Теоретические и нормативные правовые подходы к определению содержания муниципальных программ

Проблема социально-экономического развития территорий является одной из главных и обусловливается непростыми экономическими, политическими условиями, способствующими затруднению процессов развития социально-экономической сферы страны. Стратегическое управление, видение перспектив развития территорий органами власти входит в их непосредственную компетенцию, поэтому от эффективного развития социально-экономической сферы зависит то, как наиболее полно будут удовлетворяться потребности населения в социальных, жилищно-бытовых, коммунальных, культурных и других услугах.

При этом программы выступают в качестве инструмента, позволяющего увязать расходы и ожидаемые результаты, что и составляет основную ценность программ как инструмента территориального управления. С 2014 г. меняется формат целевых программ и в практику вводятся государственные (муниципальные) программы. На основе данных программ формируется программный бюджет.

Описание исследования

Муниципальные программы предоставляют возможность комплексно решать определенные вопросы и определить деятельность компетентных подразделений и ведомств муниципального образования, а также определить их роль в развитии соответствующего муниципального образования.

Кроме того, в муниципальных образованиях муниципальные программы определяют развитие в наиболее важных, приори- тетных для муниципального образования областях. При этом их разработка, утверждение и реализация не отменяют и не подменяют другие виды планов развития муниципального образования.

В современной науке учеными отмечается, что «развитие муниципального образования невозможно без определения целей и приоритетов, без разработки соответствующей стратегии, которая позволит выстроить экономическую и социальную политику соответствующей территории. Работа над Стратегическим планом развития муниципального образования должна проводиться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, регулирующим общероссийские средства регионального планирования и стратегического управления» [1, с. 30].

Следовательно, к полномочиям органов местного самоуправления относится функция по осуществлению стратегического планирования на уровне муниципалитетов. Данное планирование осуществляется через утверждение и реализацию муниципальных программ по решению вопросов местного значения.

А.Г. Бреусова указывает, что «программы это инструмент, позволяющий увязать расходы и ожидаемые результаты, что и составляет основную ценность программ как инструмента территориального управления» [2, с. 154].

Кроме того, можно выделить точку зрения, согласно которой «в муниципальных районах и городских округах разрабатываются, утверждаются (одобряются) документы стратегического планирования, необходимые для обеспечения бюджетного процесса. Вместе с тем по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Стратегический план должен работать на повышение инвестиционной привлекательности муниципального образования, укреплять доверие к местной власти за счет поиска внутренних резервов и источников роста, привлечения частных инвестиций. Цель стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований - выход на самодостаточный уровень развития. Это выбор приоритетов развития на основе использования резервов. В этой связи главный акцент в процессе реализации социально-экономического развития муниципального образования должен быть направлен на повышение привлекательности социально-экономических систем, что в конечном счете будет способствовать привлечению дополнительных ресурсов в бюджет муниципального образования. Органы самоуправления муниципального образования должны создавать хозяйствующим субъектам на своей территории условия для вовлечения местных ресурсов в процесс социально-экономического развития, обеспечивать на этой основе рост доходной части местного бюджета; должны разрабатывать системы поддержки малого предпринимательства, а также включать отдельные проекты в государственные и муниципальные программы развития.

Стратегический план развития является элементом управления муниципальным образованием, следовательно, в нем не только должны быть определены перспективы собственного развития, но и установлена связь между органами управления и населением, проживающим на данной территории. В этой связи в работе над данным планом приоритет должен иметь принцип, не закрепленный законодательно, но имеющий важное значение в процессе стратегического планирования, - принцип публичности, т.е. диалог и согласование интересов всех субъектов, которые заинтересованы в результатах стратегического планирования, а таковыми являются власть, бизнес и общественность. Отсюда вытекает необходимость применения и еще одного нема- ловажного принципа - принципа соучастия в разработке Стратегического плана развития муниципального образования тех, кто будет в дальнейшем его реализовывать. Представители разных сфер могут и должны встречаться и обсуждать важнейшие городские проблемы на совещаниях, семинарах, конференциях, проводимых в процессе разработки плана развития. Гласность и открытость в разработке и реализации плана - залог его успеха и соответствия потребностям городского сообщества» [1, с. 31].

