog u `ivotu, dostojanstvu, slobodi i svojini”. Lock u svojini nalazi osnovni razlog udru`ivanja ljudi u zajednicu – dr`avu: “veliki (glavni) cilj zbog koga se ljudi udru`uju u zajednicu je o~uvanje svojine .”

Sva izneta stanovi{ta imaju jedan zajedni~ki imenitelj. Ona u svojini ne vide ograni~enje ~ovekove slobode ve} naprotiv, osnov i uslov njenog ostvarivanja.

Suprotno izlo`enim stanovi{tima, ali uporedo sa njima, razvijala su se stano-vi{ta sa bitno druga~ijim osnovnim pristupom. Prema ovim stanovi{tima, svojina (privatna) je osnova antagonisti~ke (klasne) strukture dru{tva, ona je uzrok trajnih dru{tvenih protivure~nosti, sukoba, ratova, revolucija.6

Na analizi i kritici privatne svojine klasici marksizma su zasnovali svoju poznatu teoriju o otu|enju rada i otu|enju li~nosti: privatna svojina, kada je nastala, mogla je nastati jedino kao rezultat otu|enog rada. Otu|eni rad je njen pravi dru-{tveni izvor, njeno pravo poreklo.7 Naime, kada je ~ovek postao sposoban da sop-stvenim radom stvori “vi{ak vredan pa`nje”, njegov rad prestao je da bude “njegov”. Otkrivena je mogu}nost kori{}enja tu|eg rada, eksploatacija, kao oblik sti-canja i uve}avanja bogatstva. Privatna svojina, “kao materijalni, rezimiraju}i izraz otu|enog rada”, odlu~uju}e uti~e, odre|uje odnos ~oveka prema ~oveku i njegov odnos prema zajednici. Otu|enost ~oveka, njegove li~nosti i otu|enost zajednice, postala je bitna karakteristika stanja i odnosa. Sloboda je, dakle, izgubljena ne samo za pripadnike podre|enih dru{tvenih grupa (koje su li{ene svojine, nevlasni-ke), ve} isto tako, mada u druga~ijim oblicima ispoljavanja i za pripadnike povla-{}enih dru{tvenih grupa, nosioce prava svojine, vlasnike sredstava za prizvodnju i sredstava rada. Oni su postali robovi svojine i podredili se neumitnim zakonima njenog razvitka.8 Dakle, prema ovom stanovi{tu, putevi ostvarivanja ~ovekove slobode, nu`no vode kroz zamr{eni lavirint svojinskih odnosa, pri ~emu se bitno ograni~enje ili pak potpuno ukidanje privatne svojine javlja kao nezaobilazan uslov, jer: ona nije osnov niti uslov ostvarivanja ~ovekove slobode, ve} naprotiv njena evidentna zapreka.

Na toj osnovi razvila se teorija revolucije , koja u svojoj osnovi ima nasilnu promenu u odnosima svojine⁹, sa “diktaturom proleterijata”, kao bitnim obele`jem u “prelaznom periodu”. Takva nasilna promena u odnosima svojine, a zatim njeno trajno konstituisanje u obliku novog ekonomskog i politi~kog ure|enja, ozna~ena je kao jedan od osnovnih ciljeva revolucije i prvenstveni zadatak “diktarure prole-terijata”.¹⁰

Realizacija iznetog koncepta nije dala o~ekivane rezultate. Nasilnim oduzimanjem privatne svojine i njenim preno{enjem u svojinu dr`ave, dr`avna svojina postala je dominantan, izrazito preovla|uju}i svojinski odnos. Njegova osnovna karakteristika je objedinjavanje, simbioza ekonomskih funkcija i dr`avnog imperijuma.

Posledica svega je bio ekonomski neuspeh, zaostajanje umesto prosperiteta, zao{travanje protivure~nosti umesto njihovog prevladavanja. Objedinjavanje ekonomskih funkcija i politi~ke mo}i, objektivno, nije moglo da stvori ambijent za prevladavanje “otu|enosti” i da otvori prostor za ostvarivanje ~ovekove slobode. Naprotiv, stvoreni su uslovi za koncentraciju mo}i kod nevelikih dru{tvenih slojeva ili grupa, tj. za ostavljanje odre|enih oblika oligarhijske vladavine (na razli~i-tim nivoima). Nesloboda, potiskivanje prava i pravna nesigurnost, samo su posle-dica ovakvog stanja.

