Теоретические подходы к оценке эффективности функционирования органов муниципальной власти

ты муниципальных служащих приобретает особую актуальность.

Являясь основными субъектами, которые должны систематически осуществлять жизнеобеспечение населения локальной территории, их деятельность должна носить оценочный характер. В то же время дать оценку эффективности деятельности муниципальных служащих бывает затруднительно в силу отсутствия четко выраженных показателей результатов их труда.

Исходя из опыта зарубежных стран, значимым элементом в оценке результативности деятельности муниципальных служащих выступают индикаторы, которые позволяют отследить степень преданности должностным обязанностям и реализации целей, которые корреспондируются с вопросами местного значения. Поэтому решение проблемы, касающейся эффективности муниципальных служащих, создает объективное представление о внушительной социально-экономической значимости их труда.

Деятельность муниципальных служащих выражается в труде как работников администраций, призванных решать вопросы местного значения, то есть они выполняют функции управления, которые помогают реализовать миссию органа управления (администрации). Поэтому можно сказать, что деятельность (труд) муниципальных служащих принимает особую форму, которая носит название «управленческий труд», который реализуется в муниципальных образованиях. Исходя из этой позиции, можно сказать, что для муниципальных служащих характерны не только традиционные элементы управленческого труда, но и специфические, которые выражаются в доминировании умственного труда. Производительность их труда не выражается в товарной форме, информация выступает как предмет руда в деятельности муниципального служащего. Также можно отметить его как интеллектуально глубокий труд, поскольку он корреспондируется с множеством аналитических процедур, на основе которых вырабатываются цели и задачи управленческих решений. Итоги управленческого труда муниципального служащего сложно измерить количественно, так как они связаны с деятельностью людей из разных социально-экономических сфер.

В соответствии с этим понятие и сущность эффективности в муниципальном управлении подлежит изучению в рамках направления «Государственное и муниципальное управление», так как напрямую влияет на качество жизни населения, социально-экономическое развитие территорий и оптимизацию использования ресурсов.

Изменение понятия эффективности в муниципальном управлении по различным критериям представлено в Таблице 1.

Таблица 1

По методологическому подходу
Подход	Ключевые критерии оценки
Затратно-результативный	Объем произведенных услуг на единицу затрат; экономия бюджетных средств; производительность труда муниципальных служащих
Социально-экономический	Динамика ВРП на душу населения; уровень занятости; доходы бюджета; качество инфраструктуры
Критериальный	Конечные результаты; промежуточные итоги процессов; ресурсный потенциал региона
Индикативный	Отклонение от плановых значений; динамика ключевых индикаторов (инвестиции, рождаемость, качество услуг)
Экологический	Гибкость управленческих механизмов; внедрение инноваций; устойчивость к внешним шокам
Профессионально-кадровый	Квалификация кадров; текучесть персонала; вовлеченность в процессы улучшения услуг
По уровню учета интересов
Уровень учета	Акцент оценки
Государственный	Исполнение нацпроектов; выполнение указов президента; отчетность перед вышестоящими органами
Муниципальный	Развитие инфраструктуры МО; поддержка малого бизнеса; благоустройство
Общественный	Уровень доверия к власти; оценка качества госуслуг; участие граждан в управлении
По типу используемых показателей
Тип показателей	Методы оценки
Количественные	Статистика; бюджетные отчеты; данные мониторинга
Качественные	Экспертные оценки; аудит процессов; анализ регламентов
Интегральные	Рейтинги; индексы (ИРЧП, инвестиционный рейтинг); модели многокритериального анализа
По временному горизонту
Горизонт оценки	Фокус анализа
Оперативный	Исполнение квартальных планов; соблюдение регламентов; скорость предоставления услуг

Продолжение таблицы 1

Тактический	Реализация муниципальных программ; развитие отраслей (ЖКХ, образование)
Стратегический	Рост человеческого капитала; экологическая устойчивость; инновационный потенциал
По степени формализации
Степень формализации	Характер оценки
Формализованная	Стандартизированные отчёты; обязательные показатели (указ № 607)
Экспертная	Аудит эффективности; экспертные панели; бенчмаркинг
Гибридная	Балльно-рейтинговая система; весовые коэффициенты индикаторов
По ориентации на результат
Ориентация	Критерии успеха
Результативная	Выполнение KPI; реализация проектов
Процессная	Сокращение сроков согласования; стандартизация услуг
Адаптивная	Внедрение цифровых сервисов; гибкость реагирования на кризисы

Источник: составлено автором.

Систематизация изменений понятия эффективности в муниципальном управлении по различным критериям

Эволюция понятия эффективности в муниципальном управлении отражает переход от узкоэкономических (затратных) подходов к комплексным (интегральным), показывает усиление роли общественного участия и социальной ответственности власти, отражает рост значимости адаптивности и устойчивости в условиях неопределённости и внедрения цифровых инструментов мониторинга и оценки.

Современные тенденции направлены на создание гибких систем оценки, сочетающих количественные и качественные критерии, учитывающих территориальную специфику и стратегические приоритеты развития.