Представляется, что для реализации стратегического плана развития муниципального образования разрабатываются и утверждаются соответствующие муниципальные программы.

Цели, включаемые в соответствующие муниципальные программы, должны заключаться в создании комфортной и благоприятной среды для проживания населения и способствовать росту уровня и качества жизни населения и муниципального образования. Приоритет следует отдавать решению острых социальных проблем.

При этом А.А. Кораблева справедливо отмечает, что «муниципальные программы имеют типовую структуру, которая может иметь свою специфику в зависимости от назначения программы. В паспорте муниципальной программы указываются ее цель, задачи и ожидаемые результаты в количественном выражении. Каждой задаче муниципальной программы соответствует одна подпрограмма и набор ожидаемых результатов. Одной задаче подпрограммы может соответствовать одно или несколько основных мероприятий и (или) ведомственных целевых программ. Основное мероприятие может носить межведомственный характер. Наименование каждой целевой статьи расходов местного бюджета соответствует мероприятию муниципальной программы. Для каждого мероприятия (или группы мероприятий) должен быть определен один целевой индикатор и его значение. На реализацию программ могут быть направлены отдельные проекты муниципального образования» [3, с. 692].

Более того, в науке встречается точка зрения, согласно которой «эффективность развития территории зависит от качества организации и планирования бюджетных расходов. При этом наиболее рациональным способом планирования расходов бюджетов является использование программно-целевого подхода одного из основных методологических подходов в современной экономике, предполагающего четкое определение целей, формирование и осуществление комплекса действий, направленных на достижение этих целей. Данный подход становится основой эффективного планирования расходов местного бюджета, поскольку при помощи программ увязывает цели главных распорядителей бюджетных средств с имеющимися ресурсами. Планирование расходов бюджета на основе программно-целевого подхода позволяет сконцентрироваться на достижении стратегических целей развития, организовать контроль и взаимодействие всех участников данного процесса, поскольку программно-целевой метод бюджетирования:

• -    обеспечивает связь между выделяемыми ресурсами и результатами их использования;

• -    регулирует распределение бюджетных средств между отдельными программами;

• -    способствует большей эффективности и прозрачности, а также усилению ответственности и подотчетности при расходовании средств» [4, с. 29-30].

Кроме того, А.О. Любченко отмечает, что «основные направления реализации муниципальных программ - это дорожное строительство, здравоохранение, образование, культура, молодежная политика, социальная защита, жилищно-коммунальное хозяйство, природопользование. Цели муниципальных программ сводятся к решению приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач муниципалитета; согласованию финансовых, материальных, трудовых ресурсов в целях наиболее эффективного использования бюджетных средств; дости- жению требуемого конечного результата в установленные сроки» [5, с. 18-19].

При постановке целей и задач необходимо обеспечить возможность проверки и подтверждения их достижения и решения. Для этого рекомендуется сформировать показатели (индикаторы) исходя из принципов необходимости и достаточности для достижения целей и решения задач муниципальной программы. Данные показатели (индикаторы) приводятся по муниципальной программе и каждой подпрограмме муниципальной программы (при их наличии).

Систему показателей (индикаторов) следует выстраивать таким образом, чтобы к каждой задаче муниципальной программы (подпрограммы - при наличии) был сформирован как минимум один индикатор, характеризующий ее решение.

Кроме того, в муниципальных программах рекомендуется учитывать влияние на показатели (индикаторы) всех инструментов муниципальной политики: применение налоговых льгот (налоговые льготы рассматриваются в качестве «налоговых расходов»), мер тарифного регулирования, нормативного регулирования, участия в управлении организациями и предприятиями и т.п.

А.Г. Бреусова отмечает, что «структура государственных программ жестко регламентирована. Аналогичную структуру имеют муниципальные программы, что позволяет объединять проблемы управления государственными и муниципальными программами. Несомненным преимуществом государственных (муниципальных) программ является возможность комплексно взглянуть на деятельность ведомств и определить их роль и стратегичеcкую миссию в развитии территорий, а также связать стратегию развития территории, бюджет и программы ведомств. При этом доля программных расходов в бюджете должна приближаться к 100 %, что потенциально позволяет оценить деятельность ведомств, связать результаты и затраченные средства и внести в случае необходимости изменения в план действий ведомства» [2, с. 154].