Napomene o dru{tvenoj svojini

Jugoslovenska teorija i praksa, u periodu od 50-ih do 90-ih godina imala je zna~ajne specifi~nosti. Umesto dr`avne uspostavljena je dru{tvena svojina. Ovaj “novi” oblik svojine, prema odredbama najvi{ih pravnih akata bio je izrazito dominantan, svi drugi oblici svojine, posebno privatna svojina, bili su ograni~eni imperativnim pravnim normama;¹¹

Dru{tvena svojina shva}ena je kao osnova “slobodno udru`enog rada”. Vlasnik, nosilac prava svojine nije bio odre|en ni individualno ni grupno: “Niko nema pravo svojine nad dru{tvenim sredstvima za proizvodnju, niko ne mo`e ni po kom pravno-svojinskom osnovu prisvajati proizvode dru{tvenog rada ni upravljati i raspolagati dru{tvenim sredstvima za proizvodnju i rad…I dalje: rad ~oveka je jedini osnov prisvajanja proizvoda dru{tvenog rada i upravljanja dru{tvenim sred- stvima.”12 Dru{tvena svojina, na na~in kako je data, jednostavno nije mogla da bude ure|ena pravom, a da pri tom sam koncept ne bude doveden u pitanje. Pravna regulativa je zato imala vi{e karakter nejasnih opredeljenja nego pravnih normi. To je vodilo neshvatljivoj neobaveznosti u uspostavljanu odnosa izme|u pravnih subjekata i velikom stepenu pravne nesigurnosti u oblasti ekonomskih odnosa. U takvoj situaciji objektivno je postojao {irok prostor za “slobodno” tuma~enje prava, za politi~ki voluntarizam. Na taj na~in dati koncept dru{tvene svojine postao je u osnovi jedan od osnovnih generatora ekonomske i ukupne dru{tvene krize.

Svojinski odnosi po Ustavu iz 1990. i 2006. godine

Privatna svojina i napomene o privatizaciji

Dok su se, neopravdano dugo, vodile rasprave o neophodnosti dono{enja novog Ustava13, kao jedan od najuverljivijih argumenata isticana je neophodna potreba su{tinskih promena u postoje}em konceptu svojinskih odnosa. Ne bez razloga isticano je da odredbe Ustava od 1990. godine, kojima se ure|uju svojinski odnosi, predstavljaju smetnju procesu privatizacije, dono{enju bitnih sistemskih zakona iz oblasti ekonomskih odnosa i uspe{nom uklju~ivanju u savremene ekonomske tokove. Zato smatramo neophodnim da se, u okviru teme, daju}i osnovne elemente svojinskih odnosa po Ustavu od 2006. godine, istovremeno u~ini osvrt na svojinske odnose iz 1990. godine.

Ustav od 1990. godine prihvata i afirmi{e pluralizam oblika svojine : jem~i se dru{tvena, dr`avna, privatna i zadru`na svojina i drugi oblici svojine. Privatna svojina je, u osnovi, oslobo|ena ranije postoje}ih ograni~enja. Prakti~no, sva sredstva za proizvodnju, sredstva rada i predmeti rada, poljoprivredno zemlji{te kao i druge “nepokretne i pokretne stvari”, mogu biti predmet privatne svojine bez ogra-ni~enja. Istovremeno, jednom nedovoljno eksplicitnom normom otvara se prostor za transformisanje dru{tvene i dr`avne svojine u “druge” oblike svojine. Ne postoji obaveznost. Ostavlja se samo mogu}nost da se utvrde uslovi pod kojima se ta sredstva mogu pretvarati u druge oblike svojine. Termin privatizacija se ne pominje.

Proizilazi, dakle, da se pored drugih oblika svojine jem~i i dru{tvena svojina koja je, kao {to je ve} re~eno, nekoliko decenija bila izrazito preovla|uju}i svojin-ski odnos i koja je, ne bez razloga, okarakterisana kao jedan od bitnih uzroka ekonomske neuspe{nosti i ukupne dru{tvene krize. Predvi|a se samo mogu}nost njenog pretvaranja u druge oblike svojine , ali bez utvr|ivanja bilo kog stepena obaveznosti.