Проблема объективной оценки и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления получает особую актуальность в условиях реформирования российской государственности и укрепления системы местного самоуправления. Административная реформа в Российской Федерации выявила всю сложность оценки профессиональной деятельности муниципальных служащих, ее эффективности, продемонстрировав необходимость разработки четких критериев соответствия достигнутых результатов поставленным целям и принятым управленческим решениям.

Административная реформа в Российской Федерации привнесла новые веяния в систему оценки эффективности и результативности работы органов местного самоуправления. Президент Российской Федерации в своем указе утвердил перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Данный перечень позволяет провести более глубокий анализ эффективности органов местного самоуправления во всех сферах деятельности – образовании, жилищном строительстве, здравоохранении и др. [1].

Ежегодно по итогам календарного года органы местного самоуправления представляют отчет о результатах проведенной оценки эффективности в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Текст отчета размещается на официальном сайте субъекта [2].

Схематично процесс мониторинга оценки эффективности деятельности можно представить, как на Рисунке.

Рисунок. Мониторинг эффективности работы органов местного самоуправления

В целом на практике оценка эффективности работы муниципальных служащих строится на основе доклада главы администрации муниципального образования, где рассматривается не только уровень показателей, но и их динамика. При этом учитывается показатель удовлетворённости населения по результатам проведённых опросов. Проводимые исследования позволяют увидеть проблемные зоны, на которые следует обратить внимание, и получить перечень инструментов воздействия.

Отметим определенные достоинства и универсальность применяемой методики. Но она обладает и существенными недостатками, нивелирующими ее работу. Один из основных – так называемая работа на показатель.

Кроме того, наблюдаются проблемы в расчете комплексного показателя эффектности. К примеру, орган местного самоуправления со 100%-м значением по темпам роста показателей может проигрывать тем, у кого данный процент только приближается к данному значению. Поэтому в ряде случаев положительная динамика показателей не всегда является результатом эффективной работы или следствием позитивных прорывов в данной сфере.

Необходимо учитывать человеческий фактор – оценка производится по показателям доклада главы этого же органа местного самоуправления. Полученные данные подчас нивелируются до необходимого уровня. Теоретически показатели доклада уточняются органами исполнительной власти, но в реальности проверка проводится недостаточно тщательно, из-за чего реальное положение дел выявить сложно.

Сегодня официально признается тот факт, что кадрам муниципальной службы зачастую не хватает профессионализма и компетентности. Данное обстоятельство подтверждается сложившейся практикой государственного и муниципального управления, когда чиновники либо не имеют необходимых знаний и умений, либо не обладают соответствующим опытом службы. В этой связи исследуемая проблема сегодня достаточно актуальна.

Для дальнейшего успешного реформирования деятельности органов местного самоуправления в первую очередь следует повысить эффективность системы их кадрового обеспечения. Это значит, что подготовка специалистов для муниципальных органов сегодня приобретает особое значение и является приоритетным направлением государственной кадровой политики. В качестве методологической основы исследования используется комплекс научных принципов, а также совокупность методов и способов изучения социальных отношений и процессов.

Некоторые направления кадрового обеспечения отечественной муниципальной службы, например, вопросы переподготовки и повышения квалифи- кации, до сих пор не получили должного отражения и проработки в современной отечественной научной литературе, хотя их значение трудно переоценить.

В процессе настоящего исследования использовались следующие нормативно-правовые документы:

• •    Федеральный закон № 25-ФЗ от 02.03.2007 «О муниципальной службе в Российской Федерации» [3];

• •    Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4];

• •    Указ Президента Российской Федерации № 607 от 28.04.2008 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [5] и др.

Кадровое обеспечение государственного и муниципального управления является деятельностью, направленной на формирование необходимой численности и структуры квалифицированного персонала органов власти, способного действенным образом претворять в жизнь приоритетные задачи и функции государственных и муниципальных органов.

Эффективность кадрового обеспечения соответствующего органа муниципальной власти определяется в значительной степени наличием высококвалифицированного кадрового потенциала.

Как правило, среди определяющих требований к муниципальным служащим находятся нравственные требования, необходимость четкой исполнительской дисциплины, а также наличие коммуникативных навыков [6].

Федеральный закон № 25-ФЗ от 02.03.2007 декларирует необходимые направления работы с кадрами муниципального образования.

Поскольку в соответствии с принципом конституционализма предполагается самостоятельность субъектов РФ в решении ряда основных вопросов жизнедеятельности, муниципальные образования сегодня самостоятельно подходят к определению основных направлений кадровой работы.

При этом принцип единства основных требований к муниципальной службе, а также наличие в каждом муниципальном образовании единого реестра муниципальных должностей, приводят к необходимости организации кадровой службы в каждом органе муниципального управления. Главная цель существования кадровой службы в данном случае состоит в воспроизведении состава муниципальных служащих, способного, благодаря собственным профессионально-квалификационным и личностным качествам, решать значимые проблемы местного значения.