Также следует отметить, что определения понятия «муниципальная программа» в различных источниках несколько отличаются, но не существенно. В общем виде это комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам, обеспечивающих эффективное решение приоритетных задач развития муниципального образования. Однако в таком определении ничего не говорится о взаимосвязи задач и ожидаемых результатов муниципальных программ, об их направленности на достижение задач регионального развития, что, на наш взгляд, является упущением.

Кроме того, в литературе отмечается, что «муниципальные программы имеют типовую структуру, которая может иметь свою специфику в зависимости от назначения программы. В паспорте муниципальной программы указываются ее цель, задачи и ожидаемые результаты в количественном выражении. Каждой задаче муниципальной программы соответствует одна подпрограмма и набор ожидаемых результатов. Одной задаче подпрограммы может соответствовать одно или несколько основных мероприятий и (или) ведомственных целевых программ. Основное мероприятие может носить межведомственный характер. Наименование каждой целевой статьи расходов местного бюджета соответствует мероприятию муниципальной программы. Для каждого мероприятия (или группы мероприятий) должен быть определен один целевой индикатор и его значение. На реализацию программ могут быть направлены отдельные проекты муниципального образования» [6, с. 129].

Муниципальное образование является сложнейшей системой, взаимная зависимость элементов которой не может быть описана линейными функциями, так как жизнь общества в основном характеризуется линейными процессами.

Как социально-экономическая система муниципального образования может быть представлена в виде совокупности пяти основных подсистем:

• -    системообразующая база;

• -    системообслуживающий комплекс;

• -    экология;

• -    население;

• -    инфраструктура рынка.

Основной фактор, обеспечивающий взаимосвязь представленных пяти подсистем и объединяющий их в единую социальноэкономическую систему, - это деятельность человека. Человек выступает в качестве органической части каждой из представленных подсистем.

При этом авторы указывают, что «задача построения экономической системы, ориентированной на человека, стимулирующей развитие личности, основывается на идее социальной справедливости и в связи с этим заключает в себе огромный созидательный потенциал. Понятие социальной справедливости в настоящее время общественным сознанием воспринимается как благополучие, достигнутое в результате деятельности, приносящей реальную пользу обществу» [7, с. 57]. И если в силу способностей, знаний, умений, предприимчивости вклад в общественное благосостояние оказывается существенным, то естественным будет и высокое вознаграждение данного индивидуума.

Органы местного самоуправления при этом должны заниматься не только неотложными текущими вопросами (дорожное хозяйство, жилищно-коммунальная сфера, общественное питание, социальная поддержка отдельных категорий граждан, поиск источников сокращения дефицита бюджета муниципального образования), а также иметь разработанные программы действий на ближайшую и долгосрочную перспективу для эффективной координации деятельности всех заинтересованных в развитии города структур и организаций, но и обеспечивать целенаправленность развития муниципалитета.

В настоящее время в деятельности местных органов власти функция управления социально-экономическим развитием и его планирование становится все более значи- мой. Отдельная роль ей отводится в сложный экономический период, в который к текущим вопросам социально-экономического развития добавляются вопросы развития рынка и поиска выхода из кризисных явлений, охвативших значительную часть экономического сектора страны.

Так, А.С. Ревайкин в своей работе констатирует, что «целенаправленные действия администрации муниципального образования по планированию и реализации мероприятий для социально-экономического роста муниципалитета - важная, ответственная, а в настоящее время, возможно, и центральная функция органов местного самоуправления, поскольку предназначена решить проблемы кризиса и драматических структурных изменений» [8, с. 209].

Многочисленные исследования подтверждают, что саморазвитие городов предполагает в первую очередь налаживание взаимосвязи между институтами гражданского общества, властными структурами и градообразующими предприятиями. Социальное партнерство зачастую касается осуществления полномочий органов местного самоуправления (спонсорская помощь муниципальным учреждениям, организациям демократических институтов, общественные программы и многое другое). Но в настоящее время очень слабо развито социальное партнерство между заинтересованными структурами по вопросам стратегического развития муниципального образования в целом. В этом отношении определяющей должна быть роль руководителей органов местного самоуправления как структуры, организующей данное взаимодействие.