Takvim pristupom, ako se po|e od doslednog po{tovanja Ustavnih normi, unapred se ograni~ava doma{aj privatizacije. Ona, jednostavno, ne mo`e biti sveobuhvatna i ne mo`e imati karakter obaveznosti. Ustav “jem~i” dru{tvenu svojinu, a to zna~i da bi svaki zakonski ili drugi propis, koji bi utvr|ivao obavez-nost transformisanja dru{tvene svojine, ta~nije obaveznost privatizacije, bio nesaglasan sa Ustavom.

Ovakva Ustavna re{enja, pored ostalih ~inilaca, u~inila su da se proces tran-sformisanja svojine, kod nas, odvija sa ozbiljnim zastojima i oscilacijama, i traje neopravdano dugo. Name}e se pore|enje sa drugim zemljama u tranziciji, kod kojih je proces svojinskog transformisanja zavr{en ili se nalazi u zavr{noj fazi. U momentu ulaska u tranzicione procese, posmatrano sa aspekta karaktera svojine, strukture kapitala, stepena samostalnosti privrednih subjekata, a posebno sa aspekta prisutnosti tr`i{nih elemenata i povezanosti, kompatibilnosti na{e privrede sa razvijenim tr`i{nim privredama, imali smo evidentne prednosti i jasno izra`enu povoljniju polaznu poziciju. Ove pogodnosti nisu iskori{}ene, prednosti su izgubljene, a dugo trajanje tranzicionog procesa, vremenom se pretvorilo u faktor usporavanja ekonomskog i dru{tvenog razvoja i izvor dru{tvenih sukobljavanja.

Nakon dono{enja Ustava od 1990. godine doneta su ~etiri zakona14, ~iji je osnovni ili jedini sadr`aj bio: transformisanje svojine, pretvaraneje dru{tvene svojine u druge oblike svojine, privatizacija, {to su samo razli~iti nazivi za, u osnovi isti, dru{tveni proces. Uz to, donet je veoma veliki broj podzakonskih akata, uredbi, uputstava, instrukcija koje su pratile svaki od postoje}ih zakona sa ciljem da omogu}e, “ubrzaju” i obezbede njihovo sprovo|enje. Nije predmet ovog priloga da analizira koncept ili re{enja sadr`ana u pojedinim od ovih zakona ve} da se izvedu neke karakteristi~ne ocene koje se prvenstveno odnose na njihovu primenu:

• a) svaki od donetih zakona trajao je relativno kratko (u proseku tri godine), svaki od njih predvi|ao je rokove za sprovo|enje i nijedan nije dosledno sproveden;

b)uporedni pregled ovih zakona ukazuje na velike razlike u samom konceptu, u samom pristupu, u odnosu na pravno ure|ivanje u osnovi istog, temeljnog dru{tvenog odnosa. Razli~iti interesi pojedinih dru{tvenih grupa projektovali su se putem pravnih normi. ^este promene nisu bile uslovljene samo nespornom slo`e-no{}u pitanja koje ure|uju, ve} se prvenstveno odnosima relevantnih dru{tvenih ~inilaca na dru{tvenoj i politi~koj sceni. U zavisnosti od odnosa snaga, raniji zakon progla{avan je “neadekvatnim”, “neodgovaraju}im”, “nepravi~nim”, a zatim je odmah dono{en drugi zakon koji je na druga~iji na~in ure|ivao ovu zna~ajnu oblast, da bi i on u kratkom roku bio zamenjen novim. U takvim uslovima nije bilo realno o~ekivati efikasno funkcionisanje prava;

• c) u ve}ini privrednih subjekata transformisanje svojine vr{eno je primenom nekoliko zakona, a Zakon o uslovima i postupku pretvaranja dru{tvene svojine u druge oblike svojine sadr`avao je i odredbe sa retroaktivnom primenom (izmene i dopune od 1994. godine, ~l. 34). Primena velikog broja razli~itih zakonskih i pod-zakonskih akata, velikog broja razli~itih pravnih normi, u kratkom periodu, u odnosu na iste pravne subjekte uslovila je velike i lako uo~ljive nedostatke u oblasti primene prava. Nejasna svojinska struktura produkovala je te{ko}e u upravljanju. Sukobi oko organa upravljanja, {trajkovi, zauzimanja objekata i sl., samo su spolj-ni, manifestacioni oblici ovakvog stanja.