С учетом этого должна быть организована работа кадровой службы в органе управления муниципальным образованием. Регулирование процессов кадрового обеспечения муниципальных органов должно основываться на полной актуальной информации об имеющемся кадровом потенциале отдельного муниципального образования. Подобную информацию можно получить лишь при помощи постоянного проведения полной социальной диагностики.

Одним из механизмов совершенствования деятельности органов местного самоуправления должна стать оценка эффективности муниципальных служащих с применением различных современных кадровых технологий. В настоящее время разработаны и применяются определенные методологии анализа и оценки эффективности работы муниципальных служащих.

В современных условиях особое значение имеет анализ обеспеченности предприятия кадрами, призванный не только оценивать степень укомплектованности работниками соответствующей профессиональной и квалификационной подготовки, но и выявлять резервы сокращения потребности в рабочих кадрах за счет улучшения режима работы и условий труда. От обеспеченности трудовыми ресурсами и эффективности их использования зависят объем и своевременность выполнения всех работ, что влияет на функционирование всей организации.

Под методами оценки муниципальных служащих понимаются методы, благодаря которым проводится оценка соответствия муниципального служащего указанным критериям. На сегодняшний день оценка эффективности работы практически полностью основана на формальных показателях, и чаще всего подобная оценка проводится в форме аттестации [7].

Существуют положительные и отрицательные стороны проведения аттестации муниципальных служащих.

Положительные:

• •    аттестация может положительно влиять на мотивации муниципальных служащих к трудовой деятельности;

• •    руководителю даётся возможность сделать вывод о профессиональной компетенции работника, его возможном повышении или увольнении с занимаемой должности;

• •    аттестуемому дается возможность показать свои положительные качества и зарекомендовать себя с лучшей стороны.

Отрицательные:

• •    в процедуре проведения аттестации используются только традиционные методы;

• •    в настоящее время традиционные методы, такие как собеседование и тестирование, малоэффективны в управлении.

Данная система оценки эффективности самими работниками воспринимается формальностью и не влияет на оплату труда. Отсюда возникает необходимость разработки новой специализированной методики, которая была бы направлена на оценку результатов деятельности муниципального служащего.

На данный момент предлагаются различные методики, поскольку растет спрос на систему оценки эффективности деятельности муниципальных служащих. Проведённый анализ предложенных методов оценки показал, что они основаны на сочетании уже известных методологических подходов, которые были разработаны за рубежом:

• •    МВO (Management By Objectives) – управление пo целям;

• •    BSC (Balanced Score Card) – сбалансированная система показателей деятельности [8].

• В    Таблице 2 обозначены критерии эффективности работы муниципальных служащих и местной администрации.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующий вывод: нормативно-правовое обеспечение акцентирует внимание в основном на действии органов местного самоуправления, что, по идее нормативно-правового регулирования, должно отраз-

Таблица 2

Критерии эффективности работы муниципальных служащих и местной администрации

Муниципальный служащий	Местная администрация
Повышенное внимание к выполняемым полномочиям	Результативность муниципальных служащих в области реализации вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий
Достижимость профессиональной самореализации в рамках выполняемых полномочий	Экономико-организационная четкость структуры
Величина воздействия на принятие управленческого решения	Воздействие на функции и полномочия посредством централизации и децентрализации
Независимость в принятии управленческого решения	Приемлемость регулирования и контроля (свобода и быстрота управления)
Достойное денежное довольство	Высокая информационная обеспеченность и быстрота ее обработки
Существование дополнительных социальных поддерживающих преференций	Состояние дисциплинарной среды

Продолжение таблицы 2

Присутствие системы социальных преимуществ (пенсия, медицинское обслуживание и др.)	Дисциплинарная фрустрация, обязательность, оперативность
Регламентационная ранжированность полномочий и функций	Эмпатический (психологический) климат среди муниципальных служащих
Законодательно-правовая безопасность	Степень неустойчивости кадров
Наличие системы совершенствования	Степень креативности
Наличие системы обучения переподготовки и повышения по карьере	Образование инновационных инструментов и механизмов управления
Прочность должностного положения	Степень положительного или отрицательного состояния бюджетно-финансовой сферы
Приобретение допустимых преференций»	Степень организационно-трудового порядка (дисциплины) коллектива администрации
Уровень удовлетворения реализации своих навыков и умений	Формирование и развитие системы карьерной лестницы

Источник: составлено автором.

иться на уровне жизни местного сообщества. При этом ни одно из нормативных значений, которые отражены в Указе Президента РФ от 28.04.2008 № 607 не коснулось результативности должностного процесса муниципальных служащих.

В целом процедура оценки эффективности работы муниципальных служащих весьма сложная, имеет узкую территориальную направленность, не рассматривает достоинства, содержание и ценность работы конкретного муниципального служащего. Поэтому выработка иной системы условий и рейтинга эффективности работы муниципальных служащих, что позволит им показывать высокую результативность выполнения своих служебных обязанностей с достойным материальным поощрением, является актуальной.

В качестве рекомендаций предлагается внедрить систему, объединяющую цифровые технологии, данные реального времени и активное вовлечение граждан для создания проактивной модели управления, основанной на мнении и оценке жителей.