Органы местного самоуправления должны создавать условия для привлечения на территорию новых экономических агентов, что позитивно скажется на создании новых рабочих мест и экономике муниципалитета в целом. В процессе приватизации и перехода на рыночную экономику из сферы влияния органов местного самоуправления вышло большинство крупных и крупнейших предприятий таких отраслей, как металлур- гия, машиностроение, легкая и пищевая промышленности, добывающие отрасли. В то же время произошли качественные изменения в составе ресурсов экономического развития: к основным ресурсам (сырьевым, трудовым, культурно-рекреационным, финансовым и др.) добавились те, которые ранее если и были использованы для экономического развития, то крайне неэффективно. Это такие ресурсы, как:

• -    земельные ресурсы,

• -    здания и сооружения;

• -    жилищно-коммунальное хозяйство;

• -    городской транспорт и связь;

• -    условия ведения бизнеса, налоговая система;

• -    страхование;

• -    наличие стратегического плана развития и др.

Главным обобщающим критерием эффективности развития муниципального образования является качество жизни населения, которое характеризует достаточность, оптимальность количества и качества муниципальных ресурсов для развития местного сообщества и отдельной личности. Качество жизни человека - понятие, которое является более широким, чем чисто материальная обеспеченность, и предусматривает участие в оценке не только таких (не участвующих в оценке уровня жизни) объективных факторов, как качество воды или воздуха, расстояние до курортов или наличие и доступность культурных учреждений, но и глубоко субъективных факторов, как, например, удовлетворенности отдельных индивидов своей жизнью.

Целевые муниципальные программы являются комплексом мероприятий и согласовываются по срокам, целям, исполнителям и материально-технической базе, а также включают направленность мероприятий на решение поставленных задач и целей в отношении экономического и социального развития на местном уровне.

Органы местного самоуправления утверждают порядок создания и оформления целевых муниципальных программ. Указанные программы разделяются на среднесрочные, ведомственные, долгосрочные и прочие.

Муниципальные программы - это составляющие элементы соответствующих региональных и федеральных планов социального развития. Они могут относиться к текущим или перспективным планам. Денежные средства, которые затрачиваются на исполнение программ целевого характера, формируют соответствующий бюджет.

Разработка муниципальных программ зависит от проблем социально-экономического характера на разных уровнях. В связи с этим органы управления местного уровня обязаны владеть различными технологиями разработки, согласования и применения программ целевого назначения, которые имеют разный статус.

Таким образом, на основании вышеизложенного отметим, что «фактически муниципальная программа представляет собой огромное сложное мероприятие, которое направлено на реализацию в заданных бюджетных ограничениях плана ведомства, обеспечивающего достижение ожидаемых результатов.

Осущнствляя планирование государственной (муниципальной) программы), сложно определить влияние планируемых мероприятий на ожидаемые результаты. И оптимальность структуры программ по набору мероприятий можно оценить только по итогам реализации (финансового года; квартала). Это подчеркивает важность внедрения управления изменениями в программах» [2, с. 160].

Отметим, что для определения содержания муниципальных программ также необходимо определить нормативные правовые акты, составляющие их правовую основу.

Так, Конституция Российской Федера-ции1, имея высшую юридическую силу, в своем содержании определяет, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132), а также устанавливает полномочия органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Кроме того, закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

В свою очередь это развитие осуществляется на основании соответствующих полномочий органов местного самоуправления. В ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению основных вопросов местного значения, направленных на благополучие проживающего населения.

Для определения назначения муниципальных программ в деятельности органов местного самоуправления следует обратиться к содержанию Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»3.

В ч. 1 ст. 1 данного закона закреплено, что основы стратегического планирования в Российской Федерации осуществляются через взаимодействие органов публичной власти, а также координацию государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики. Кроме того, органы государственной власти на уровне федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в сфере стратегического планирования в рамках предоставленных полномочий осуществляют взаимодействие с общественными, научными и иными организациями.

В свою очередь в соответствии с п. 35 ст. 3 данного федерального закона муниципальная программа - это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования.

Более того, в ст. 6 рассматриваемого закона определены полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования.