Uglavnom je nesporno da odnosi svojine u velikoj meri opredeljuju karakteristike ukupnog, posebno pravnog sistema. ^injenica da se u ovoj oblasti, u krat- kom periodu su~eljavaju razli~iti koncepti rezultirala je u neprimeni ili u nedosled-noj primeni prava. Zapo~eti proces privatizacije razvijao se po sopstvenoj logici. Poreme}ena je dru{tvena stabilnost kao jedan od bitnih uslova za vladavinu prava. Otpo~eo je proces grube, nekontrolisane “privatizacije”, koja se odvijala mimo zakonskih propisa i skoro nezavisno od njih. Fakti~ki, u na{im uslovima u ~i-tavom tom periodu tekla su dva paralelna procesa privatizacije: jedan, primenom zakonskih propisa; drugi, putem raznovrsnih oblika nekontrolisanog zahvatanja i prelivanja dru{tvenog kapitala.

Na taj na~in kontraverzni proces transformisanja dru{tvene svojine, u na{im uslovima, zbog na~ina na koji je vo|en, produkovao je dru{tvene odnose koji su se razvijali izvan prava i uslovljavali veliki i uo~ljiv raskorak izme|u stvarnog stanja stvari i pravnih normi, izme|u normativnog i stvarnog. Tranzicioni proces postao je jedan od izvora i uzroka nefunkcionisanja prava i neefikasnosti pravnog sistema u jednom njegovom zna~ajnom segmetnu.

Na kraju, re{enje je na|eno u odstupanju od principa legaliteta. Mnogi od donetih zakona, a prvenstveno Zakon o privatizaciji (donet 2001. sa izmenama i dopunama od 2003. i 2005. god.) ~ija se opravdanost ne dovodi u pitanje, ne bi bio donet da su se striktno po{tovale odredbe Ustava od 1990. godine.

Ustav od 2006. godine (~l. 86. stav 1), jem~i privatnu, zadru`nu i javnu svojinu. Istovremeno, imperativnom odredbom (stav 2. istog ~lana) Ustav utvr|uje obavezu prema kojoj se “postoje}a dru{tvena svojina pretvara u privatnu svojinu, pod uslovom, na na~in i u rokovima predvi|enim zakonom.” Proizilazi da su, citiranim odredbama Ustava, otklonjene sve dileme u pogledu definitivnog uklanjanja dru{tvene svojine iz strukture svojinskih odnosa.

Kao {to je ve} re~eno da je Zakon o privatizaciji, koji je donet jo{ 2001. godine, utvrdio obaveznost pretvaranja dru{tvene svojine u privatnu, to jest obave-znost privatizacije (~l. 1. i ~l. 3. Zakona). Dono{enjem novog Ustava, prakti~no, ve} postoje}i zakonski propisi i na njima zasnovani akti dr`avnih organa i privrednih subjekata dovode se u sklad sa Ustavom. Analiza ove neuobi~ajene pravne situacije izlazi iz okvira ove teme.

Dr'avna svojina

Prema Ustavu od 1990. godine, a posebno prema Zakonu o sredstvima u svojini Republike Srbije, pravo svojine na sredstvima u dr`avnoj svojini, kako to pro-izilazi iz samog naziva, pripadalo je isklju~ivo dr`avi Republici Srbiji. Autonomne pokrajne i sve lokalne zajednice, prakti~no, bile su li{ene svojine. Drugim re-~ima, svi objekti, putevi, trgovi, ulice, gradsko gra|evinsko zemlji{te u svim gradovima i druga dobra, bili su svojina dr`ave.

