Тенденции развития местного самоуправления в России и зарубежных странах

Развитие местного самоуправления и соответственно совершенствование законодательной базы должно стать одной из приоритетных задач общества и государства, учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому демократическому развитию страны. Значение местного самоуправления в жизни граждан велико, и поэтому законодательство, регулирующее местное самоуправления должно соответствовать реалиям.

Реформирование местного управления в современной России началось в 90-х годах. Вопросы местного самоуправления были зафиксированы в Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г. (далее – Конституция РФ). В соответствии со ст. 2 Конституции РФ: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [1].

Однако было бы неправильно утверждать, что местное самоуправление в России не нуждается в дальнейшем развитии. В 2003 году был принят Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» (ред. от 27.12.2019) (далее – федеральный закон № 131) [2]. С момента принятия указанного федерального закона было принято 154 нормативных акта о внесении изменений в этот закон. Иными словами, процедура становления местного самоуправления в нашем государстве продолжается.

Общероссийский Конгресс муниципальных образований с участием всех субъектов Российской Федерации, составил доклад Правительству о положении дел в сфере местного самоуправления в России в 2018 году, в котором отражены проблемы и негативные тенденции в данной области. Так, одна из тенденций в территориальной организации местного самоуправления России - это укрупнение муниципальных образований через объединение поселений в муниципальные районы и городские округа. Начиная с 1 марта 2009 г., когда муниципальных образований было 24067, и по состоянию на 1 января 2019 г. общее количество муниципальных образований сократилось на 2566 [3]. По мнению муниципальных руководителей, объединение муниципальных образований позволяет понизить затраты на содержание органов местного самоуправления и направить эти средства на другие цели. Однако, по мнению исследо- вателей данной темы, «размер территории не является исключительным условием их успеха в экономическом развитии» [4, с. 32].

Данная тенденция может привести и к потере двухуровневой системы местного самоуправления, зафиксированной в федеральном законе №131, и как следствие к некоторому отдалению населения муниципального образования от участия в осуществлении местного самоуправления. Местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти трансформируется в местный уровень государственной власти. Для того, чтобы не допустить подобное явление можно идти путем не преобразования муниципальных образований в городские округа, а путем создания межмуниципальных объединений, в которые входят города и близлежащие муниципальные образования, как, например, во Франции. Местное управление в зарубежных демократических странах базируется в большинстве по двух или трехуровневой системе. Целью строительства многоуровневой системы служит максимальное приближение власти к населению, его привлечение и вовлечение в процессы управления муниципальным образованием в различных формах. В Англии и Шотландии, например, для обратной связи с органами местной власти может организовываться общественный совет, который передает мнение общественности в случае необходимости [5, с. 1605].

Стоит сказать об уже упомянутой финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов. Низкая финансовая обеспеченность полномочий власти на местах привела к тому, что дотационность бюджетов муниципальных образований стала в России универсальным явлением. Центральную роль в формировании их доходной части в большинстве случаев играют межбюджетные трансферты. Присутствует дефицит бюджетного баланса. Налоговые доходы в системе собственных доходов муниципалитетов занимают весь- ма незначительную долю. Потенциал местной налоговой базы не в состоянии выступать в качестве стимулирующего фактора экономического развития территорий [6, с. 50].

Необходимо подчеркнуть, что роль государства в местном управлении некоторых зарубежных стран достаточно велика. Во Франции есть институт префектуры и супрефектуры, который является исполнительным органом государства, опекающим местные территориальные коллективы. Современная зарубежная практика местного управления выбирает все больше континентальную модель, где мэр муниципального образования является одновременно и председателем избираемого местного совета и представителем государства. Что упрощает управленческие процедуры и избавляет от нагромождения штата сотрудников [7, с. 52]. С целью противостояния таким тенденциям в 2009 г. в Совет Европы был представлен Дополнительный протокол к Европейской Хартии местного самоуправления, а 1 марта 2013 года он вступил в силу. В данном протоколе в ст. 1 указано, что:

• 1.    Государства-участники обеспечивают каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, право участвовать в делах местного органа власти.

• 2.    Право на участие в делах местного органа власти означает право стремиться определять или влиять на осуществление полномочий и обязанностей местных органов власти [8].

Таким образом, ратификация данного документа Европейскими государствами и Российской Федерацией, а также его практическая реализация, как предполагается, повлияет на повышение активности населения местных территориальных сообществ в осуществлении местного самоуправления. Стоит сказать, что современная модель управления демократическим обществом не представляется возможной без самоорганизации граждан на местах.