Так, к полномочиям относятся:

• 1)    определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

• 2)    разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;

• 3)    мониторинг и контроль реализации

документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;

• 4)    иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.

Исходя из содержания ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации4 администрации муниципальных образований наделены определенными полномочиями по разработке и реализации муниципальных программ.

Так, муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования. Сроки реализации муниципальных программ определяются, соответственно, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке. Порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается, соответственно, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается решением о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Муниципальные программы, предлагаемые к реализации, начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные муниципальные программы подлежат утверждению в сроки, установленные местной администрацией. Представительные органы муниципальных образований вправе осуществлять рассмотрение проек- тов муниципальных программ и предложений о внесении изменений в муниципальные программы в порядке, установленном нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Муниципальные программы подлежат приведению в соответствие с решением о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу. По каждой муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются соответственно местной администрацией муниципального образования. По результатам указанной оценки местной администрацией муниципального образования может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении, начиная с очередного финансового года, ранее утвержденной муниципальной программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальной программы. Государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на реализацию муниципальных программ, направленных на достижение целей соответствующих программ. Порядки предоставления и распределения указанных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Кроме того, считаем, что в основу муниципальных программ также должны включаться нормы Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»5.

Так, в Указе определено, что в целях осуществления прорывного развития Россий- ской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также раскрытия таланта каждого человека необходимо определить следующие национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года:

• а)    сохранение населения, здоровье и благополучие людей;

• б)    возможности для самореализации и развития талантов;

• в)    комфортная и безопасная среда для жизни;

• г)    достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;

• д)    цифровая трансформация.

В свою очередь, в Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ, направленных для использования в работе и доведения до сведения органов местного самоуправления письмом Минфина России от 30 сентября 2014 г. № 09-05-05/48843 «О Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ»6 определено, что местная администрация муниципального образования самостоятельно принимает решение о системе и составе участвующих в разработке и реализации муниципальной программы.

Причем в соответствии с Методическими рекомендациями ответственный исполнитель муниципальной программы это орган местного самоуправления муниципального образования, определенный ответственным исполнителем муниципальной программы и являющийся ответственным за разработку и реализацию муниципальной программы.

Так, основные параметры государственной (муниципальной) программы включаю в себя цели, задачи, основные мероприятия, конечные результаты реализации государственной (муниципальной) программы, непосредственные результаты реализации основных мероприятий, сроки их достижения, объем ресурсов.

В п. 3 данных Методических рекомендаций установлено, что «муниципальные программы рекомендуется разрабатывать в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными стратегией социально-экономического развития муниципального образования, с учетом положений программных документов, иных правовых актов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности. Кроме того, на муниципальном уровне рекомендуется разработку муниципальных программ осуществлять на основании перечня муниципальных программ, утверждаемого местной администрацией муниципального образования».

Также п. 4 Методических рекомендаций закреплено, что «вопрос составления бюджетов муниципальных образований на основе муниципальных программ отнесен к полномочиям субъекта Российской Федерации. При этом обязательность перехода на составление местных бюджетов на основе муниципальных программ устанавливается только при условии составления и утверждения местного бюджета сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период)».

Следует отметить, что Разделом II рассматриваемых Методических рекомендаций утверждена структура муниципальной программы. Так, при определении структуры муниципальной программы рекомендуется учитывать структуру органов местного самоуправления муниципального образования и полномочия, ответственность и порядок взаимодействия, а также практику применения программно-целевых инструментов. Также структура муниципальной программы должна быть сформирована исходя из принципа четкого соответствия планируемых к реализации программных мероприятий целям и задачам муниципальной программы, что позволит в дальнейшем провести оценку эффективности бюджетных расходов на реализацию программы. При этом в рамках муниципальных программ рекомендуется формулировать одну цель, которая должна соответствовать приоритетам и целям социально-экономического развития муниципального образования в соответствующей сфере и определять конечные результаты реализации муниципальной программы. Сформулированная цель должна быть краткой и ясной, не предусматривающей специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствием достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов ее достижения.

Следующим элементом программы являются задачи, которые должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели.

В число используемых показателей (индикаторов) целесообразно включать показатели, отраженные в п. 9 Методических рекомендаций.