Isklju~ena je, dakle, mogu}nost da pokrajine i lokalne zajednice budu subjekti, nosioci prava svojine. Svojina je neodvojivo povezana sa upravljanjem. Zato, ne ulaze}i u podrobniju analizu mo`e se, sa visokim stepenom sigurnosti, konsta-tovati da ovakav na~in uspostavljanja svojinskih odnosa vodi strogoj i sveobuhvatnoj centralizaciji u kojoj se lokalni organi javljaju jedino kao transmisija centralnih organa sa izrazito ograni~enim mogu}nostima odlu~ivanja. Takav sistem, zasnovan na Ustavu od 1990. godine, prakti~no jo{ uvek egzistira i funkcioni{e. Teorija i praksa su saglasne u oceni da sveobuhvatna centralizacija nije ni uspe{an ni efikasan na~in upravljanja. Njen osnovni nedostatak ogleda se u menjenju ili

Prof. dr Vuksan Laki}evi}: Svojinski odnosi prema Ustavu iz 2006. godine potpunom odsustvu motivacije kod podru~nih, lokalnih organa, a taj nedostatak ne mo`e se nadoknaditi strogim propisivanjem pravila pona{anja.

Ustav od 2006. godine, kada je re~ o dr`avnoj svojini ima kvalitetno druga-~iji pristup. Pored potpunog uklanjanja dru{tvene svojine kao oblika svojine, najkrupnija promena u ustavnom konceptu ure|ivanja svojinskih odnosa, u~injena upravo u onom segmentu koji se odnosi na dr`avnu svojinu.

Ustav jem~i javnu svojinu, a pod javnom svojinom podrazumeva: dr`avnu svojinu, dakle svojinu Republike Srbije; zatim svojinu Autonomne pokrajine i svojinu jedinica lokalne samouprave.

Time se izri~itim odredbama najvi{eg pravnog akta stvaraju realni uslovi da se pristupi procesu decentralizacije vlasti. Autonomne pokrajine i lokalne zajednice postaju subjekti, nosioci prava svojine, sti~u uslove za odre|eni stepen ekonomske samostalnosti i formiranje sopstvenih izvora prihoda. To su realne pretpostavke da se pristupi neophodnom i sveobuhvatnom procesu decentralizacije. Ipak, treba naglasiti da }e oblici i stepen decentralizacije prvenstveno biti oprede-ljen sadr`ajem i karakterom zakonske regulative koja }e uslediti u periodu nakon dono{enja Ustava.

Kada je re~ o konceptu svojinskih odnosa po Ustavu od 2006. godine, posebnu analizu zahtevaju odredbe ~l. 87. Ustava sa podnaslovom: “dr`avna imovina”. Osnovano se postavlja pitanje da li u tom pogledu ima odre|enih protivure~nosti. Naime, svojina je stvarno pravo sa naj{irim ovla{}enjima, koje deluje “erga omnes” . Imovina je, prevashodno, obligacionopravni pojam koji se, najkra}e, mo`e okarakterisati kao “skup imovinskih prava i obaveza koje pripadaju jednom subjektu”.

Zbog izlo`enog, ne izgleda pravno korektna formulacija prema kojoj se “prirodna bogatstva, dobra za koje je zakonom odre|eno da su od op{teg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije” nalazi u dr`avnoj imovini . Bilo bi mnogo jasnije ako bi se umesto re~i imovina upotrebio stvarnopravni izraz svojina . Prirodna bogatstva i dobra za koje je zakonom odre|eno da su od op{teg interesa mogu i treba da budu “dr`avna svojina ”. Po osnovu svojine, ugovorima ili drugim aktima mogu da se uspostavljaju razli~ita imovinska prava i obaveze, u kojima dr-`ava, kao vlasnik, mo`e da bude jedna od strana u obligacionom odnosu. Proizila-zi konstatacja da se, upotrebom termina “imovina” ustavne odredbe kojima se ure-|uje koncept svojinskih odnosa, ~ine nejasnim. Naime, imovina i svojina nisu podudarni pravni instituti. Uostalom, polaze}i od datih formulacija, osnovano mo-`e da se postavi i pitanje: ako su prirodna bogatstva i dobra od op{teg interesa (samo) u dr`avnoj imovini ko, na ovim sredstvima, ima pravo svojine?

U vezi sa prethodnim razmatranjima treba napomenuti da je, pre usvajanja teksta Ustava od 2006. godine, u vremenskom periodu od 2001–2006. godine, sa-~injeno pet nacrta Ustava: a) Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2001.; b) Forum Iuris, Novi Sad, 2002; c) Radna grupa stru~njaka na poziv Predsednika republike, Beograd, januar 2005; d) Prof. dr Pavle Nikoli} u ime Krunskog save-ta, Beograd, 2001; i f) Osnovna na~ela za Novi Ustav Republike Srbije sa~injena od strane Demokratske stranke Srbije, Beograd, 2002. Ni u jednom od ovih nacrta, kod utvr|ivanja koncepta svojinskih odnosa, ne prepli}u se instituti dr`avne svojine i dr`avne imovine.

Ima osnova da se otvori i pitanje: da li odredba Ustava (~l. 87. stav 4) prema kojoj se: ”imovina Autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, na~in njenog kori{}enja i raspolaganja ure|uju zakonom”, osetno odstupa od osnovnog svojinskog koncepta sadr`anom u ~l. 86. istog tog Ustava. Imovina je, kao {to smo napomenuli, skup svih prava i obaveza jednog subjekta, {to ~esto uklju~uje veoma brojna prava i obaveze stvarnopravnog i obligacionopravnog karaktera. Pokrajine i lokalne zajednice, mada su vlasnici, nosioci prava svojine, ne mogu samostalno vr{iti svojinske funkcije, ne mogu sopstvenim aktima ure|ivati na~in kori-{}enja i raspolaganja imovinom koja im pripada. Vra}amo se na ranije iznetu tezu: Ustavom treba urediti svojinu (~l. 46. Ustava), koja }e zatim biti osnova za uspostavljanje brojnih i raznovrsnih stvarnopravnih i obligacionopravnih odnosa sa drugim subjektima u kojima AP i lokalne zajednice istupaju sa pozicije vlasnika, nosioca prava svojine.

Drugim re~ima, ima osnova za ocenu da se citiranom odredbom Ustava (~l. 87. stav 4), kada je re~ o dr`avnoj svojini, primenom razli~itih pravnih instituta ponovo, u osnovi, uspostavlja svojinska struktura sli~na onoj iz ranijeg Ustava. Naime, mo`e se postaviti pitanje da li odredba kojom se odre|uje svojina AP i lokalnih zajednica ostaje bez stvarnog sadr`aja jer je, nezavisno od ~injenice da su vlasnici nosioci prava svojine, dr`ava uspostavila kontrolu nad kori{}enjem i raspolaganjem.

Zemlji{te

Prema Ustavu od 1990. godine, gradsko-gra|evinsko zemlji{te nalazilo se is-klju~ivo u dr`avnoj ili dru{tvenoj svojini, s tim {to se na tom zemlji{tu, pod uslo-vima utvr|enim zakonom moglo ste}i pravo kori{}enja (~l. 60. stav 1. i 3. Ustava od 1990. god.)

Istovremeno, odredbama Ustava, gra|aninu se jem~i svojina na poljoprivrednom zemlji{tu bez ograni~enja, a na {umama i {umskom zemlji{tu, u “zakonom utvr|enim granicama” (~l. 61. Ustava od 1990).

Ustavom od 2006. godine i u ovoj oblasti u~injene su zna~ajne promene. Gradsko-gra|evinsko zemlji{te mo`e biti u privatnoj svojini. Ustav ne sadr`i odredbu kojom bi se na bilo koji na~in ograni~avala svojina na {umama i {umskom zemlji{tu. Naprotiv, prema izri~itoj odredbi Ustava ”kori{}enje i raspolaganje poljoprivrednim zemlji{tem, {umskim zemlji{tem i gra|evinskim zemlji{tem u privatnoj svojini je slobodno”.

Ustav od 1990. godine (~l. 63) predvi|ao je mogu}nost eksproprijacije nepo-kretnosti, ako to zahteva op{ti interes utvr|en na osnovu zakona i to “uz pravi~nu naknadu koja ne mo`e biti ni`a od tr`i{ne cene”.

Novi Ustav ne pominje termin eksproprijacija. Bavi se samo funkcijom i utvr|uje da se “zakonom mogu ograni~iti oblici kori{}enja i raspolaganja, odnosno propisati uslovi za kori{}enje i raspolaganje da bi se otklonila opasnost od na-no{enja {tete `ivotnoj sredini i da bi se spre~ila povreda prava i na zakonu zasnovanih interesa drugih lica (~l. 88. stav 2. Ustava od 2006. god)”.