Кроме того, в муниципальных программах рекомендуется учитывать влияние на показатели (индикаторы) всех инструментов муниципальной политики: применение налоговых льгот (налоговые льготы рассматриваются в качестве «налоговых расходов»), мер тарифного регулирования, нормативного регулирования, участия в управлении организациями и предприятиями и т.п.

В соответствии с п. 10 Методических рекомендаций при разработке муниципальных программ также рекомендуется:

• -    формировать мероприятия муниципальных программ на принципах проектного управления, что предполагает обязательность обоснования выбора форм и механизмов финансирования реализации конкретных мероприятий (включая возможность их реализации без использования средств соответствующего бюджета либо целесообразность применения механизмов государственно-частного партнерства);

• -    формировать обоснованные методики оценки эффективности муниципальных программ, в том числе в части эффективности бюджетных расходов;

• -    предусматривать наличие нормы обязательной корректировки муниципальных программ, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также порядка учета результатов оценки эффективности при составлении проекта бюджета и уточнении оценки расходов на более отдаленную перспективу;

• -    отражать в муниципальных программах иных инструментов программно-целевого метода планирования в целях обеспечения возможности полноценного учета соответствия мероприятий при составлении бюджетов муниципальных образований.

Представляется, что в определенной мере органам местного самоуправления при разработке муниципальных программ следует руководствоваться нормами, содержащимися в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федера-ции»7. В данном нормативном правовом акте определено, что государственная программа включает в себя:

• -    подпрограммы, содержащие соответствующие структурные элементы (далее -структурные элементы подпрограммы);

• -    федеральные целевые программы.

Структурные элементы подпрограммы включают в себя:

• -    основные мероприятия федеральных органов исполнительной власти и (или) иных главных распорядителей средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (далее -основные мероприятия);

• -    ведомственные целевые программы;

• -    федеральные проекты;

• -    отдельные мероприятия федеральных проектов (в том числе учитывающие потребности инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (при необходимости).

Следовательно, разработчики муниципальных программ могут использовать обозначенную структуру как ориентир.

Кроме того, считаем, что органам местного самоуправления необходимо руководствоваться и нормами постановления Правительства Российской Федерации от 26 мая 2021 г. № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации»8. Данным постановлением утверждено Положение о системе управления государственными программами Российской Федерации, которое устанавливает правила разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации.

Также при разработке отдельных муниципальных программ следует учитывать положения постановления Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017

г. № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федера-ции»9, которым утверждены Правила разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации.

При разработке муниципальных программ, регламентирующих отдельные сферы общественных отношений, в основу также берутся нормативные правовые акты федерального уровня (например, в сфере развития культуры должны быть учтены положения: Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»10, а также распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р «Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года»11.

Заключение

Из анализа нормативных правовых актов следует, что процесс перехода муниципальных образований на программный бюджет начался с 2015 года. Данный факт потребовал создания новой нормативной правовой базы как на уровне федерации, субъектов федерации, так и на уровне муниципальных образований. При этом до настоящего момента нормативными правовыми актами не определены примерные методики оценки муниципальных программ. Однако анализ нормативных правовых актов показывает, что в большинстве муниципальные образо- вания самостоятельно определяют критерии эффективности муниципальных программ. Таким образом, сложилась ситуация, когда одновременно существует большое количество методов и систем оценок эффективности муниципальных программ. Представляется, что на законодательном уровне следует выработать единые (примерные) механизмы оценки эффективности реализации муниципальных программ.

Кроме того, адаптация муниципальных органов к изменившимся условиям и создание предпосылок для устойчивого развития напрямую связаны с уровнем ресурсной обеспеченности разрабатываемых программ в условиях формирования программного бюд- жета. Для того чтобы программно-целевое планирование стало более эффективным инструментом, обеспечивающим решение приоритетных задач развития муниципальных образований, необходимо провести определенную корректировку нормативной правовой и методической базы. Разработка четкой и понятной системы оценки муниципальных программ позволит обеспечить большую прозрачность и открытость бюджетного процесса муниципалитетов. Муниципальные программы призваны стать документами, позволяющими ясно понимать, на какие цели и в каком объеме направляются бюджетные ресурсы, какие результаты запланированы и какие достигнуты.