Iz citirane odredbe ne mo`e se sa sigurno{}u zaklju~iti da je mogu}nost eksproprijacije u op{tem interesu u potpunosti isklju~ena. Naime, tuma~enjem norme, moglo bi se do}i do zaklju~ka da takva mogu}nost ipak postoji, jer se zakonom mogu propisati uslovi za “kori{}enje i raspolaganje”. Ipak, bilo bi korisno ako bi ova odredba bila, koliko je to mogu}e konkretnija i jasnija. Savremeni razvoj upu-}uje na potrebu razmatranja ovog pitanja. Jednostavno ne mogu se isklju~iti situ- acije u kojima se eksproprijacija ne}e mo}i isklju~iti, naravno prema propisanom postupku i uz pravi~nu naknadu.

Zadru`na svojina

Ustav od 1990. god i Ustav od 2006. godine, izri~itom pravnom normom jem~e zadru`nu svojinu kao poseban oblik svojine. Dakle, sa ustavnopravnog po-lazi{ta, u tom pogledu ne mo`e biti nedoumica: Ustav jem~i zadru`nu svojinu kao poseban oblik svojine. Me|utim, time nisu zavr{ene rasprave o pravnoj prirodi za-dru`ne svojine, koja je u kontinuitetu bila predmet teorijskih rasprava. Stanovi{ta su razli~ita.

Prema jednom stanovi{tu, zadru`na svojina ne postoji kao poseban svojinski oblik. Re~ je uvek samo o privatnoj svojini, svojini zadrugara, a zadruga je samo organizacioni oblik putem koga se realizuju odre|ene funkcije privatne svojine. Ovakvim pristupom zadruge bi se, prema organizaciji i funkcionisanju, pribli`ile akcionarskim dru{tvima.

Prema drugom stanovi{tu zadru`na svojina je poseban oblik svojine. Me|u-tim, kod ovakvog stanovi{ta ostaje sporno {ta je predmet zadru`ne svojine: a) da li u zadru`nu svojinu ulaze i udeli zadrugara, ili je zadruga samo ono {to je zadruga stekla svojim poslovanjem.

Sada va`e}i Zakon o zadrugama (donet 1998. god. sa izmenama od 2005. i 2006. god.) ne daje odgovor na postavljeno pitanje.

Nacrt Zakona o zadrugama, koji je pripremljen i nalazi se u proceduri, (~l. 58. Nacrta) afirmi{e zadru`nu svojinu kao poseban oblik svojine. Utvr|uje da “imovinu u svojini zadruge, odnosno zadru`nu svojinu, ~ine stvari, prava i hartije od vrednosti koje je zadruga stekla poslovanjem ili na drugi na~in ”. Uz to, Nacrt zakona sadr`i izri~itu normu, prema kojoj se “zadru`na svojina upisuje u ze-mlji{nu ili drugu odgovaraju}u javnu knjigu”. Na prvi pogled, moglo bi se postaviti pitanje opravdanosti ovakve odredbe, jer bi ona mogla da izgleda suvi{na, jer: ako je neki subjekt nosilac prava svojine tada njemu pripada i pravo da tu svojinu upi{e u zvani~ne evidencije. Nacrt Zakona citiranom odredbom `eli da razre{i problem sa kojim su se, u praksi, zadruge susretale u dugom vremenskom periodu. Naime, dugo su postojali formalno-pravni problemi da se zadru`na svojina u zva-ni~nim evidencijama upisuje kao poseban oblik svojine, a zadruga kao nosilac prava svojine.

Zaslu`uje pa`nju odredba Nacrta (~l. 59. stav 2) prema kojoj zadrugar odgovara za obaveze zadruge do visine svog uloga. Primenjuje se princip iz Zakona o privrednim dru{tvima koji se odnosi na dru{tvo sa ograni~enom odgovorno{}u. Isti karakter ima i odredba Nacrta da “zadrugar sti~e udeo u osnovnom kapitalu srazmerno vrednosti njegovog uloga”. Razli~it je samo princip odlu~ivanja jer se zadr`ava princip da svaki zadrugar, nezavisno od visine uloga, prilikom odlu~iva-nja u skup{tini zadrugara ima samo jedan glas.

Odredbe Nacrta u okviru ove teme poslu`ile su samo kao osnov da se iska`u odre|ene specifi~nosti, pa i protivure~nosti u sadr`aju i na~inu funkcionisanja za-dru`ne svojine, kao posebnog oblika svojine, koji je zajem~en Ustavom. Sasvim izvesno da otvorena pitanja zaslu`uju dalju i temeljniju razradu, {to izlazi iz okvira ove teme.

Rezime

• 1.    Pravne norme koje ure|uju svojinske odnose, oduvek, u svim pravnim sistemima, imale su izuzetan zna~aj. One su umnogome bile, i danas jesu, osnova uspostavljanja i funkcionisanja celokupnog pravnog poretka. Dakle, svojina jeste prvenstveno ekonomska kategorija, ali je istovremeno i centralni pravni institut, ~iji se osnovni koncept i sadr`aj, po pravilu, ure|uje najvi{im pravnim aktom - Ustavom.

• 2.    Ustavom od 1990. godine, otvara se prostor za transformisanje dru{tvene i dr`avne svojine u “druge oblike svojine”. Ostavlja se samo mogu}nost da se utvrde uslovi pod kojima se ta sredstva mogu pretvarati u druge oblike svojine. Termin privatizacija se ne pominje. Pored drugih oblika svojine jem~i i dru{tve-na svojina . Predvi|a se samo mogu}nost njenog pretvaranja u druge oblike svojine , ali bez utvr|ivanja bilo kog stepena obaveznosti.

• 3.    Ustav od 2006. godine (~l. 86. stav 1), jem~i privatnu, zadru`nu i javnu svojinu. Istovremeno, imperativnom odredbom (stav 2. istog ~lana) Ustav utvr|u-je obavezu prema kojoj se “postoje}a dru{tvena svojina pretvara u privatnu svojinu, pod uslovom, na na~in i u rokovima predvi|enim zakonom .” Proizilazi da su, odredbama Ustava, otklonjene sve dileme u pogledu definitivnog uklanjanja dru{tvene svojine iz strukture svojinskih odnosa.

• 4.    Ustav od 2006. godine, kada je re~ o dr`avnoj svojini, ima kvalitetno dru-ga~iji pristup. Pored potpunog uklanjanja dru{tvene svojine kao oblika svojine, najkrupnija promena u ustavnom konceptu ure|ivanja svojinskih odnosa, u~inje-na je upravo u onom segmentu koji se odnosi na dr`avnu svojinu.

• 5.    Odredbama Ustava od 2006. godine, uklonjen je monopol dr`ave na gradskom gra|evinskom zemlji{tu. Gradsko gra|evinsko zemlji{te mo`e biti i u privatnoj svojini. Ustav ne sadr`i odredbu kojom bi se na bilo koji na~in ograni~avala svojina na poljoprivrednom zemlji{tu, {umama i {umskom zemlji{tu. Naprotiv, prema izri~itoj odredbi Ustava ”kori{}enje i raspolaganje poljoprivrednim zemlji{-tem, {umskim zemlji{tem i gra|evinskim zemlji{tem u privatnoj svojini je slobodno”.

Ovakva Ustavna re{enja, pored ostalih ~inilaca, u~inila su da se proces tran-sformisanja svojine, kod nas, odvija sa ozbiljnim zastojima i oscilacijama, i traje neopravdano dugo.

Ustav jem~i javnu svojinu, a pod javnom svojinom podrazumeva: dr`avnu svojinu, dakle svojinu Republike Srbije; zatim svojinu Autonomne pokrajne i svojinu jedinica lokalne samouprave. Autonomne pokrajne i lokalne zajednice postaju subjekti, nosioci prava svojine, sti~u uslove za odre|eni stepen ekonomske samostalnosti i formiranje sopstvenih izvora prihoda. To su realne pretpostavke da se pristupi neophodnom i sveobuhvatnom procesu decentralizacije. Ipak, treba naglasiti da }e oblici i stepen decentralizacije prvenstveno biti opredeljen sadr`ajem i karakterom zakonske regulative koja }e uslediti u periodu nakon dono{enja Ustava.